彭妤琪，王進(jìn)，王衛(wèi)東

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國家鐵路與社會資本合作項目遴選體系研究

彭妤琪，王進(jìn)，王衛(wèi)東

(中南大學(xué) 土木工程學(xué)院，湖南 長沙 410004)

為積極推動國家鐵路和社會資本合作的順利實施，通過定量與定性相結(jié)合的分析方法，構(gòu)建國家鐵路和社會資本合作項目的遴選體系。先采用邏輯賦值法實現(xiàn)項目初篩，再借助加權(quán)灰靶決策法進(jìn)行擇優(yōu)選擇，便可在前期通過“是否可行”和“是否滿意”2個步驟高效準(zhǔn)確完成項目識別，遴選出兼顧政府、社會資本和公眾三大利益群體核心訴求的合作項目。研究結(jié)果表明：該方法科學(xué)合理，符合實際情況，能夠提升遴選效率，確保遴選公平，減少遴選成本。

遴選體系；合作項目；國家鐵路；社會資本；PPP

《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃(2016~2025)》中明確指出：到2025年，鐵路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到17.5萬km左右。預(yù)計“十三五”期間鐵路固定資產(chǎn)投資總額將達(dá)到3.5萬億元。規(guī)模如此巨大的投資，前所未有，僅僅依靠政府投資和銀行貸款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，為此政府和鐵路主管部門相繼出臺一系列相關(guān)政策，明確提出PPP(Public-Private Partnership)模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，應(yīng)盡快形成積極吸引社會資本包括地方政府和民間資本投資鐵路建設(shè)的制度體系[1]。2014年財政部出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南》(試行)第二條規(guī)定，社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。為鼓勵社會資本對鐵路領(lǐng)域的投資，并真正實現(xiàn)“擴(kuò)大有效投資”，建立健全國家鐵路與社會資本合作項目的遴選辦法成為當(dāng)務(wù)之急。國外學(xué)界針對國家鐵路與社會資本合作的研究集中在鐵路行業(yè)管理民營化的經(jīng)驗總結(jié)上。20世紀(jì)70年代，美國賓州中央鐵路的破產(chǎn)引發(fā)西方發(fā)達(dá)國家相繼展開民營化改革[2]。引入社會資本的實施效果不一：Guetschow[3]論證了加拿大鐵路1990~2011年實行私有化后服務(wù)質(zhì)量得到大幅改善，但鐵路項目被私有化后重新回到公有制軌道的合作失敗案例也屢見不鮮[4]。國內(nèi)的相關(guān)研究集中在4個方面：一是關(guān)注國家鐵路民營化的觀念引進(jìn)和戰(zhàn)略構(gòu)想問題[5]，二是聚焦于吸引社會資本參與鐵路運輸?shù)捏w制問題[6]，三是熱議鐵路行業(yè)社會資本準(zhǔn)入的法制問題[7]，四是探討激勵社會資本積極自愿進(jìn)入的機(jī)制問題[8]。隨著學(xué)界的勤耕不輟，目前的研究呈現(xiàn)出更加具象化、本土化的良好態(tài)勢，有望降低社會資本進(jìn)入鐵路行業(yè)的難度，增加鐵路行業(yè)對社會資本的吸引力。鐵路是政府主導(dǎo)興辦的“實體基礎(chǔ)設(shè)施”(Physical Infrastructure)，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，類屬于公共服務(wù)。鐵路行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展需要準(zhǔn)確、快速地遴選出適宜與社會資本展開新型合作模式的優(yōu)質(zhì)鐵路項目[9]。遴選是指從已有鐵路建設(shè)項目儲備庫或社會資本提出申請鐵路規(guī)劃外項目中篩選條件成熟的建設(shè)項目。國家鐵路與社會資本合作項目遴選，是各級政府與社會資本合作頂層設(shè)計的重要組成部分[10]，通過遴選優(yōu)質(zhì)合作項目，促請政府強(qiáng)化監(jiān)管，促進(jìn)行業(yè)良性競爭，促使社會資本自律。

1 國家鐵路與社會資本合作項目遴選體系構(gòu)建

1.1 國家鐵路與社會資本合作項目遴選體系構(gòu)建整體思路

國家鐵路與社會資本合作項目遴選是指政府通過對鐵路潛在項目進(jìn)行詳盡的調(diào)查研究，廣泛收集潛在鐵路項目信息，認(rèn)真進(jìn)行遴選。遴選內(nèi)容主要包括項目是否可行、是否滿意以及優(yōu)化建議。遴選目的在于確定既適合鐵路發(fā)展戰(zhàn)略又能吸引社會資本，同時保障公眾基本權(quán)益的項目作為合作項目。遴選體系將合作項目遴選劃分為3個階段，包括項目提出、預(yù)評價和分類管理，如圖1所示。其中，項目提出階段主要是為了匯總項目信息，項目預(yù)評價階段包括“是否可行”和“是否滿意”2個步驟，分類管理階段主要是為了分類優(yōu)化。本文主要針對項目預(yù)評價階段的決策工作展開。

圖1 合作項目遴選階段劃分

1.2 初步篩選——“可行性測評”(圖1中②階梯)

開展可行性測評工作的主要目標(biāo)是：通過定性分析，初步判斷備選項目是否適合作為鐵路與社會資本合作項目進(jìn)行推廣實踐。項目須獲得政府、社會資本、公眾3個核心利益群體[11]的認(rèn)可：政府是否會將該項目作為合作備選項目；社會資本參與合作項目的意愿是否強(qiáng)烈；公眾是否支持該項目的建設(shè)?？尚行詼y評應(yīng)當(dāng)基于此三者的視角，分別判斷備選項目本身特質(zhì)是否適用于鐵路與社會資本合作的模式。若契合度較高，則備選項目進(jìn)入滿意度評級階段；若契合度較低，則放棄使用鐵路與社會資本合作模式，轉(zhuǎn)而尋求其他可行的項目推行方式。通過文獻(xiàn)檢索、資料歸納，梳理國家、各省市有關(guān)單位、機(jī)構(gòu)發(fā)布的支持、引導(dǎo)、規(guī)范社會資本參與鐵路行業(yè)的文件，分析合作項目案例成敗關(guān)鍵因素，所確立的可行性評測準(zhǔn)則[12?14]如表1所示。

1.3 擇優(yōu)選擇——“滿意度評價”(圖1中③階梯)

通過可行性測評的備選項目才能進(jìn)入滿意度評級階段。滿意度是一個相對概念，此處所述的利益相關(guān)者滿意度是指利益相關(guān)者期望值與實際值之間的匹配程度，匹配度越好，則滿意度越高；匹配度較差，則滿意度較低。據(jù)此，將國家鐵路與社會資本合作項目中3大核心利益相關(guān)者的滿意度分別界定為：政府——政府通過項目實施可帶來的綜合效應(yīng)與期望值之間的匹配程度；社會資本——社會資本通過參與項目投資建設(shè)給企業(yè)發(fā)展帶來的利好與期望值之間的匹配程度；公眾——項目建設(shè)運營給公眾帶來的實際獲益與期望值之間的匹配程度。根據(jù)合作項目特質(zhì)，對文獻(xiàn)、案例以及相關(guān)文件所涉及指標(biāo)進(jìn)行篩選和統(tǒng)計，遵循SMART原則，結(jié)合行為訪談結(jié)果，建構(gòu)滿意度指標(biāo)體系[15?17]如表2所示。

表1 可行性評測準(zhǔn)則表

表2 滿意度指標(biāo)體系

2 國家鐵路與社會資本合作項目遴選體系的方法論研究

2.1 基于邏輯賦值法的“是否可行”決策

“可行性測評”階段采用邏輯賦值法。先做如下規(guī)定：

當(dāng)涉及某條準(zhǔn)則而應(yīng)放棄選擇某一項目為合作項目時，該條準(zhǔn)則取值為“0”；

當(dāng)涉及某條準(zhǔn)則而應(yīng)選擇某一項目為合作項目時，該條準(zhǔn)則取值為“1”；

當(dāng)不涉及某條準(zhǔn)則時，該準(zhǔn)則取為1。

Max(1，2，…，X)=1，Min(1，2，…，X)=0

以政府視角為例，陳述決策主體對備選項目可行性的判斷流程，如圖2所示。

圖2 政府對于備選項目可行性的判斷流程

其中：

Min(ZF1，ZF2，ZF3)：若項目涉及ZF1，ZF2和ZF3中的任一條，且應(yīng)該放棄項目，則直接放棄；

Min(ZF4，ZF5)：若項目涉及ZF4和ZF5，且應(yīng)該放棄項目，則進(jìn)入專家評價環(huán)節(jié)，否則，直接進(jìn)入下一環(huán)節(jié)；

專家評估Z1：若項目涉及ZF4和ZF5中所羅列的范圍，則專家針對該準(zhǔn)則評估該項目是否具有特殊性，使其即使屬于該準(zhǔn)則中所羅列的范圍，也能進(jìn)入下一環(huán)節(jié)。若沒有需要特殊考慮的因素，則應(yīng)該放棄該項目。

Min(ZF6)：若項目涉及ZF6而應(yīng)該放棄項目，則進(jìn)入專家評價環(huán)節(jié)，否則，直接進(jìn)入下一環(huán)節(jié)；

專家評估Z2：若項目涉及ZF6中國家政策鼓勵的范圍卻應(yīng)該放棄，則專家評估該項目是否有其特殊性，使其須被放棄。若沒有需要特殊考慮的因素，則應(yīng)該接受該項目。

最終得出政府方對于該項目的判斷值VZF。

通過應(yīng)用類似判斷流程，分別從政府、社會資本和公眾3個核心利益相關(guān)者的視角對備選項目可行性進(jìn)行測評，將各個主體的判斷結(jié)果進(jìn)行排列組合，共計有8種情況，如表3所示。

1) 當(dāng)ZF=0，項目直接放棄。當(dāng)政府認(rèn)為該項目不適合社會資本參與時，政府作為潛在項目的提供方和參與主體，不會主導(dǎo)推行該項目選用國家鐵路與社會資本合作模式。

表3 3方利益相關(guān)者評價結(jié)果組合

2) 當(dāng)ZF=1，SZ=0和GZ=0，項目直接放棄。當(dāng)社會資本認(rèn)為該項目不適合參與、公眾視項目為不該上馬、只有政府主導(dǎo)意愿強(qiáng)烈時，項目同樣選擇放棄。主要緣由在于社會資本在綜合考慮項目大環(huán)境的基礎(chǔ)上不愿參與該項目，加之公眾從切身利益感受層面也對該項目的推行持否定態(tài)度，由此可知項目推行鐵路與社會資本合作模式的阻力巨大，故不能推選為備選項目。

3) 當(dāng)ZF=1，SZ=0和GZ=1，項目進(jìn)入?yún)f(xié)商階段。當(dāng)政府認(rèn)為該項目適合社會資本參與，但對社會資本缺乏吸引力時，此時應(yīng)綜合經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境以及政策環(huán)境來提升該項目對社會資本的吸引力。主要體現(xiàn)為政府提供給社會資本的補(bǔ)償措施等。因公眾對項目實施持強(qiáng)烈意愿，故此時公眾也應(yīng)多配合政府實施相關(guān)政策促進(jìn)項目落地。

4) 當(dāng)ZF=1，SZ=1和GZ=0，項目進(jìn)入?yún)f(xié)商階段。當(dāng)政府、社會資本都覺得項目可以選為鐵路與社會資本合作項目，但公眾不同意時，可組織3方進(jìn)行協(xié)商[18]。一方面，公眾不同意可能性有3種：鐵路沿線直接相關(guān)的公眾不同意，主要體現(xiàn)為鄰避效應(yīng)，公眾并不希望對自身影響大的建設(shè)項目建于自己住所附近；社會公眾普遍不同意；以上兩者都有。來自不同層次利益主體的意見，需要政府在協(xié)商時站在不同層次分析問題。另一方面，公眾不同意，可能是知識分子的引領(lǐng)、媒體的影響、相關(guān)企業(yè)對輿論的操縱等。雖然表現(xiàn)形式是公眾不同意，但推動公眾不同意的原因可能是多方面的。在政府探討對公眾的利益讓渡方案時，首先需詳細(xì)分析公眾不同意的關(guān)鍵所在，進(jìn)而提出有針對性的解決辦法。例如，可通過社會資本承諾票價的最高漲價限度、對選線進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整、增加征地拆遷補(bǔ)貼等方式對公眾讓渡利益。最好的情況是最終達(dá)到3方都同意項目作為合作項目建設(shè)；但也存在社會資本認(rèn)為自身需要讓渡的利益過多而放棄參與的情況，此時項目只能放棄。

5) 當(dāng)ZF=1，SZ=1和VGZ=1，項目進(jìn)入滿意度評價階段。

2.2 基于加權(quán)灰靶決策法的“是否滿意”決策

運用表2構(gòu)建的滿意度指標(biāo)體系進(jìn)行決策時，需要重點考慮的問題是：指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置和決策模型的構(gòu)建。解決這2個問題的思路是：第一，指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置需綜合考慮定量與定性評價指標(biāo)，將主觀與客觀2種權(quán)重設(shè)置方法相統(tǒng)一；第二，利用加權(quán)灰靶決策模型建立項目選擇決策模型[19]。

灰靶(Grey Target)決策理論是在灰色系統(tǒng)理論基礎(chǔ)上提出的處理模式序列的一種灰關(guān)聯(lián)分析理論，常應(yīng)用于解決多指標(biāo)決策問題。其原理是：在沒有標(biāo)準(zhǔn)模式的條件下設(shè)定一灰靶，在該灰靶中，將基于各指標(biāo)的方案最優(yōu)(即靶心)設(shè)定為標(biāo)準(zhǔn)模式；比較待評模式與標(biāo)準(zhǔn)模式，計算各模式與靶心的灰關(guān)聯(lián)度(即靶心度)；根據(jù)靶心度等級劃分標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行模式分級，確定評估等級[20]。簡言之，灰靶決策法主要體現(xiàn)為以下步驟：①矩陣規(guī)范化變換； ②確定靶心；③計算靶心度；④進(jìn)行方案評級。靶心度越大，表示方案越優(yōu)；靶心度越小則反之。

在實際決策中，各指標(biāo)往往具有不同的作用和重要度，忽略各指標(biāo)的權(quán)重會對評價結(jié)果的精度產(chǎn)生嚴(yán)重影響，因此需要對原灰靶決策模型進(jìn)行一定改進(jìn)。

1) 確定模型矩陣

假設(shè)現(xiàn)有個待評價的對象，個評價指標(biāo)。對象對指標(biāo)的屬性值為x(=1, 2, …,;=1, 2, …,)，則可構(gòu)造×階評價指標(biāo)矩陣。

2) 權(quán)重的計算

3) 矩陣規(guī)范化變換

由于不同指標(biāo)的意義、性質(zhì)和量綱可能各不相同，在決策時難以對其進(jìn)行直接比較，因此需要先將原始決策矩陣轉(zhuǎn)化為規(guī)范化矩陣。按照評價指標(biāo)矩陣中各個指標(biāo)極性的差異，將評價指標(biāo)集分為越大越好型(如項目社會效應(yīng))與越小越好型(如沿線地質(zhì)復(fù)雜程度)兩大類指標(biāo)。利用“獎優(yōu)罰劣”算子對決策矩陣進(jìn)行規(guī)范化變換，“獎優(yōu)罰劣”的基本原則是：在[?1,1]區(qū)間，指標(biāo)若優(yōu)于平均水平時，賦予其[0,1]之間的正值；若劣于平均水平時，賦予[?1,0]之間的負(fù)值。由此得到規(guī)范化決策矩陣。

越大越好型：

越小越好型：

4) 確定靶心及靶心度

設(shè)：

根據(jù)靶心度大小，對各個方案進(jìn)行排序，靶心度愈大，方案愈優(yōu)。

根據(jù)最少信息原理，靶心度應(yīng)平均分檔，因此有[0.9,1]，[0.8,0.9]，[0.7,0.8]，[0.6,0.7]，[0.5, 0.6]，[0.4,0.5]，[0.3,0.4]，[0.2,0.3]，[0.1,0.2]。

根據(jù)灰色系統(tǒng)定理有：

因此，[0.3,0.4]以下各檔沒有意義。把靶心度均衡分級為[0.9,1]，[0.8,0.9]，[0.7,0.8]，[0.6,0.7]，[0.5,0.6]，[0.4,0.5]，[0.3333,0.4]7級。

3 算例分析

將本文所建構(gòu)的遴選體系應(yīng)用于實際案例，有助于審查方法是否具有合理性、可行性和先進(jìn)性，是否符合實際情況。

以某擬建城際鐵路項目為例，對該項目進(jìn)行最初的可行性評價時，政府、社會資本和公眾三方的評價結(jié)果分別為ZF=1，SZ=0和GZ=1，即政府與觀眾均持贊成態(tài)度，但因為項目融資金額巨大，并且缺乏已有成功項目經(jīng)驗，所以對社會資本不具有足夠吸引力。為此，政府提出4項對策給企業(yè)吃下“定心丸”：配套優(yōu)厚政策，提高項目的實際收益率；政府明確出資方案，打消了社會資本的顧慮；確保安全退出機(jī)制，享受政府補(bǔ)貼，減少政策和法律風(fēng)險；職能合理分擔(dān)，政府和社會資本各司其職，互相取長補(bǔ)短。加之公眾對該項目的建成寄予厚望，故對政府促進(jìn)項目落地所實施的相關(guān)政策，配合度極高，這也在一定程度上打消了社會資本的顧慮。于是，在政府與社會資本經(jīng)過一段時間的磋商后，項目可行性測評的最終得分變?yōu)閆F=1，SZ=1和GZ=1，進(jìn)入滿意度評價階段。

滿意度測評指標(biāo)的權(quán)重，體現(xiàn)了定性分析和定量分析有機(jī)結(jié)合的原則。其中專家調(diào)查這一環(huán)節(jié)，參與調(diào)查訪談?wù)叨际枪こ添椖客度谫Y領(lǐng)域或鐵路運輸業(yè)具有豐富經(jīng)驗的資深專家。調(diào)查分為3個工作期：前期工作是采用網(wǎng)絡(luò)問卷的方式對專家群進(jìn)行調(diào)查；中期工作是在得到初次權(quán)重值后，將初步結(jié)果反饋給專家群，聽取他們對于初步結(jié)果的修正意見，并重新計算權(quán)重值；后期工作是選擇幾位專家就修訂后的權(quán)重值進(jìn)行深度訪談，以明確權(quán)重的合理性和實用性。

4 結(jié)論

1) 為能夠在過去主要由政府主導(dǎo)的鐵路建設(shè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“引資、引技、引智”，搭建科學(xué)合理的國家鐵路與社會資本合作項目遴選體系具有必要性和重要性。遴選體系將合作項目遴選劃分為項目提出、預(yù)評價和分類管理3個階段。其中，項目預(yù)評價階段是整個遴選工作的關(guān)鍵步驟，也是本文的主要研究內(nèi)容。

2) 項目預(yù)評價階段包括“是否可行”和“是否滿意”2個步驟：可行性測評排除在當(dāng)前情況下一定不可行的項目，減少后續(xù)遴選工作成本；通過可行性測評的項目，可進(jìn)入滿意度評價，以篩選出投資主體意愿更強(qiáng)、發(fā)展前景更加可觀的合作項目。

3) 針對上述2個環(huán)節(jié)，分別建立操作性強(qiáng)的決策指標(biāo)體系，并相應(yīng)采用“邏輯賦值法”和“灰靶決策法”獲得正確的評價結(jié)果。通過算例分析可知，這一方法彌補(bǔ)了該研究領(lǐng)域的空白，具有創(chuàng)新性和實效性，能夠為國家鐵路與社會資本合作項目長效、可持續(xù)發(fā)展提供助力。

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(編輯 蔣學(xué)東)

Research on national railway and social capital cooperative project selection system

PENG Yuqi, WANG Jin, WANG Weidong

(School of Civil Engineering, Central South University, Changsha 410004, China)

In order to actively promote the smooth implementation of national railway and social capital cooperation, the selection system of national railway and social capital cooperative project is constructed by means of quantitative and qualitative analysis. The results show that the first screen of project is realized by the method of logical assignment. Then with the help of weighted gray target decision method, the project identification can be finished efficiently and accurately by two steps of “feasibility” and “satisfaction”, and cooperative projects which take into account the core demands of three major interest groups of government, social capital and public are selected. The method is scientific and reasonable, accords with the actual situation, enable to improve the selection efficiency, ensure the selection of fairness and reduce the selection cost.

selection system; cooperative project; national railway; social capital; PPP

10.19713/j.cnki.43?1423/u.2018.10.034

U2-9

A

1672 ? 7029(2018)10 ? 2707 ? 08

2017?08?31

國家鐵路局資助項目(KF2016-008)

王進(jìn)(1972?)，男，貴州湄潭人，副教授，博士，從事項目管理研究；E?mail：csruwangjinz@126.com