王浩宇

[摘 要] 隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，我國(guó)城鎮(zhèn)化也加快了發(fā)展步伐。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)地區(qū)廣泛集聚，農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)配套公共服務(wù)設(shè)施日進(jìn)完善。健康、有序的城鎮(zhèn)化發(fā)展離不開(kāi)政府有效的參與和干預(yù)。從新型城鎮(zhèn)化角度入手，基于新型城鎮(zhèn)化與政府行為的概念和聯(lián)系，分析了當(dāng)前地方政府行為存在著缺乏科學(xué)的規(guī)劃意識(shí)，資源使用方式過(guò)于粗放以及制度建設(shè)不夠完善等問(wèn)題，進(jìn)而提出樹(shù)立科學(xué)的城鎮(zhèn)化發(fā)展觀，注重可持續(xù)發(fā)展并完善制度建設(shè)等建設(shè)性對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 新型；城鎮(zhèn)化；地方政府

[中圖分類(lèi)號(hào)] F291 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2018）09-0042-02

與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展相比，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅要求我們不斷提升城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量?jī)?nèi)涵，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)內(nèi)在質(zhì)量的全面提升，也就是要推動(dòng)城鎮(zhèn)化由偏重?cái)?shù)量規(guī)模增加向注重質(zhì)量?jī)?nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，政府以其獨(dú)特的職能屬性，通過(guò)自身行為舉措對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行有效的干預(yù)，進(jìn)而推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化建設(shè)雖取得一定成效，但地方政府行為存在的問(wèn)題制約了其發(fā)展。

一、新型城鎮(zhèn)化與政府行為的概念和聯(lián)系

（一）新型城鎮(zhèn)化的概念

新型城鎮(zhèn)化的建立是以城鎮(zhèn)化為基礎(chǔ)，通過(guò)社會(huì)生產(chǎn)力的提高、公共服務(wù)的提供、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其社會(huì)結(jié)構(gòu)從由傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村型社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步向以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)和服務(wù)業(yè)等的現(xiàn)代城市型社會(huì)轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)綜合實(shí)力的提高。而新型城鎮(zhèn)化不僅注重以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為基礎(chǔ)，還從基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境友好及和諧穩(wěn)定等為基本特征來(lái)發(fā)展城鎮(zhèn)化，同時(shí)也是注重以各城市、各城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。

（二）政府行為的概念

政府行為分為廣義的政府行為和狹義的政府行為。廣義的政府行為是指，政府是作為一種最有代表性和權(quán)威性的政治上層建筑的組織，行使行政權(quán)力對(duì)全社會(huì)人員進(jìn)行公共事務(wù)管理。并伴隨著強(qiáng)制性和服務(wù)性?xún)纱筇卣?。狹義的政府行為是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員在法律法規(guī)允許的條件下，行使其政府賦予的行政職能。對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行管理、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制、協(xié)調(diào)的各項(xiàng)活動(dòng)的總稱(chēng)。

（三）新型城鎮(zhèn)化與地方政府行為的聯(lián)系

新型城鎮(zhèn)化突出以人為本，強(qiáng)調(diào)以人為核心，在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中要求地方政府行為管理的重點(diǎn)由傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化是在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上的吸收、揚(yáng)棄和發(fā)展，是傳承和創(chuàng)新，新型城鎮(zhèn)化要求政府充分運(yùn)用行政職能，有效解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的問(wèn)題，為新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。這就需要地方政府對(duì)于城鎮(zhèn)化的發(fā)展推進(jìn)做到科學(xué)規(guī)劃、尊重民意、統(tǒng)籌安排、順勢(shì)而為，由此水到渠成，使其成為一個(gè)自然的歷史過(guò)程。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府行為存在的問(wèn)題

（一）缺乏科學(xué)的規(guī)劃意識(shí)，盲目的追求城鎮(zhèn)化的推進(jìn)

十九大報(bào)告指出，近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得重大成就，其中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化穩(wěn)步推進(jìn)，糧食生產(chǎn)能力達(dá)到12000億斤。城鎮(zhèn)化率年均提高1.2百分點(diǎn)，8000多萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。截止2017年末，中國(guó)城鎮(zhèn)化率為61.55%。城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)取得一些成果后，也同樣產(chǎn)生了相應(yīng)的問(wèn)題，一方面地方政府在城鎮(zhèn)規(guī)劃中缺乏科學(xué)性，整個(gè)規(guī)劃體現(xiàn)出過(guò)多的隨意性、主觀性、功利性的特點(diǎn)。近年來(lái)，城鎮(zhèn)常住人口趨于穩(wěn)定，但房地產(chǎn)的建設(shè)并沒(méi)有停止。大片的樓房開(kāi)發(fā)區(qū)與經(jīng)濟(jì)新區(qū)頻頻建設(shè)，由于開(kāi)發(fā)規(guī)劃并不合理，沒(méi)有具體問(wèn)題具體分析從而盲目決策，進(jìn)而導(dǎo)致大量土地被閑置。另一方面地方政府官員為了取得短期見(jiàn)效的政績(jī)，從而盲目加快城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大建形象面子工程，過(guò)度追求招商引資的建設(shè)，忽略長(zhǎng)期可持續(xù)的發(fā)展的原則。同時(shí)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型過(guò)程中過(guò)多以城市為模型的排場(chǎng)建設(shè)，而不是注重以百姓便利、舒適為核心，造成地方很多土地浪費(fèi)居多，閑置土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。其原因在于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金以及長(zhǎng)周期的投入，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的回報(bào)并不能立即體現(xiàn)出來(lái)，進(jìn)而追求短期可見(jiàn)的方式。

（二）資源使用方式過(guò)于粗放，城鎮(zhèn)資源環(huán)境不注重保護(hù)

新型城鎮(zhèn)化中在資源使用方式粗放問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是，政府在開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)片面追求城鎮(zhèn)GDP的增長(zhǎng)，從農(nóng)村過(guò)渡到城市的過(guò)程中，忽視了城鎮(zhèn)化建設(shè)必須與人口、資源、環(huán)境承載能力相匹配。結(jié)果導(dǎo)致資源利用效益低、能源消耗量大、環(huán)境污染嚴(yán)重等，影響了可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。以土地為例我國(guó)作為一個(gè)人口眾多的農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地是人們賴(lài)以生存和發(fā)展的要素。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，土地資源閑置造成的嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象比比皆是。主要表現(xiàn)有：一是隨著第二產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市，大量的可耕地閑置荒蕪，浪費(fèi)嚴(yán)重；二是以房地產(chǎn)為導(dǎo)向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，開(kāi)發(fā)商圈地現(xiàn)象嚴(yán)重，房產(chǎn)有價(jià)無(wú)市，供過(guò)于求，造成大量土地閑置。城鎮(zhèn)環(huán)境污染日益嚴(yán)重，環(huán)境污染成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展要素之一。主要表現(xiàn)為水浪費(fèi)、空氣污染等。根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的居民區(qū)PM2.5年平均濃度不超過(guò)35微克/立方米來(lái)衡量，380個(gè)城市中僅有125個(gè)城市達(dá)標(biāo)，占比32.9%。在水污染方面來(lái)看中國(guó)人均水資源占有量?jī)H為世界平均水平的1/4。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有2/3城市供水不足，1/6城市嚴(yán)重缺水。然而，由于居民、工業(yè)的用水節(jié)約意識(shí)不強(qiáng)，用水浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重、實(shí)際利用效率低下。目前，全國(guó)平均工業(yè)用水重復(fù)利用率僅為20%-30%，整體水平較低。

（三）社會(huì)管理能力不強(qiáng)，保證制度不夠完善

在以往城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府往往更多關(guān)注的是一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，而忽視城市在社會(huì)管理和服務(wù)職能。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的智能化，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)不需要像以往大量的農(nóng)民數(shù)量，因此不少農(nóng)民選擇出去到城市打工，獲取更高的收入，來(lái)減少農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力的現(xiàn)象。根據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布顯示，2018一季度中國(guó)農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力總量達(dá)到1.74億人，同比增長(zhǎng)1.1%；月均收入達(dá)到3736元，同比增長(zhǎng)7.3%。隨著越來(lái)越多的外來(lái)務(wù)工進(jìn)入城市中，他們面對(duì)最直觀現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是難以跨越的戶(hù)籍限制，以及生存待遇的種種不盡人意，農(nóng)民工常常游離于城市的邊緣化，政府卻忽視對(duì)他們?nèi)谌肷鐣?huì)過(guò)程中的合理引導(dǎo)、支持、就業(yè)致使他們?cè)诨镜尼t(yī)療、養(yǎng)老、教育、保險(xiǎn)等方面都沒(méi)有基本的保障，從而導(dǎo)致外來(lái)務(wù)工人員不能很好地融入城市生活，社會(huì)責(zé)任感缺失，一小部分也造成了社會(huì)犯罪中不穩(wěn)定的一項(xiàng)因素。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府行為的對(duì)策探析

（一）政府應(yīng)樹(shù)立科學(xué)的城鎮(zhèn)化發(fā)展觀和政績(jī)觀

科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)質(zhì)是以發(fā)展為第一要義，核心是注重以人為本。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開(kāi)科學(xué)發(fā)展觀作為其指導(dǎo)思想。這就要求地方政府在推動(dòng)和發(fā)展城鎮(zhèn)化的過(guò)程中要將出發(fā)點(diǎn)和重心落在人民群眾上，時(shí)刻兼顧各方群體的利益，使發(fā)展成果更多普惠到全體人民。而地方政府作為政府行為發(fā)出的主體，應(yīng)不斷的轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型節(jié)約政府，切實(shí)提高行政效率，建立以科學(xué)、合理、穩(wěn)定、有效為目標(biāo)的行政管理體制機(jī)制，并加強(qiáng)群眾監(jiān)督與調(diào)節(jié)反饋機(jī)制。一方面大力培育農(nóng)民的現(xiàn)代意識(shí)，從意識(shí)形態(tài)上消除二元結(jié)構(gòu)，幫助農(nóng)民完成從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)化從加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育，到培育求知意識(shí)。另一方面打造生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化同時(shí)，不以犧牲環(huán)境、資源為代價(jià)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，合理科學(xué)的對(duì)城鎮(zhèn)進(jìn)行有效規(guī)劃，并逐步走穩(wěn)定可持續(xù)的發(fā)展道路，建設(shè)舒適的生活環(huán)境，建設(shè)新的生態(tài)文明城鎮(zhèn)。而對(duì)于地方政府官員考核要破除以往以“GDP”政績(jī)論英雄的用人模式，應(yīng)全面考察地方政府在社會(huì)管理和公共設(shè)施服務(wù)建設(shè)情況，采用更加合理的績(jī)效考核方式和全面評(píng)價(jià)的科學(xué)用人機(jī)制，確保決策結(jié)果更加科學(xué)化、民主化、法制化。

（二）優(yōu)化政府發(fā)展城鎮(zhèn)資源建設(shè)，注重可持續(xù)發(fā)展

優(yōu)化政府發(fā)展資源建設(shè)要注重“天人合一”的發(fā)展理念，打造生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，嚴(yán)重破壞了環(huán)境，影響人與社會(huì)的和諧，城鎮(zhèn)化進(jìn)程同時(shí)也是一種對(duì)自然的破壞過(guò)程，影響城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，未來(lái)的人們需要付出更大的代價(jià)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。因此，地方政府在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)該堅(jiān)持“天人合一”的理念，尊重自然，充分利用自然饋贈(zèng)，巧妙地運(yùn)用資源稟賦，要樹(shù)立以環(huán)境資源節(jié)約型為導(dǎo)向的可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化新思路，以注重節(jié)約資源為主的發(fā)展戰(zhàn)略，意指以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，根據(jù)中國(guó)地理、自然、資源、發(fā)展的區(qū)域空間分布特點(diǎn)，將節(jié)約理念貫穿于城市發(fā)展過(guò)程中的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和其他生活上的領(lǐng)域。通過(guò)采取頒布法律、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和完善政策等綜合措施，節(jié)約、有效、可持續(xù)的利用自然能源和其他的各種資源，以盡可能最少的犧牲資源使用和環(huán)境作為代價(jià)，獲取最大可能的經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)效益，最終實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展過(guò)程中生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。

（三）提升政府社會(huì)管理能力，優(yōu)化制度建設(shè)環(huán)境

健康、有序的城鎮(zhèn)化發(fā)展離不開(kāi)良好的社會(huì)管理。為更好的促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展就要在制度完善與制度實(shí)施過(guò)程中，不斷優(yōu)化。對(duì)于地方政府而言，隨著外來(lái)務(wù)工人員的增多、社會(huì)保障體系和戶(hù)籍制度的不完善等城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)存在的制度障礙嚴(yán)重影響著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)。地方政府首先應(yīng)消除帶有地域歧視性的眼光和區(qū)域非均衡性發(fā)展觀念，其次探索并制定展具有包容取向的社會(huì)政策和制度體系。這就需要地方政府加強(qiáng)社會(huì)的綜合管理、增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。一方面逐步打破一切可能導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所帶來(lái)的各項(xiàng)制度障礙，如戶(hù)籍、勞動(dòng)就業(yè)、教育、醫(yī)療、保障制度等。另一方面應(yīng)降低外來(lái)務(wù)工和落戶(hù)所需的條件和成本，將滿(mǎn)足符合條件的外來(lái)務(wù)工人員逐步轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。最后積極建立和完善城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系。要在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等基本生活保障的公共服務(wù)體系。要適應(yīng)農(nóng)民工高流動(dòng)性的特點(diǎn)，盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益可順暢轉(zhuǎn)移、接續(xù)。這樣也會(huì)使得外來(lái)務(wù)工人員找到屬于自己的歸屬感，并且相應(yīng)提高外來(lái)務(wù)工人員的待遇、保障，使其生活質(zhì)量有一個(gè)質(zhì)的飛躍，同時(shí)也無(wú)形之中降低了社會(huì)不穩(wěn)定因素的發(fā)生幾率。

新型城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村發(fā)展的必然趨勢(shì)，當(dāng)前城鎮(zhèn)化雖然存在著可喜可賀的改革成績(jī)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化覆蓋率上升，但我們?nèi)匀灰⒁飧母锏耐瑫r(shí)伴隨著潛在的影響，如戶(hù)籍制度、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)障礙、基礎(chǔ)設(shè)施落后、城鎮(zhèn)布局不合理等問(wèn)題阻礙城鎮(zhèn)化的發(fā)展。而對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)在發(fā)展城鎮(zhèn)化的同時(shí)既不能一蹴而就，也不能一勞永逸。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)地方政府要注重“以人為本”這也是新型城鎮(zhèn)化跟傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)區(qū)別。不能一味的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略了農(nóng)民的根本利益，畢竟結(jié)合我國(guó)的國(guó)情來(lái)看，我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)。發(fā)展城鎮(zhèn)化道路的同時(shí)并不意味著徹底放棄農(nóng)業(yè)這條路，要秉持著可持續(xù)發(fā)展的眼光戰(zhàn)略來(lái)進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

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