邸苛薪

摘要：建設項目用地預審是指國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查。我國在實行用地預審制度后，有效地發(fā)揮了國土部門在建設項目選址過程中的事前介入指導與審查作用。但實際操作中需要針對項目具體細化預審工作，本文結合作者參與的項目對建設項目用地預審工作提出幾點建議。

關鍵詞：用地預審；實地踏勘；土地規(guī)劃

引言

為了在建設項目用地預審中充分發(fā)揮“規(guī)劃先行，提前布局”的引導作用，國土資源部先后出臺了《關于在建設項目用地預審中做好實地踏勘和論證工作有關問題的通知》（國土資廳發(fā)[2008]41號）和《國土資源部關于改進和優(yōu)化建設項目用地預審和用地審查的通知》（國土資規(guī)[2016]16號）等文件。明確要求了在用地預審中應該進行實地踏勘和論證的項目，該項規(guī)定強化了建設項目用地的前期論證，對于引導建設項目科學選址、統(tǒng)籌規(guī)劃，促進保護耕地和節(jié)約集約用地發(fā)揮了十分重要的作用。在日常行政審批中，實地踏勘論證報告也是部分項目用地預審材料中必備的要件?，F(xiàn)就實際參與的踏勘和論證工作提出以下幾點建議。

1.關于論證范圍的確定

根據(jù)通知要求對于線性工程占用耕地100公頃以上、塊狀工程70公頃以上或占用耕地達到用地總面積50%以上（不包括水庫類項目），省級國土資源管理部門應組織實地踏勘論證，部組織抽查核實。以海南省五指山至保亭至海棠灣高速公路項目為例，該項目是海南省“田字形”高速公路網(wǎng)及中線高速公路的重要補充部分，總占地面積為407.1446公頃，其中占用耕地面積為53.6332公頃，耕地占總用地量的比例為13.17%，雖然各項用地指標并未滿足通知中關于線性工程的論證范圍，但考慮到該項目途經(jīng)五指山市、保亭黎族苗族自治縣為我省國家限制開發(fā)區(qū)、中部山區(qū)熱帶雨林功能區(qū)，且分布基本農田耕地質量等別較高，國土部門有必要提前介入前期選址工作，確保項目選址比選最終方案時以“集約節(jié)約用地及不占或者少占基本農田”為重要參考因素。我國幅員遼闊各省市之間差異大，海南作為我國陸地面積最小、海洋面積最大的熱帶海洋島嶼省。陸地面積約3.5萬平方千米，相比黑龍江省哈爾濱市總面積5.31萬平方千米，同樣里程的線性工程相對兩個地區(qū)來講，重要程度與作用意義肯定是不同的。國家規(guī)定的是論證范圍的絕對值，各地在項目用地預審時應該考慮相對值，建議根據(jù)各地實際發(fā)展情況進一步細化論證范圍。

2.關于建設方案的合理性

我國自改革開放以來，經(jīng)濟取得了舉世矚目的巨大成就，在發(fā)展過程中，必然有一部分不符合時代要求的產(chǎn)業(yè)面臨淘汰，比如火電發(fā)電廠等高耗能低產(chǎn)出的重工業(yè)項目。我國于2005年頒布《國務院關于發(fā)布實施（促進產(chǎn)業(yè)結構調整暫行規(guī)定）的決定》（國辦發(fā)[2005]40號）和《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄（2005年本）》（國家發(fā)改委令第40號），決定中明確了我國產(chǎn)業(yè)結構調整的方向和重點，目錄由鼓勵、限制和淘汰三類目錄組成，其中不屬于鼓勵類、限制類和淘汰類，且符合國家有關法律、法規(guī)和政策規(guī)定的，為允許類。同時要求對屬于限制類的新建項目，禁止投資、投資管理部門不予審批、核準或備案，各金融機構不得發(fā)放貸款，土地管理、城市規(guī)劃和建設、環(huán)境保護、質檢、消防、海關、工商等部門不得辦理有關手續(xù)。雖然確定建設方案的主要職責不是國土部門，但建議在實際操作中各地國土部門應嚴格按照國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會關于發(fā)布實施《限制用地項目目錄（2012年本）》和《禁止用地項目目錄（2012年本）》的通知，對項目出具初審意見，把好預審第一道關。避免出現(xiàn)“奶酪效應”，對于一些國家鼓勵類、允許類的項目，也要結合實地需求程度，項目可行性分析報告，并對項目建設后對區(qū)域的效益進行評價等，避免重復建設，綜合考慮是否該建設方案可行。

3.關于項目用地選址的合理性

建設項目在設計時有其遵循的設計原則及定額標準，有些項目因其特殊需要設計難度較大，變更彈性小。所以在選址準備階段，設計單位應盡量將各個部門的控制性、約束性指標納入選址方案參考。例如我省環(huán)島高鐵動車站在選址時，除了國家戰(zhàn)略與省級決策需要經(jīng)過哪些主要控制點的硬性要求，在項目用地選址時可以提前規(guī)劃避讓永久基本農田保護區(qū)、生態(tài)紅線區(qū)和水源保護區(qū)等。所以認真貫徹執(zhí)行用地預審過程中項目選址的實地踏勘與論證工作，與發(fā)改、住建部門加強信息共享勢在必行，已經(jīng)批復立項的建設項目，先期比選方案階段就需要國土部門介入，而且實地踏勘工作必須做到“全面、科學、客觀”，不能只是走過場。如三個比選方案實地只踏勘其中一個，更加要杜絕“圖上踏勘”，而且在項目踏勘論證中建議要有前期參加過選址比選方案的專家參與論證工作。但是應該注意的是，踏勘把關工作“宜粗不宜細”，如果事無巨細那么就無法發(fā)揮踏勘論證的宏觀調控作用。把握好用地政策引導建設項目更加有序進行是踏勘論證工作的主旨。

4.關于規(guī)劃修改方案的合理性

作為全國第一個開展省域“多規(guī)合一”改革試點的省份，海南省成立了全國唯一一個省級規(guī)劃委員會，根據(jù)《海南省人民政府辦公廳關于印發(fā)海南省規(guī)劃委員會主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》（瓊府辦[2017]90號），省國土資源廳不再承擔組織編制全省國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，指導和審核市縣土地利用總體規(guī)劃的職責。轉由省規(guī)劃委收到市縣總體規(guī)劃局部調整申請后，依據(jù)《海南省規(guī)劃委員會關于規(guī)范開展市縣總體規(guī)劃局部調整工作的通知》（瓊規(guī)管[2017]202號），征求國土等部門意見后按程序修改市縣總體規(guī)劃并同步更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。由于總體規(guī)劃編制時間緊、任務重、部分市縣有些基礎設施、公共服務設施和民生項目建設并未納入。已經(jīng)批復的《海南省總體規(guī)劃（空間類2015-2030）》，項目需要時間理順，建議我省各市縣加強耕地后備資源與林地的調查工作，保障項目用地有序供應又做到節(jié)約集約土地資源，在今后修編過程中，加強各個規(guī)劃的融合，充分體現(xiàn)“多規(guī)合一”引領下一個總規(guī)、一張藍圖、多個部門聯(lián)動和一個平臺審批的共享優(yōu)勢。

5.關于耕地補充方案的可行性

相較塊狀工程，線性工程具有區(qū)域分布連續(xù)性和不可分割性，在選址時，也會受到地形地貌條件、地質條件、線路走向、生態(tài)環(huán)境和投資強度對項目建設的影響，路線要順適并盡量減少線路長度，同時還要避開林業(yè)生態(tài)保護區(qū)、重要礦產(chǎn)壓覆區(qū)、大型村莊，并最大限度與周圍同類網(wǎng)線相聯(lián)系。對于有些項目確實不可避免占用基本農田的，在建設項目過程中國土部門應該嚴格執(zhí)行以補定占、先補后占規(guī)定，引導建設不占或少占耕地。海南省人民政府辦公廳已出臺了《關于規(guī)范農用地轉用及土地征收等審批工作有關問題的通知》，明確要求嚴格建設項目占用耕地的審批，確保耕地占補質量和實際耕地占補數(shù)量平衡。實地踏勘和論證工作就是提前謀劃是否可以不占或者少占基本農田。通知同時規(guī)定對于補充耕地質量一時難以達到占用耕地質量的，允許市縣政府和用地單位出具書面承諾在限定時間內補充完成數(shù)量質量相當?shù)母?，承諾時間原則上不超過2年。因國土資源部、農業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關于全面劃定永久基本農田實行特殊保護的通知》中強調永久基本農田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者改變用途，不得多預留一定比例永久基本農田為建設占用留有空間。建議如果審批重大工程或跨市縣的項目由省級國土部門統(tǒng)籌協(xié)調補充耕地項目，緩解市縣占補壓力，加強耕地補充方案的可行性。

6.關于踏勘方式的多樣化

目前，多數(shù)技術承擔單位在進行踏勘工作時主要還是采取內業(yè)數(shù)據(jù)空間分析，外業(yè)實地核查拍照等傳統(tǒng)作業(yè)模式。隨著我國“互聯(lián)網(wǎng)+”技術的普及和無人機行業(yè)的快速發(fā)展，在實地踏勘過程中可以采用低空飛行航拍加內業(yè)計算機判讀人機交互的方式輔助實地踏勘工作。有條件的市縣可以建設統(tǒng)一的監(jiān)管服務平臺，外業(yè)中使用的手持移動終端直接接人省級監(jiān)管平臺，同時具備下載圖斑界線、在線舉證審查、提交實地外業(yè)照片、數(shù)據(jù)備份和導入導出功能等。提高工作效率的同時又增強可信度及數(shù)據(jù)管理功能。

結語

時值我國改革開放40周年，海南省建省30周年，可以預見在全島建設自由貿易試驗區(qū)過程中海南將獲更大的改革自主權。因此在自由貿易港、經(jīng)濟特區(qū)、國際旅游島和生態(tài)立省的大背景下，建設項目用地預審工作更應該嚴格按照國家政策執(zhí)行，且保證工作開展的獨立。對于部分國家重大戰(zhàn)略項目、軍事涉密項目、民生基礎設施項目國土部門在一事一辦的審批程序中，更要強化科學規(guī)劃，依法依規(guī)利用土地，增強服務意識，不斷提高建設項目用地預審工作效率和水平。