內(nèi)容提要 進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年以來(lái)，非洲所面臨的和平安全挑戰(zhàn)發(fā)生了重大變化，傳統(tǒng)沖突或暴力烈度大幅下降，但安全與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等問(wèn)題的相互關(guān)聯(lián)日益明顯。中國(guó)歷來(lái)重視與非洲的和平安全合作，并嘗試通過(guò)這一合作創(chuàng)新國(guó)際安全公共產(chǎn)品的供應(yīng)理念與方式，如發(fā)展優(yōu)先、可持續(xù)與當(dāng)?shù)鼗壤砟?，平等?duì)待、聯(lián)動(dòng)式治理、機(jī)制化治理等方式。未來(lái)，中非和平安全合作仍需圍繞理念塑造、優(yōu)先排序、機(jī)制建設(shè)及財(cái)政支持等方面持續(xù)創(chuàng)新國(guó)際安全公共產(chǎn)品的供應(yīng)。

關(guān)鍵詞 中非合作； 和平安全； 國(guó)際公共產(chǎn)品； 創(chuàng)新

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.10.001

盡管和平安全合作始終是中非合作的重要方面，但在過(guò)去半個(gè)多世紀(jì)里，其重要性、內(nèi)涵等仍發(fā)生了重大變化。如果說(shuō)在進(jìn)入21世紀(jì)前的中非和平安全合作更多涉及國(guó)際層面的話(huà)，那么當(dāng)今的中非和平安全合作則更多涉及國(guó)內(nèi)政治，內(nèi)涵更加具體。也正是在這一意義上，國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)參與非洲和平安全事務(wù)是否意味著放棄傳統(tǒng)的“不干涉內(nèi)政”原則，始終存在激烈爭(zhēng)論。導(dǎo)致這一爭(zhēng)論的更深層次原因，在于對(duì)中非和平安全合作的理解更多從中國(guó)海外合法利益保護(hù)角度出發(fā)，因此極易將這一合作看作是自利性的。但事實(shí)上，中國(guó)積極參與非洲和平安全事務(wù)，更大的意義在于探索中國(guó)供應(yīng)國(guó)際安全類(lèi)公共產(chǎn)品的創(chuàng)新理念和創(chuàng)新方式。因?yàn)椋挥袆?chuàng)新公共產(chǎn)品供應(yīng)理念和方式，才能在實(shí)現(xiàn)利己的同時(shí)實(shí)現(xiàn)利他，才能真正構(gòu)建更加緊密的中非命運(yùn)共同體。

非洲和平安全面臨的新挑戰(zhàn)

進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年以來(lái)，非洲所面臨的和平安全挑戰(zhàn)出現(xiàn)了一系列新的變化，顯示非洲安全態(tài)勢(shì)正進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期，對(duì)中非和平安全合作、中國(guó)參與國(guó)際安全公共產(chǎn)品供應(yīng)等均提出了新的要求。具體而言，非洲和平安全所面臨的新挑戰(zhàn)包括六個(gè)方面。

一是傳統(tǒng)安全威脅大幅下降，而來(lái)自社會(huì)層面的自下而上的安全挑戰(zhàn)正迅速上升成為主要挑戰(zhàn)。多家密切跟蹤非洲暴力事件發(fā)生態(tài)勢(shì)的數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年后，非洲自上而下的結(jié)構(gòu)性安全挑戰(zhàn)，與自下而上的社會(huì)性安全挑戰(zhàn)，呈現(xiàn)“一降一升”的態(tài)勢(shì)。例如，武裝沖突地點(diǎn)與事件數(shù)據(jù)項(xiàng)目（Armed Conflict Location & Event Data Project， ACLED）將非洲所發(fā)生的暴力分為三大類(lèi)：傳統(tǒng)的武裝團(tuán)體戰(zhàn)斗；針對(duì)平民的暴力；各種暴亂、抗議及其他社會(huì)性暴力。前兩類(lèi)總體上可被視作自上而下的，而最后一類(lèi)大多是自下而上的，盡管這樣的劃分未必是絕對(duì)的。根據(jù)這一區(qū)分，自2010年以來(lái)，非洲所發(fā)生的武裝團(tuán)體戰(zhàn)斗和針對(duì)平民的暴力總體呈下降趨勢(shì)，從2010年的81%下降到2017年的不到50%，下降了30多個(gè)百分點(diǎn)；同一時(shí)期，各類(lèi)暴亂、抗議及其他社會(huì)沖突所占的比重則迅速?gòu)?8.9%上升到52%左右。[1]需要指出的是，自下而上的暴力，對(duì)政府合法性的侵蝕和對(duì)社會(huì)無(wú)辜者的傷害都相當(dāng)高，其所帶來(lái)的安全挑戰(zhàn)更為復(fù)雜，更難以解決。

二是非洲選舉中的“輸家政治”（politics of loser）正發(fā)生長(zhǎng)期性變化，從“逢選必亂”朝“勝者煩惱”演變。必須承認(rèn)的是，非洲民主化長(zhǎng)期面臨水土不服問(wèn)題，極易出現(xiàn)“逢選必亂”現(xiàn)象：非洲選舉中往往出現(xiàn)失敗一方不承認(rèn)、不接受失敗現(xiàn)實(shí)，并采取各種手段抗?fàn)幍默F(xiàn)象，即所謂“輸家政治”。傳統(tǒng)上，“輸家政治”具有三個(gè)特征：一是非法，即很大程度上不接受憲法法院、選舉委員會(huì)等的合法裁決；二是暴力抗?fàn)?，即以暴力手段?lái)反對(duì)預(yù)期或真實(shí)的選舉結(jié)果，極易引發(fā)選舉前或選舉后的暴力沖突，有的甚至試圖通過(guò)軍事政變來(lái)影響或改變選舉結(jié)果；三是外部支持，傳統(tǒng)上“輸家政治”背后往往有較為明顯的外部干預(yù)特征。[2]但自2015、2016年起，非洲“輸家政治”有了明顯的變化，即合憲、非暴力、排斥外部干預(yù)等正成為其典型特征，但結(jié)果卻是選舉中的贏家不得不與輸家開(kāi)展長(zhǎng)期的政治對(duì)話(huà)，對(duì)國(guó)家治理和發(fā)展形成長(zhǎng)期性影響。

三是族群矛盾正從暴力對(duì)抗轉(zhuǎn)向和平分裂，危及非洲國(guó)家團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一。族群、部落問(wèn)題長(zhǎng)期是非洲和平安全挑戰(zhàn)的核心動(dòng)因，但21世紀(jì)頭十年非洲的崛起某種程度上使其得到了緩解。進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年后，逐漸朝向中低甚至中等收入邁進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，使族群、部落問(wèn)題在非洲政治、安全中的影響機(jī)制發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但多數(shù)政治家并未意識(shí)到這一趨勢(shì)。如果說(shuō)“要發(fā)展”是前一時(shí)期族群矛盾的核心，那么今天“要平等”可能變得更為重要。換句話(huà)說(shuō)，更平等地分配發(fā)展成果現(xiàn)在成為族群和部落政治中的核心關(guān)切。在這一新要求的驅(qū)動(dòng)下，加上對(duì)族群沖突的記憶仍然深刻，大多數(shù)的族群抗?fàn)幨侄味甲兊酶悠胶?，暴力沖突正大幅減少。但與此同時(shí)，出于對(duì)平等的追求，族群矛盾正從暴力沖突轉(zhuǎn)向和平分裂。索馬里蘭的事實(shí)性獨(dú)立、厄立特里亞和南蘇丹的合法分裂，都為包括喀麥隆英語(yǔ)區(qū)、埃塞俄比亞和肯尼亞在野多數(shù)族群等在內(nèi)的族群分離主義提供了正當(dāng)性理由，并可能形成擴(kuò)散效應(yīng)。

四是非洲對(duì)自身安全事務(wù)的自主意識(shí)明顯上升，推動(dòng)非洲安全伙伴關(guān)系發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。這表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是對(duì)非洲自主性的術(shù)語(yǔ)變化，從“非洲問(wèn)題的非洲解決方法”（African Solutions to African Problems）轉(zhuǎn)向“非洲中心方法”（African Centric Approach），其根本原因在于“非洲問(wèn)題的非洲解決方法”這一術(shù)語(yǔ)有著較為濃厚的后冷戰(zhàn)色彩，潛藏著西方國(guó)家在冷戰(zhàn)結(jié)束后推卸責(zé)任的重大隱患。二是非盟對(duì)資助自身安全行動(dòng)的自主性明顯增強(qiáng)。盡管財(cái)力有限，但非盟仍強(qiáng)調(diào)在與聯(lián)合國(guó)建立和平安全伙伴關(guān)系時(shí)，期望到2020年實(shí)現(xiàn)至少25%的非盟和平安全行動(dòng)預(yù)算由非洲人自身籌集的目標(biāo)。[3]非盟于2016年初任命剛卸任的前非洲開(kāi)發(fā)銀行行長(zhǎng)唐納德·卡貝魯卡（Donald Kaberuka）博士為非盟和平基金高級(jí)代表，并于同年7月通過(guò)后者提出的方案，要求所有非盟成員國(guó)將本國(guó)進(jìn)口稅收的0.2%用于資助非盟，實(shí)現(xiàn)非盟業(yè)務(wù)預(yù)算的100%、方案預(yù)算的75%和維持和平預(yù)算的25%獨(dú)立資助。[4]三是各種次地區(qū)的安全合作倡議正迅速增長(zhǎng)，如打擊博科圣地的四國(guó)聯(lián)合部隊(duì)，薩赫勒五國(guó)合作機(jī)制等。由于自身經(jīng)濟(jì)困難，美歐等趁機(jī)利用非洲安全自主性上升的機(jī)會(huì)，大幅削減對(duì)非洲和平安全項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支持，特別是減少對(duì)多邊機(jī)構(gòu)如聯(lián)合國(guó)的直接資助。

五是非洲人口增長(zhǎng)迅猛，可能導(dǎo)致其在享受人口紅利前先承受巨大的人口壓力。非洲人口增長(zhǎng)速度高居全球第一，預(yù)期到2035年可能再增加50%，從2017年的12億增長(zhǎng)到18億。事實(shí)上，非洲在未來(lái)20年里的人口增長(zhǎng)將占全球的一半。更為重要的是，非洲人口結(jié)構(gòu)相當(dāng)年輕，到2035年，非洲21歲以下人口的比重仍將高達(dá)50%。這意味著政府需要在教育、醫(yī)療和其他基本服務(wù)方面承擔(dān)巨額支出。就業(yè)人口（15到64歲）與非就業(yè)人口的比重將繼續(xù)增長(zhǎng)，但對(duì)公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利等可能也是重大壓力。[5]而過(guò)快的城市化，就業(yè)機(jī)會(huì)不充分，貧困、饑餓等問(wèn)題，都可能隨著人口快速增長(zhǎng)而加劇。基于目前的態(tài)勢(shì)，由于人口增長(zhǎng)超過(guò)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，從而可能使非洲貧困更加復(fù)雜。即使整個(gè)非洲能夠保持年均4%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，到2035年，生活在極度貧困中（低于1.9美元/天）的非洲人仍可能比今天還要多1.7億。令情況更加嚴(yán)峻的是，非洲人口增長(zhǎng)的紅利并不會(huì)很快到來(lái)，普遍預(yù)期要到2070年，甚至更晚。[6]

六是西方大國(guó)對(duì)非政策軍事化態(tài)勢(shì)進(jìn)一步強(qiáng)化，將加劇非洲和平安全治理的難度。西方大國(guó)在非洲的軍事行動(dòng)能力并未受2008年全球金融危機(jī)影響。面對(duì)新興大國(guó)特別是中非關(guān)系的快速發(fā)展，西方大國(guó)試圖發(fā)展其在非洲的比較優(yōu)勢(shì)，特別是在和平安全領(lǐng)域的比較優(yōu)勢(shì)。例如，美國(guó)于2007年提議并于2008年10月正式成立了美軍非洲司令部（United States Africa Command， AFRICOM）。值得注意的是，該司令部區(qū)別于美國(guó)的其他地區(qū)性司令部，不僅聚焦于軍事防御和作戰(zhàn)，而且聚焦于促進(jìn)發(fā)展與穩(wěn)定的和平時(shí)期軍事介入行動(dòng)。[7]這就是美國(guó)所稱(chēng)的對(duì)非“3D”（防務(wù)、發(fā)展、外交）政策。英國(guó)甚至走得更遠(yuǎn)，于2011年出臺(tái)保護(hù)其海外利益的《英國(guó)海外建設(shè)穩(wěn)定戰(zhàn)略》（UKs Building Stability Overseas Strategy），試圖以“4D”（防務(wù)、發(fā)展、外交、國(guó)內(nèi)）方法推進(jìn)這一戰(zhàn)略。盡管沒(méi)有新增資源，但英國(guó)政府仍于2015年起利用沖突、穩(wěn)定與安全基金（Conflict， Stability and Security Fund， CSSF）正式取代了此前的沖突基金（Conflict Pool），以實(shí)現(xiàn)海外穩(wěn)定基金的單一政策進(jìn)程、單一戰(zhàn)略進(jìn)程和單一資源進(jìn)程。此外，法國(guó)對(duì)非政策的軍事化也相當(dāng)明顯，而大國(guó)及中東國(guó)家在紅海地區(qū)的軍事基地建設(shè)也在快速發(fā)展。

中非和平安全合作的創(chuàng)新

非洲和平安全面臨的新挑戰(zhàn)，很大程度上需要?jiǎng)?chuàng)新國(guó)際安全類(lèi)公共產(chǎn)品的供應(yīng)才能有效應(yīng)對(duì)：一方面，非洲自身的安全挑戰(zhàn)呼吁新的公共產(chǎn)品供應(yīng)理念和方式；另一方面，以美歐為代表的國(guó)際安全公共產(chǎn)品供應(yīng)的軍事化理念和方法，顯然無(wú)助于應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，更不用說(shuō)解決問(wèn)題。中國(guó)始終高度重視創(chuàng)新與非洲的和平安全合作，例如，2012年第五屆中非合作論壇部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議提出了“中非和平安全合作伙伴倡議”；在2015年的中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)上，習(xí)近平主席將“堅(jiān)持安全上守望相助”列為中非全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的五大支柱之一，并將和平安全合作列入中非合作十大計(jì)劃；在2018年9月的中非合作論壇北京峰會(huì)上，習(xí)近平主席再次強(qiáng)調(diào)要“攜手打造安全共筑的中非命運(yùn)共同體”，并將和平安全納入八大行動(dòng)之列。綜合而言，中非和平安全合作的確在國(guó)際安全公共產(chǎn)品供應(yīng)的理念和方式上有諸多創(chuàng)新，盡管其中長(zhǎng)期效果仍有待時(shí)間檢驗(yàn)。

中非和平安全合作最重要的創(chuàng)新是為國(guó)際安全公共產(chǎn)品提供了新的理念，具體涵蓋三個(gè)方面。

一是發(fā)展優(yōu)先理念。和平與發(fā)展始終是人類(lèi)面臨的兩大挑戰(zhàn)，也是當(dāng)今的時(shí)代主題和時(shí)代命題。如何有效、平衡地回應(yīng)這兩大挑戰(zhàn)，各國(guó)依據(jù)其不同的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)給出了不同的方案。這些方案總體上可以分為“發(fā)展優(yōu)先”和“安全優(yōu)先”兩種路徑。中國(guó)在20世紀(jì)70年代時(shí)，面臨著嚴(yán)峻的發(fā)展、安全挑戰(zhàn)，最終選擇了“發(fā)展優(yōu)先”理念。為解決發(fā)展與安全間的“雞生蛋還是蛋生雞”的哲學(xué)難題，中國(guó)選擇以啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為先，繼而以經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果同步應(yīng)對(duì)既有和新生的安全挑戰(zhàn)并推動(dòng)更高水平的發(fā)展，從而建立“發(fā)展—安全—更大發(fā)展—更加安全”的良性循環(huán)。改革開(kāi)放40年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)證明，中國(guó)這一道路是成功的、有效的。相比之下，許多非洲國(guó)家在20世紀(jì)70年代時(shí)的發(fā)展?fàn)顩r要遠(yuǎn)好于中國(guó)，但面對(duì)發(fā)展與安全的平衡難題，大多數(shù)非洲國(guó)家選擇的是西方國(guó)家基于其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)而來(lái)的“安全優(yōu)先”理念，認(rèn)為只有奠定穩(wěn)定、安全的發(fā)展環(huán)境，才能實(shí)現(xiàn)真正的發(fā)展。但40年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)證明，這一路徑效果明顯不如中國(guó)。

例如，根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，中國(guó)1978年的名義GDP僅為1495.40億美元，而當(dāng)年撒哈拉以南非洲的名義GDP為1805.76億美元，南非為467.37億美元，尼日利亞365.27億美元，肯尼亞53.03億美元。但40年后的2017年，中國(guó)GDP增長(zhǎng)了81倍多，達(dá)到12萬(wàn)億美元。相比之下，整個(gè)撒哈拉以南非洲增長(zhǎng)了9倍（16490億美元），尼日利亞增長(zhǎng)10倍，達(dá)3760億美元；南非增長(zhǎng)7倍多，達(dá)到3490億美元；而肯尼亞僅增長(zhǎng)5倍，為750億美元。即使采取人均GDP、人類(lèi)發(fā)展指數(shù)等其他衡量指標(biāo)，也可發(fā)現(xiàn)相似的結(jié)果，即“發(fā)展優(yōu)先”理念可更為有效地同步實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全挑戰(zhàn)的緩解。正是在這一意義上，習(xí)近平主席正確地指出，“發(fā)展是解決一切問(wèn)題的總鑰匙”。

二是可持續(xù)理念。中國(guó)是一個(gè)有著5000年悠久歷史的文明大國(guó)，對(duì)國(guó)際和平安全一向持有更為綜合、整體的觀(guān)念。自冷戰(zhàn)結(jié)束后，中國(guó)就開(kāi)始倡導(dǎo)新安全觀(guān)。習(xí)近平主席2014年5月在亞洲相互協(xié)作與信任措施會(huì)議第四次峰會(huì)上提出，應(yīng)該積極倡導(dǎo)共同、綜合、合作、可持續(xù)的亞洲安全觀(guān)，創(chuàng)新安全理念，搭建地區(qū)安全和合作新架構(gòu)，努力走出一條共建、共享、共贏的亞洲安全之路。[8]在2018年中非合作論壇北京峰會(huì)上，習(xí)近平主席進(jìn)一步拓展了上述理念，承諾中非將攜手打造安全共筑的中非命運(yùn)共同體，主張共同、綜合、合作、可持續(xù)的新安全觀(guān)。[9]可以認(rèn)為，中非和平安全合作的一個(gè)核心要旨在于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)：一方面是從沖突轉(zhuǎn)向穩(wěn)定的“可持續(xù)轉(zhuǎn)型”，特別是在如沖突調(diào)解、聯(lián)合國(guó)維和等方面，中國(guó)更強(qiáng)調(diào)的是轉(zhuǎn)型的中長(zhǎng)期不可逆；另一方面是從穩(wěn)定到和平、發(fā)展的“可持續(xù)發(fā)展”，特別是在沖突后重建、治國(guó)理政等領(lǐng)域，追求的目標(biāo)不是簡(jiǎn)單的和平或安全，而是有著堅(jiān)實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)的可持續(xù)安全、可持續(xù)和平。

三是當(dāng)?shù)鼗砟?。中?guó)歷來(lái)堅(jiān)持“不干涉內(nèi)政”原則，堅(jiān)定支持非洲國(guó)家和非洲聯(lián)盟等地區(qū)組織以非洲方式解決非洲問(wèn)題，在非洲和平安全事務(wù)中發(fā)揮的是建設(shè)性而非主導(dǎo)性作用。例如，習(xí)近平主席在2018年中非合作論壇北京峰會(huì)上承諾的對(duì)非和平安全合作項(xiàng)目，提出的“消弭槍聲的非洲”倡議、提高自主維穩(wěn)維和能力等事實(shí)上都是非洲人自身的構(gòu)想。又如，為推進(jìn)南蘇丹和平進(jìn)程，2015年1月，中國(guó)政府專(zhuān)門(mén)倡議召開(kāi)“支持伊加特南蘇丹和平進(jìn)程專(zhuān)門(mén)磋商”。正是中國(guó)對(duì)伊加特的堅(jiān)定支持，才使非洲能夠保有對(duì)南蘇丹和平進(jìn)程的主動(dòng)權(quán)和所有權(quán)。

在理念創(chuàng)新之外，中非和平安全合作在具體的方式和舉措上也有大量的創(chuàng)新，對(duì)探索新型的國(guó)際公共產(chǎn)品供應(yīng)方式有著重要意義。

一是平等對(duì)待。在與非洲開(kāi)展和平安全合作時(shí)，西方大國(guó)往往將前者區(qū)分為沖突國(guó)家、沖突后重建國(guó)家或轉(zhuǎn)型國(guó)家等，并據(jù)此區(qū)別對(duì)待，極易導(dǎo)致政策的安全化、區(qū)別化甚至道德化發(fā)展。相比之下，中國(guó)在參與非洲和平安全事務(wù)時(shí)堅(jiān)持“不干涉內(nèi)政”“所有國(guó)家一律平等”等基本原則，不會(huì)依據(jù)其發(fā)展?fàn)顟B(tài)、安全局勢(shì)等作類(lèi)型劃分并采取區(qū)別對(duì)待政策，這一方式有助于更為客觀(guān)、更為有效地應(yīng)對(duì)不同國(guó)家的具體安全挑戰(zhàn)。

二是聯(lián)動(dòng)式治理。非洲和平安全挑戰(zhàn)并非單純的或傳統(tǒng)意義上的和平與安全問(wèn)題，而是政治、經(jīng)濟(jì)、安全、社會(huì)等問(wèn)題相互交織的產(chǎn)物。因此，以西方大國(guó)更傾向的軍事化邏輯應(yīng)對(duì)非洲的安全挑戰(zhàn)，好的情況下是“治標(biāo)不治本”，壞的情況甚至是“亂上添亂”?；谧陨硭鶑?qiáng)調(diào)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展思維，中非和平安全合作更多采取聯(lián)動(dòng)式治理方式，對(duì)安全與社會(huì)、發(fā)展、治理等的相互關(guān)聯(lián)高度關(guān)注。如2018年中非合作論壇北京峰會(huì)通過(guò)的“八大行動(dòng)”，對(duì)諸多根源性的問(wèn)題提出了應(yīng)對(duì)方法，如幫助非洲在2030年前實(shí)現(xiàn)糧食安全，又如能力建設(shè)行動(dòng)、人文交流行動(dòng)都可能極大地緩解非洲的人口、青年人失業(yè)等挑戰(zhàn)。即使是在行動(dòng)計(jì)劃的“和平安全合作”項(xiàng)下，也不僅覆蓋軍隊(duì)、警察與反恐等傳統(tǒng)意義上的安全議題，還覆蓋了反腐敗、領(lǐng)事、移民、司法與執(zhí)法等治理問(wèn)題。

三是機(jī)制化治理。相比傳統(tǒng)大國(guó)，中非和平安全合作才剛剛起步。2018年中非合作論壇北京峰會(huì)的一個(gè)顯著成果，就是推動(dòng)中非和平安全合作朝機(jī)制化治理方向快速發(fā)展，其中包括決定設(shè)立中非和平安全合作基金、中非和平安全論壇、中非執(zhí)法安全合作論壇，繼續(xù)完善“中非合作論壇—法律論壇”機(jī)制建設(shè)，鼓勵(lì)并協(xié)助中非高校共建中國(guó)—非洲法律研究中心和法律人才培訓(xùn)基地，等等。需要指出的是，上述機(jī)制相互間存在明顯的相輔相成、相互配合的關(guān)系，體現(xiàn)出中國(guó)對(duì)中非和平安全合作的綜合性和系統(tǒng)性思考。

中非和平安全合作的未來(lái)方向

必須指出的是，中非和平安全合作的時(shí)間并不長(zhǎng)，且中國(guó)對(duì)非洲安全態(tài)勢(shì)的理解還不夠深入，因此既有合作努力可能需要不斷調(diào)整和優(yōu)化，為塑造新型的國(guó)際安全類(lèi)公共產(chǎn)品供應(yīng)理念和方式奠定更為扎實(shí)的基礎(chǔ)。就中短期特別是2018年中非合作論壇北京峰會(huì)成果的落實(shí)而言，中非和平安全合作應(yīng)就如下方面加以強(qiáng)化。

第一，明確中非和平安全合作的指導(dǎo)理念。如前所述，中非和平安全合作已有重大的理念創(chuàng)新，但尚不夠系統(tǒng)和明確，尚未上升為哲學(xué)指導(dǎo)；隨著中非和平安全合作的深入，一種結(jié)合當(dāng)?shù)刈h程、可持續(xù)發(fā)展的安全理念，或者說(shuō)“當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展導(dǎo)向的安全觀(guān)”將日漸浮現(xiàn)。進(jìn)一步的理論與學(xué)術(shù)分析、政策與實(shí)踐總結(jié)需要及時(shí)展開(kāi)。

第二，優(yōu)化中非和平安全合作的戰(zhàn)略?xún)?yōu)先次序。一是應(yīng)從長(zhǎng)期可持續(xù)轉(zhuǎn)型、可持續(xù)發(fā)展的角度，重點(diǎn)幫助非洲發(fā)展和完善各類(lèi)早期預(yù)警與響應(yīng)機(jī)制，特別要聚焦反恐能力、維和能力的培養(yǎng)，如幫助非洲建立2063年愿景第一個(gè)十年執(zhí)行規(guī)劃所確立的“非洲人類(lèi)安全指數(shù)”（African Human Security Index， AHSI）系統(tǒng)；二是應(yīng)通過(guò)支持非洲的和平安全機(jī)制建設(shè)，將中非和平安全合作內(nèi)嵌到非洲機(jī)制中，包括支持非洲地區(qū)和次地區(qū)的和平安全架構(gòu)建設(shè)的機(jī)制化進(jìn)程，支持和資助非洲快速反應(yīng)部隊(duì)的早日建成，支持和資助非洲的維和部隊(duì)培訓(xùn)中心建設(shè)，推動(dòng)非洲內(nèi)部地區(qū)和次地區(qū)組織在和平安全事務(wù)上的分工合作體系建設(shè)等；三是通過(guò)具體的合作項(xiàng)目推動(dòng)非洲和平安全思維的中長(zhǎng)期轉(zhuǎn)型，如通過(guò)幫助非洲實(shí)現(xiàn)“消弭槍聲的非洲”倡議、防止輕小武器擴(kuò)散等，塑造聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程所倡導(dǎo)的“和平文化”，等等。

第三，完善中非和平安全合作的體制機(jī)制，提高政策落實(shí)效果。需要指出的是，部分由于和平安全合作的敏感性，部分由于非洲方面能力建設(shè)不足，中非和平安全合作的落實(shí)并不順暢。因此，有必要完善中非和平安全合作的體制機(jī)制：一是對(duì)接機(jī)制。核心是如何將聯(lián)合國(guó)2030年議程、非盟2063年議程及中國(guó)、非洲各國(guó)的安全關(guān)切有機(jī)聯(lián)系起來(lái)。因此，應(yīng)在既有機(jī)制化倡議的基礎(chǔ)上，思考建立中非“外長(zhǎng)+防長(zhǎng)”聯(lián)席會(huì)議、中國(guó)—非洲—聯(lián)合國(guó)和平安全對(duì)話(huà)、中非和平安全事務(wù)聯(lián)絡(luò)組及各類(lèi)技術(shù)委員會(huì)、專(zhuān)家委員會(huì)等機(jī)制的可行性問(wèn)題。二是早期預(yù)警和危機(jī)管理機(jī)制。推動(dòng)中非共建早期預(yù)警、情報(bào)與信息共享、危機(jī)應(yīng)對(duì)與沖突管理等機(jī)制，既為非洲早期預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)提供支持，又提升保護(hù)中國(guó)在非海外合法利益的能力。三是具體的政策落實(shí)與支撐機(jī)制。如國(guó)內(nèi)外交與安全部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，智庫(kù)、高校等的智力支持，企業(yè)參與機(jī)制等。四是三方合作機(jī)制。由于安全事務(wù)所涉面廣，僅中非雙方合作未必充分，因此如何引入如聯(lián)合國(guó)及其他第三方共同促進(jìn)非洲和平安全，將是一個(gè)中長(zhǎng)期的重點(diǎn)。

第四，建立中非和平安全合作的單一財(cái)政支持體系。由于和平安全事務(wù)涉及領(lǐng)域多，因此極易出現(xiàn)財(cái)政支持分散甚至相互競(jìng)爭(zhēng)或相互推諉的現(xiàn)象。中國(guó)已提出將設(shè)立中非和平安全合作基金，有必要在基金創(chuàng)設(shè)之初系統(tǒng)思考協(xié)調(diào)、分工、資源來(lái)源與使用等問(wèn)題，并思考在基金內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)分基金，以支持如非洲常備軍建設(shè)、人類(lèi)安全指標(biāo)建設(shè)、中非和平人才培養(yǎng)等重點(diǎn)項(xiàng)目。

（作者系上海國(guó)際問(wèn)題研究院

外交政策研究所所長(zhǎng)，研究員）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] ACLED Data， https：//www.acleddata.com/data/.

[2] 有關(guān)非洲“輸家政治”的研究，可參見(jiàn)張春、藺陸洲：《輸家政治：非洲選舉與族群沖突研究》，載《國(guó)際安全研究》，2016年第1期，第117-145頁(yè)。

[3] African Union， Decision on the Domestication of the First Ten-year Implementation Plan of Agenda 2063 Doc. EX.CL/931（XXVIII）， Assembly/AU/Draft/Dec.1-17（XXVI）， 2016， http：//www.acdhrs.org/wp-content/uploads/2016/02/Assembly-AU-Draft-Dec-1-17-XXVI-_E.pdf.

[4] Luckystar Miyandazi， “Is the African Unions Financial Independence A Possibility？” http：//ecdpm.org/talking-points/african-union-financial-independence/.

[5] Julia Schunemann， “Africas Population Boom： Burden or Opportunity？” ISS Today， May 15， 2017， https：//issafrica.org/iss-today/africas-population-boom-burden-or-opportunity.

[6] Julia Schunemann and Zachary Donnenfeld， “Africas Future： Seven Key Trends，” ISS Today， October 10， 2017， https：//issafrica.org/iss-today/africas-future-seven-key-trends.

[7] Lt. Col. Charles F. Schlegel and Lt. Col. Thomas F. Talley， “AFRICOMs Regional Engagement： Designing the Right Mix of Authorities， Resources， and Personnel，” http：//www.unc.edu/depts/diplomat/item/2008/0406/comm/schlegel_africom.html.

[8] 《習(xí)近平：應(yīng)積極倡導(dǎo)共同、綜合、合作、可持續(xù)的亞洲安全觀(guān)》，http：//world.people.com.cn/n/2014/0521/c1002-25046715.html。

[9] 《習(xí)近平在2018年中非合作論壇北京峰會(huì)開(kāi)幕式上的主旨講話(huà)》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-09/03/c_1123373881.htm。