□ 鐘嘉欣 李柯柯

一、研究背景

國(guó)務(wù)院在 《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中提出，“推廣集團(tuán)化辦學(xué)、強(qiáng)校帶弱校、委托管理、學(xué)區(qū)制管理、學(xué)校聯(lián)盟、九年一貫制學(xué)校等辦學(xué)形式，加速擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，大力提升鄉(xiāng)村及薄弱地區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量?！睘闈M(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的教育需求，各地紛紛開(kāi)展基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)，并出臺(tái)了相關(guān)的政策，如 《杭州市人民政府關(guān)于深化改革加快發(fā)展率先實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育現(xiàn)代化的決定》提出，“以?xún)?yōu)質(zhì)學(xué)校為龍頭，組建跨地區(qū)、跨類(lèi)別學(xué)校的教育集團(tuán)”；《上海市教育委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、推進(jìn)學(xué)區(qū)化集團(tuán)化辦學(xué)的實(shí)施意見(jiàn)》指出，“加強(qiáng)學(xué)區(qū)化、集團(tuán)化辦學(xué)的頂層設(shè)計(jì)與設(shè)點(diǎn)布局，明確發(fā)展目標(biāo)，落實(shí)改革舉措，推動(dòng)實(shí)踐創(chuàng)新”；《北京市 “十三五”時(shí)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃 （2016-2020年）》 提出， “加大教育資源整合力度，支持推進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)區(qū)制改革、教育集群發(fā)展和九年一貫制辦學(xué)探索，形成有效的配套管理機(jī)制”；廣東省及廣州市也嘗試開(kāi)展基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)的探索，并出臺(tái)相關(guān)政策，如《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于增加幼兒園中小學(xué)學(xué)位和優(yōu)質(zhì)教育資源供給的意見(jiàn)》《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)全市義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)（2016-2018年）》 等。

各地廣泛興起的基礎(chǔ)教育集團(tuán)化 “辦學(xué)熱”，為推動(dòng)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。如推動(dòng)教育資源的優(yōu)化配置，使有限的教育資源得以充分利用；實(shí)現(xiàn)教育集團(tuán)內(nèi)部成員學(xué)校間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)集團(tuán)整體辦學(xué)質(zhì)量提升；形成良好的教育理念，打造學(xué)校特色文化與品牌；促進(jìn)學(xué)校間教師的交流與合作，實(shí)現(xiàn)師資隊(duì)伍整體水平提升。然而在基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)發(fā)展的同時(shí)，問(wèn)題也逐步凸顯。如不同利益主體間的利益沖突；政府對(duì)基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)資金投入不足、分配不均衡、財(cái)政監(jiān)管制度有待健全；缺乏相應(yīng)的考核評(píng)估監(jiān)督機(jī)制；教育集團(tuán)決策民主化程度低，缺乏完善的溝通機(jī)制與渠道；優(yōu)質(zhì)學(xué)校的資源被稀釋?zhuān)唤處熃涣?、培?xùn)和流動(dòng)機(jī)會(huì)有限等。由于集團(tuán)化辦學(xué)過(guò)程中存在問(wèn)題，有必要對(duì)基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估進(jìn)行研究。

二、國(guó)內(nèi)部分城市基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)考核評(píng)估辦法的政策文本分析

為促進(jìn)基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)工作健康發(fā)展，有必要對(duì)基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行有效評(píng)估和監(jiān)督。國(guó)內(nèi)部分地區(qū)，如浙江省杭州市、浙江省溫嶺市、安徽省蕪湖市、安徽省蚌埠市、山東省淄博市桓臺(tái)縣、江蘇省泰州市姜堰區(qū)等地，已出臺(tái)了基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)的考核評(píng)估方案或細(xì)則。本文對(duì)這些地區(qū)的相關(guān)政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析。

（一）基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)考核評(píng)估辦法政策文本的基本框架

從各地基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)考核評(píng)估辦法內(nèi)容來(lái)看，主要包括評(píng)估對(duì)象、評(píng)估原則、評(píng)估方法、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果應(yīng)用六大板塊 （詳見(jiàn)表1）。

（二）各地基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)考核評(píng)估機(jī)制政策文本的特點(diǎn)與不足

1.政策文本的特點(diǎn)

第一，評(píng)估對(duì)象與評(píng)估原則較為明確，評(píng)估對(duì)象界定較為清晰。各地在考核評(píng)估辦法中均對(duì)集團(tuán)化辦學(xué)的主要評(píng)估對(duì)象進(jìn)行了明確界定，即教育集團(tuán)內(nèi)部的中小學(xué)校 （部分地區(qū)還包括了幼兒園），評(píng)估原則條理分明。一是明確了基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)的主要目標(biāo)，即促進(jìn)教育資源的優(yōu)質(zhì)、均衡發(fā)展；二是強(qiáng)調(diào)要提高基礎(chǔ)教育集團(tuán)內(nèi)各學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量；三是強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)的創(chuàng)新與特色等內(nèi)容。

表1 基礎(chǔ)教育集團(tuán)化評(píng)估辦法政策文本基本框架

第二，評(píng)估程序較為合理。從各地的基礎(chǔ)教育集團(tuán)考核評(píng)估辦法來(lái)看，評(píng)估程序主要分為自查自評(píng)、學(xué)期考評(píng) （或縣級(jí)考評(píng)）和年度總評(píng) （或市級(jí)終評(píng)）三個(gè)階段，評(píng)估程序較為完整且環(huán)環(huán)相扣。一是由教育集團(tuán)進(jìn)行 “自我評(píng)估”，評(píng)估結(jié)果可供各級(jí)教育部門(mén)作為其學(xué)期考核工作的參考與最后年度總評(píng)的依據(jù)；二是 “學(xué)期考評(píng) （或縣級(jí)考評(píng)）”由當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)教育部門(mén)實(shí)施，能夠定期對(duì)教育集團(tuán)的辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督和引導(dǎo)；三是 “年度總評(píng)”作為教育集團(tuán)辦學(xué)質(zhì)量的綜合性評(píng)估，綜合反映了教育集團(tuán)一年中的辦學(xué)質(zhì)量的增量情況。此外，評(píng)估執(zhí)行過(guò)程也較為嚴(yán)格。各地教育行政部門(mén)對(duì)基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)中的違法違規(guī)行為、安全問(wèn)題實(shí)行 “零容忍”，將該指標(biāo)作為考核內(nèi)容的重要部分，且作為 “一票否決”項(xiàng)。

第三，評(píng)估方法靈活多樣。各地的考核方法大多采用定性和定量相結(jié)合的方式，針對(duì)不同的調(diào)研指標(biāo)采取多樣化的考核方式。如查閱資料、實(shí)地查看、座談、聽(tīng)匯報(bào)、進(jìn)班聽(tīng)課、問(wèn)卷調(diào)查、征求紀(jì)檢及安全等有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)等。針對(duì) “管理制度”采用 “查閱資料”的方式；針對(duì) “教師培訓(xùn)與交流”則采用 “查閱資料”與 “聽(tīng)取匯報(bào)”結(jié)合的方式；針對(duì) “社會(huì)滿(mǎn)意度”則采用 “調(diào)查問(wèn)卷”和 “查閱資料”結(jié)合的方式。

第四，評(píng)估指標(biāo)體系較完善、可操作性較強(qiáng)，三個(gè)層級(jí)的考核指標(biāo)層次分明。評(píng)估指標(biāo)體系主要分為三級(jí)：一級(jí)指標(biāo)為教育行政部門(mén)主要考核的評(píng)估要素，囊括了管理制度、干部與教師、環(huán)境與資源、辦學(xué)水平、創(chuàng)新與特色等學(xué)校發(fā)展的各項(xiàng)內(nèi)容，設(shè)置較為完善；二級(jí)指標(biāo)為評(píng)估要素需要考核的主要方面；三級(jí)指標(biāo)是對(duì)一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)的闡述和細(xì)化，內(nèi)涵更為豐富，可操作性更強(qiáng)。每一級(jí)指標(biāo)都有相應(yīng)的賦分，如安徽省蕪湖市、安徽省蚌埠市、浙江省溫嶺市、山東省淄博市桓臺(tái)縣等地區(qū)的指標(biāo)體系中，都把最大的分值賦予教師品質(zhì)或教學(xué)質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面，強(qiáng)調(diào)辦學(xué)質(zhì)量的根本在于培養(yǎng)學(xué)生，說(shuō)明教育行政部門(mén)較為重視學(xué)校 “育人”基本職能，對(duì)集團(tuán)化辦學(xué)的發(fā)展有一定的導(dǎo)向作用。

2.政策文本的不足

第一，評(píng)估指標(biāo)體系的內(nèi)容設(shè)計(jì)不完善。通過(guò)對(duì)目前搜集的政策文本的對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)對(duì)基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)缺乏詳細(xì)的解釋?zhuān)绾贾菔性?“創(chuàng)新與特色”一級(jí)指標(biāo)下沒(méi)有二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)予以說(shuō)明。由于 “創(chuàng)新與特色”內(nèi)涵較為寬泛，如果缺少具體的指標(biāo)說(shuō)明和賦分，那么評(píng)估指標(biāo)將難以落實(shí)。相反，部分地區(qū)，如安徽省蕪湖市則對(duì) “創(chuàng)新與特色”這一指標(biāo)有明確的解釋說(shuō)明及賦分標(biāo)準(zhǔn)，為評(píng)估者提供了依據(jù)。此外，已經(jīng)出臺(tái)的基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)考核評(píng)估指標(biāo)內(nèi)容較為雷同，缺乏針對(duì)本地域的指標(biāo)框架設(shè)計(jì)。僅有個(gè)別地區(qū)，如浙江省溫嶺市設(shè)置了具有鮮明特色的評(píng)估指標(biāo)體系。一是把 “教師交流培養(yǎng)”“資源共享”“教學(xué)與科研”單獨(dú)列為一級(jí)指標(biāo)，并將評(píng)估內(nèi)容細(xì)化，強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)資源共享與質(zhì)量提升的目標(biāo)；二是突出 “質(zhì)量管理”這一指標(biāo)，即強(qiáng)調(diào)教育集團(tuán)內(nèi)成員學(xué)校的自評(píng)自查、相互督導(dǎo)，有利于引導(dǎo)教育集團(tuán)內(nèi)各學(xué)校形成自我成長(zhǎng)、互幫互助的良性循環(huán)發(fā)展機(jī)制。

第二，評(píng)估指標(biāo)體系的賦分不明確。除了各地的考核指標(biāo)主體部分 （一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)）較為相似外，部分地區(qū)的評(píng)估指標(biāo)體系中一級(jí)指標(biāo)的賦分并無(wú)太大差異，沒(méi)有發(fā)揮考核評(píng)估的導(dǎo)向功能。因此，在制定基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)時(shí)，應(yīng)給予各項(xiàng)指標(biāo)明確的分值。

第三，評(píng)估主體單一，且懲罰力度不夠?；A(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)的評(píng)估主體主要為當(dāng)?shù)卣慕逃姓块T(mén)組成的評(píng)估小組。然而，基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離改革背景下，僅僅依靠教育行政部門(mén)的力量實(shí)施考核評(píng)估，存在一定的不足。因此，需要引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)參與基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)評(píng)估，使評(píng)估體系更加專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化。在考核評(píng)估結(jié)果應(yīng)用方面，對(duì)考核評(píng)估不合格的學(xué)校，教育行政部門(mén)雖然進(jìn)行了公示，但并沒(méi)有采取較為嚴(yán)格的懲罰措施，懲罰力度不夠，缺乏一定的警示作用。

三、對(duì)其他地區(qū)基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估機(jī)制構(gòu)建的啟示

（一）明確評(píng)估對(duì)象和原則

明確評(píng)估對(duì)象是制定完善的評(píng)估機(jī)制的首要任務(wù)?；A(chǔ)教育集團(tuán)化的評(píng)估對(duì)象主要為義務(wù)教育階段的中小學(xué)組成的教育集團(tuán)及其成員學(xué)校。

明確評(píng)估原則是避免出現(xiàn)評(píng)估偏誤或執(zhí)行困難等問(wèn)題的可靠保證?；A(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)評(píng)估原則主要包括：優(yōu)質(zhì)均衡原則，即必須以保障教育資源優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、促進(jìn)教育資源效益最大化為重點(diǎn)，這是集團(tuán)化辦學(xué)的初衷，是教育集團(tuán)化辦學(xué)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是我們制定考核評(píng)估機(jī)制的核心原則；兼顧評(píng)價(jià)原則，即要注意兼顧教育集團(tuán)總體評(píng)價(jià)和集團(tuán)內(nèi)成員學(xué)校的個(gè)體發(fā)展情況，才能獲得被考核的教育集團(tuán)辦學(xué)質(zhì)量綜合、客觀的評(píng)價(jià)結(jié)果；公正有序原則，即評(píng)估主體要明確自己的職責(zé)，在實(shí)施評(píng)估過(guò)程中嚴(yán)格遵循評(píng)估程序，保持公平公正，保證評(píng)估內(nèi)容的完整性；公開(kāi)透明原則，即要及時(shí)公開(kāi)評(píng)估結(jié)果，以便接受社會(huì)的監(jiān)督。除此以外，各地區(qū)可依據(jù)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育發(fā)展實(shí)情對(duì)評(píng)估原則進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑黾樱源俗鳛殚_(kāi)展考核評(píng)估工作的基礎(chǔ)與指引。

（二）綜合運(yùn)用評(píng)估方法

設(shè)計(jì)科學(xué)完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系需要運(yùn)用綜合的評(píng)價(jià)方法。首先，要堅(jiān)持定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)相結(jié)合。其次，根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的性質(zhì)選擇不同的評(píng)估方法，如在 “學(xué)校制度、運(yùn)行機(jī)制”方面，教育部門(mén)可主要采用 “查閱資料”的方法；在 “校園環(huán)境與文化建設(shè)”方面，可采用 “實(shí)地查看”“聽(tīng)匯報(bào)”等方法；在 “師資、課程與教研”方面，可運(yùn)用 “座談研討”“進(jìn)班聽(tīng)課”等方法；在 “整體辦學(xué)質(zhì)量”方面，可采用 “問(wèn)卷調(diào)查”的方法，等等。單一的評(píng)估方法不能適用于評(píng)估指標(biāo)中的所有內(nèi)容，也難以準(zhǔn)確反映出評(píng)估對(duì)象的辦學(xué)質(zhì)量情況。因此，根據(jù)指標(biāo)形式綜合運(yùn)用評(píng)估方法，才能使評(píng)估結(jié)果更加全面、科學(xué)。

（三）設(shè)計(jì)完善的評(píng)估指標(biāo)體系

綜合浙江省杭州市、浙江省溫嶺市、安徽省蚌埠市、安徽省蕪湖市等地已出臺(tái)的教育集團(tuán)化辦學(xué)考核評(píng)估辦法及相關(guān)理論研究成果，基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)的完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)包括：“管理制度與運(yùn)行機(jī)制”“師資隊(duì)伍”“教研工作”“文化融合及資源共享”“整體質(zhì)量評(píng)價(jià)”等維度。其中，“管理制度與運(yùn)行機(jī)制”是教育集團(tuán)化辦學(xué)的內(nèi)驅(qū)力，主要涉及 “章程及規(guī)劃”“機(jī)制運(yùn)行及管理”等方面；“師資隊(duì)伍”是教育集團(tuán)化辦學(xué)的有力保障，涉及“教師培養(yǎng)”“教師交流”等；“教研工作”是教育集團(tuán)化辦學(xué)創(chuàng)新與質(zhì)量提升的核心動(dòng)力，涉及“教學(xué)活動(dòng)”“科研活動(dòng)”等；“文化融合與資源共享”是教育集團(tuán)化辦學(xué)的精神基石與物質(zhì)基礎(chǔ)，涉及 “校園文化”“學(xué)校資源”等；“整體質(zhì)量評(píng)價(jià)”是集團(tuán)化辦學(xué)成效的集中體現(xiàn)，涉及 “學(xué)校發(fā)展”“創(chuàng)新與特色”“社會(huì)滿(mǎn)意度”等。評(píng)估指標(biāo)體系形成了由分到總的評(píng)估結(jié)構(gòu)，注重過(guò)程性評(píng)估與結(jié)果性評(píng)估相結(jié)合，指標(biāo)中既考核了工作內(nèi)容又評(píng)估了工作質(zhì)量 （效果），以此初步構(gòu)建基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)評(píng)估指標(biāo)體系（見(jiàn)表 2）。

此外，評(píng)估指標(biāo)體系還應(yīng)根據(jù)各地教育實(shí)際加入基礎(chǔ)教育發(fā)展特色的元素，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)亟逃瘓F(tuán)化辦學(xué)特色發(fā)展。鼓勵(lì)教育集團(tuán)可根據(jù)自身發(fā)展特色，做出適當(dāng)?shù)闹贫群蛯?shí)踐工作方面的創(chuàng)新，各教育集團(tuán)向地方教育部門(mén)提交 “特色發(fā)展計(jì)劃”，每年教育部門(mén)就該計(jì)劃對(duì)教育集團(tuán)創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行考核指導(dǎo)。若未能達(dá)到特色創(chuàng)新發(fā)展的預(yù)期效果，教育部門(mén)應(yīng)引導(dǎo)教育集團(tuán)調(diào)整發(fā)展方向，在發(fā)展中突顯自身優(yōu)勢(shì)與特色。

表2 基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

注：本表是在參考我國(guó)部分地區(qū)基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)考核評(píng)估辦法的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，對(duì)基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估指示體系進(jìn)行的整理與完善。

另外，在給評(píng)價(jià)指標(biāo)體系各分指標(biāo)進(jìn)行賦分的時(shí)候，應(yīng)充分考慮專(zhuān)家學(xué)者、政府相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，重點(diǎn)聚焦在教育集團(tuán)化辦學(xué)需要著力加強(qiáng)發(fā)展的突破點(diǎn)上。比如，學(xué)校辦學(xué)最基本的職能是育人，師資隊(duì)伍建設(shè)、教研工作的權(quán)重應(yīng)相對(duì)較大；又如，校園資源與文化是學(xué)校辦學(xué)的硬件和軟件基礎(chǔ)，在資源共享與文化融合方面的權(quán)重賦值方面也應(yīng)突出重點(diǎn)。

（四）評(píng)估主體多元化，構(gòu)建有力的獎(jiǎng)懲機(jī)制

在考核評(píng)價(jià)主體方面，除了以相關(guān)教育行政部門(mén)為主要評(píng)估實(shí)施主體外，缺乏其他相關(guān)利益主體的參與。為此，在基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)的質(zhì)量評(píng)估過(guò)程中，應(yīng)讓重要的利益方 （如教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等）參與，設(shè)計(jì)針對(duì)這些主體的問(wèn)卷，通過(guò)不同的評(píng)估主體發(fā)現(xiàn)辦學(xué)各個(gè)環(huán)節(jié)的情況及問(wèn)題，以構(gòu)建立體的評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，為保障評(píng)價(jià)的中立性與科學(xué)性，應(yīng)積極引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與評(píng)估。

科學(xué)完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制是評(píng)估結(jié)果得到有效利用的重要保障。若缺乏有力的獎(jiǎng)懲機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)運(yùn)作良好的教育集團(tuán)化辦學(xué)的示范效應(yīng)，也難以對(duì)效果不良的教育集團(tuán)化辦學(xué)形成 “危機(jī)感”或 “預(yù)警”。為此，科學(xué)有力的獎(jiǎng)懲機(jī)制至少應(yīng)包含如下兩方面：一方面，對(duì)所有學(xué)校的考核結(jié)果進(jìn)行公示，并對(duì)考核結(jié)果為優(yōu)秀的教育集團(tuán)或成員學(xué)校進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)主要是以專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)或 “以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式；另一方面，對(duì)辦學(xué)質(zhì)量持續(xù)不佳的教育集團(tuán)進(jìn)行解散或?qū)Τ蓡T學(xué)校進(jìn)行末位淘汰，或?qū)k學(xué)質(zhì)量較差的教育集團(tuán)及龍頭學(xué)校的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行約談，以此清除或警示 “名不符實(shí)” “渾水摸魚(yú)”的教育集團(tuán)化辦學(xué)或相關(guān)成員學(xué)校。