沈玉華

（湖北省襄陽市公路管理局，湖北 襄陽 441003）

“花錢必問效，無效必問責(zé)”，經(jīng)過多年的推動(dòng)，我國目前的預(yù)算績(jī)效管理已經(jīng)取得了顯著成果。據(jù)最新報(bào)道，當(dāng)前全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的頂層設(shè)計(jì)文件正在醞釀中，包括第三方評(píng)價(jià)體系等制度文件正在起草，未來我國預(yù)算績(jī)效將實(shí)現(xiàn)預(yù)算范圍全覆蓋，實(shí)現(xiàn)貫穿預(yù)算的全過程。由于公路行業(yè)的特殊性，公路部門的預(yù)算績(jī)效管理工作起步較晚，進(jìn)展較慢。要想盡快跟上時(shí)代步伐，筆者認(rèn)為，必須從預(yù)算績(jī)效管理的源頭— —績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定入手。下面，筆者將針對(duì)普通國省干線公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定談一點(diǎn)個(gè)人的想法。

一、設(shè)定績(jī)效目標(biāo)存在一定困難

按照“誰申請(qǐng)資金，誰設(shè)定目標(biāo)”的原則，公路部門是設(shè)定公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)的主體。筆者長期編制基層公路部門預(yù)算，深感設(shè)定公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)存在諸多困難，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）公路行業(yè)本身特點(diǎn)突出，影響績(jī)效目標(biāo)設(shè)定。因?yàn)楣讽?xiàng)目的計(jì)劃、批復(fù)和實(shí)施存在時(shí)間差，從而導(dǎo)致結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金數(shù)額巨大。我國大多數(shù)地區(qū)交通公路部門的工作會(huì)議一般都是在年初召開，而預(yù)算卻在上年的八月份就已經(jīng)開始編制，因此公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目只能按大類專項(xiàng)反映，無法細(xì)化到具體的工程項(xiàng)目。第二年執(zhí)行預(yù)算時(shí)再通過計(jì)劃批復(fù)細(xì)化到具體路段或?qū)嵤﹩挝弧４?jì)劃批復(fù)，項(xiàng)目履行必要的程序后，真正開始實(shí)施往往已到下半年了，造成跨年度實(shí)施項(xiàng)目較多，形成年終資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，削弱了預(yù)算的準(zhǔn)確度。這樣直接導(dǎo)致了績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定與后期的預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生偏差。

（二）體制影響基層管理模式，導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)設(shè)定流于形式。受傳統(tǒng)預(yù)算體制的影響和基層人員素質(zhì)限制，目前大多數(shù)縣市公路部門沒有自主編制部門預(yù)算，而是由上級(jí)交通主管部門代編，導(dǎo)致預(yù)算編制基本就是閉門造車，太過宏觀，缺乏針對(duì)性，績(jī)效目標(biāo)的指向不明確，細(xì)化和量化不充分，甚至出現(xiàn)為確保年終通過績(jī)效評(píng)價(jià)而故意降低績(jī)效目標(biāo)的情況，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定流于形式。

（三）行業(yè)缺乏規(guī)范的指導(dǎo)性目標(biāo)。公路養(yǎng)護(hù)預(yù)算項(xiàng)目主要包括公路改擴(kuò)建、大中修、小修保養(yǎng)、安保工程、災(zāi)毀搶通、標(biāo)志標(biāo)線等，這些項(xiàng)目本身特點(diǎn)突出，大致可概括為點(diǎn)多、線長、面廣、業(yè)務(wù)量大、資金來源復(fù)雜。不同的作業(yè)項(xiàng)目，作業(yè)內(nèi)容不同，衡量指標(biāo)不同，產(chǎn)生的社會(huì)效益也不同。由于財(cái)政系統(tǒng)的各項(xiàng)指標(biāo)大都是共性指標(biāo)，而交通部門的績(jī)效管理工作起步較晚，交通部門尤其是公路行業(yè)缺乏一套針對(duì)性的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，使得公路部門作為主體設(shè)定績(jī)效目標(biāo)困難較大。

（四）內(nèi)部管理跟不上，部門之間缺乏溝通。在長期的實(shí)際工作中，有一種觀念始終認(rèn)為預(yù)算編制和管理是財(cái)務(wù)部門的事情。但在項(xiàng)目支出的預(yù)算編制和管理中，尤其是項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定上，財(cái)務(wù)人員對(duì)項(xiàng)目的功能性和效益性的理解是相當(dāng)有限的。由于缺乏對(duì)項(xiàng)目的根本了解，部門之間又缺乏溝通，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員在設(shè)定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)時(shí)無從下手，甚至有可能出現(xiàn)設(shè)定的目標(biāo)偏離項(xiàng)目最基本目標(biāo)的情況。

二、公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目如何設(shè)定績(jī)效目標(biāo)

根據(jù)公路行業(yè)的特點(diǎn)，結(jié)合在工作中編制績(jī)效目標(biāo)的實(shí)際操作經(jīng)歷，下面談?wù)勛约簩?duì)公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的幾點(diǎn)心得，供大家探討。

（一）設(shè)定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的基本方法

一般遵循“指向明確、細(xì)化量化、合理可行、相應(yīng)匹配”原則，通常分四個(gè)步驟：

首先，對(duì)項(xiàng)目的基本內(nèi)容進(jìn)行梳理，包括資金性質(zhì)、預(yù)期投入、支出范圍、實(shí)施內(nèi)容、受益對(duì)象等；

其次，依據(jù)項(xiàng)目的基本內(nèi)容，預(yù)計(jì)項(xiàng)目要達(dá)到的總體產(chǎn)出和效果，并以定量和定性相結(jié)合的方式表述項(xiàng)目所要實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)；

再次，對(duì)項(xiàng)目總體目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，從中概括提煉出最能反映總體目標(biāo)的關(guān)鍵性指標(biāo)，并將其確定為相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)；

最后，通過搜集相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，確定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合項(xiàng)目預(yù)期進(jìn)展和預(yù)期投入情況，確定項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)的具體數(shù)值。

其中第一、二步，可參考項(xiàng)目工可研批復(fù)文件或初步設(shè)計(jì)批復(fù)文件的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行綜合表述，第三、四步需要根據(jù)項(xiàng)目的具體情況和各項(xiàng)要求，確定最能全面反映項(xiàng)目特性的各項(xiàng)指標(biāo)及指標(biāo)值。

（二）公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定

以某市州公路局××公路改擴(kuò)建工程項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定為例：

1.設(shè)定該項(xiàng)目總體目標(biāo)：結(jié)合該項(xiàng)目的工可研批復(fù)文件和初步設(shè)計(jì)批復(fù)文件，總體目標(biāo)可以這樣表述：按照建設(shè)環(huán)境友好、資源節(jié)約型公路的要求，規(guī)范施工組織管理，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資，積極落實(shí)節(jié)能減排，合理安排工期，以達(dá)到完善區(qū)域路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，提高道路通行能力和服務(wù)水平，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和旅游資源開發(fā)的目標(biāo)。

2.設(shè)定該項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)：該項(xiàng)目在設(shè)定績(jī)效指標(biāo)時(shí)，從嚴(yán)格公路項(xiàng)目的規(guī)范化組織管理出發(fā)，同時(shí)考慮到了將來績(jī)效評(píng)價(jià)的全面客觀性和可操作性，設(shè)定了三個(gè)一級(jí)指標(biāo)：過程指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)。

（1）過程指標(biāo)：反映該項(xiàng)目從立項(xiàng)到實(shí)施過程當(dāng)中的各項(xiàng)工作指標(biāo)，同時(shí)下設(shè)了項(xiàng)目申報(bào)與審批、項(xiàng)目實(shí)施管理和資金管理三個(gè)二級(jí)指標(biāo)。在二級(jí)指標(biāo)項(xiàng)下，根據(jù)實(shí)際需要又設(shè)置了三級(jí)指標(biāo)，如表1。

（2）產(chǎn)出指標(biāo)：反映該項(xiàng)目階段性完成的指標(biāo)情況及項(xiàng)目最終完工的各項(xiàng)指標(biāo)，同時(shí)下設(shè)了工程實(shí)際完成率、工程完成的及時(shí)率、工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)率等二級(jí)指標(biāo)。在二級(jí)指標(biāo)項(xiàng)下，根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置三級(jí)指標(biāo)，如表2。

（3）效益指標(biāo)：反映該項(xiàng)目的完成帶來的各方面的改善情況，同時(shí)下設(shè)了社會(huì)效益和環(huán)境效益兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。在二級(jí)指標(biāo)項(xiàng)下，根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置三級(jí)指標(biāo)，如表3。

表1

表2

表3

3.指標(biāo)值。具體指標(biāo)值的設(shè)定，應(yīng)該參照歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況綜合設(shè)定，既要滿足對(duì)項(xiàng)目本身的績(jī)效評(píng)價(jià)需求，也要與項(xiàng)目預(yù)算合理匹配，具有實(shí)際的可操作性。

三、關(guān)于公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目設(shè)定績(jī)效目標(biāo)的幾點(diǎn)建議

通過長期在基層公路財(cái)務(wù)部門工作的經(jīng)歷，筆者深切體會(huì)到作為一名公路財(cái)會(huì)人員在實(shí)際編制績(jī)效目標(biāo)時(shí)的無助，面對(duì)財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)的無措。在此提出以下幾點(diǎn)大膽建議供大家討論，并希望能對(duì)改善現(xiàn)狀有所幫助：

（一）加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)。由于公路部門的項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)，內(nèi)容繁雜，社會(huì)效應(yīng)廣泛，行業(yè)主管部門應(yīng)盡快建立一套適用于公路部門的規(guī)范化的預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)體系及相適應(yīng)的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，便于基層公路部門根據(jù)各自的實(shí)際情況，有針對(duì)性的開展預(yù)算績(jī)效管理工作。

（二）理順管理體制。嚴(yán)格執(zhí)行“誰申請(qǐng)資金，誰設(shè)定目標(biāo)”的原則，基層公路部門作為一級(jí)預(yù)算單位，必須編制本單位的部門預(yù)算，同時(shí)申報(bào)本單位的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。上級(jí)交通主管部門應(yīng)聯(lián)合財(cái)政部門，加強(qiáng)對(duì)基層預(yù)算編制情況的檢查督辦，糾正上級(jí)主管部門代編預(yù)算的狀況，理順預(yù)算管理體制，為順利開展績(jī)效管理掃清障礙。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部協(xié)調(diào)。作為績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)主體，公路部門內(nèi)部應(yīng)該加強(qiáng)業(yè)務(wù)科室的協(xié)調(diào)溝通，建立健全預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制，由財(cái)務(wù)部門牽頭，各業(yè)務(wù)科室共同參與到編制績(jī)效目標(biāo)、設(shè)立指標(biāo)體系、各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)的匯總、報(bào)送、調(diào)整以及對(duì)績(jī)效目標(biāo)完成情況的過程監(jiān)控和評(píng)價(jià)的工作中，徹底改變財(cái)務(wù)人員“單打獨(dú)斗”的局面。