汪長(zhǎng)兵

摘要：當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。在新形勢(shì)下，如何統(tǒng)籌兼顧，平衡收支矛盾，科學(xué)花好有限財(cái)力，是財(cái)政預(yù)算改革急需解決的問(wèn)題。本文通過(guò)分析預(yù)算管理現(xiàn)狀，對(duì)公共財(cái)政預(yù)算的改革和發(fā)展方向做了簡(jiǎn)要論述。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；預(yù)算改革；方向

我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。全國(guó)財(cái)政收入增幅已從兩位數(shù)的高速增長(zhǎng)，下降到目前個(gè)位數(shù)的高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，財(cái)政支出卻居高不下，“減肥瘦身”難度大。如何統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)分配有限財(cái)力，是公共財(cái)政預(yù)算改革急需解決的問(wèn)題。深入推進(jìn)財(cái)政預(yù)算改革，須轉(zhuǎn)變管理理念，促進(jìn)預(yù)算編制科學(xué)化和精細(xì)化、預(yù)算審查民主化和程序化、預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行廣泛化，以滿(mǎn)足新形勢(shì)發(fā)展需要。

一、公共財(cái)政預(yù)算的當(dāng)務(wù)之急

（一）預(yù)算民主制度不健全。近年來(lái)，社會(huì)群眾參與公共預(yù)算管理的范圍較窄，納稅人知情權(quán)要求越發(fā)強(qiáng)烈。民主的決策、監(jiān)督、評(píng)價(jià)體系不健全，容易出現(xiàn)資金花的比較隨意和任性。實(shí)際中人大未監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的全過(guò)程，預(yù)算草案審查時(shí)間短、審查能力不足，導(dǎo)致外部監(jiān)督不足。

（二）“基數(shù)+增量”的思想固化，重點(diǎn)支出掛鉤保障。部門(mén)已習(xí)慣“基數(shù)+增量”的傳統(tǒng)編制方式，脫離實(shí)際需求，把“基數(shù)”視為必保之地。在新形勢(shì)下，難以平衡收支矛盾。我國(guó)重點(diǎn)領(lǐng)域支出與財(cái)政收支和GDP掛鉤，在歷史特殊時(shí)期效果較好；但此類(lèi)方式容易導(dǎo)致：一方面，一些社會(huì)群眾反映強(qiáng)烈的領(lǐng)域缺少投入；另一方面，一些領(lǐng)域的投入是“為增長(zhǎng)而增長(zhǎng)”，先確定支出總額再找具體項(xiàng)目，到年末用不出去形成結(jié)轉(zhuǎn)。

（三）財(cái)政存量資金較大。一是因預(yù)算編制不實(shí)、資金下達(dá)時(shí)間等因素，可執(zhí)行預(yù)算占全年預(yù)算比重不大；二是項(xiàng)目推進(jìn)往往涉及多個(gè)部門(mén)，一個(gè)部門(mén)出現(xiàn)問(wèn)題可能影響整體進(jìn)度，形成資金沉淀。大量的存量資金與群眾急需領(lǐng)域投入不足形成巨大反差，降低了資金使用效益。

（四）中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃缺乏。財(cái)政預(yù)算管理往往只注重年度預(yù)算平衡，忽略長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，可能引發(fā)當(dāng)屆政府的短期行為，引發(fā)長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）預(yù)算編制水平不高。目前預(yù)算編制“多、亂、散、混”的問(wèn)題較多。部門(mén)預(yù)算編制不全，“切蛋糕”式的二次分配情況突出，代編規(guī)模較大，缺少硬約束。部門(mén)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中基本和項(xiàng)目支出混用；目標(biāo)績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，評(píng)價(jià)結(jié)果利用水平低。

二、公共財(cái)政預(yù)算的改革方向

（一）提高預(yù)算透明度。提高財(cái)政預(yù)算透明度是完善預(yù)算管理的重要途徑。一是探索預(yù)算公開(kāi)評(píng)審制度。通過(guò)人大、政協(xié)、審計(jì)、財(cái)政、高校等人員組成評(píng)審組，通過(guò)聯(lián)合公開(kāi)評(píng)審對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)行論證，提出評(píng)審意見(jiàn)；從根本上保障廣大群眾的利益分配權(quán)。二是健全預(yù)決算公開(kāi)制度。加強(qiáng)人大預(yù)算審查職能，分析預(yù)決算差異。細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容，公開(kāi)三公經(jīng)費(fèi)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、政府采購(gòu)、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置等情況。積極穩(wěn)妥的擴(kuò)大民眾參與預(yù)算決策，提高政府履職能力。三是引入第三方審計(jì)制度。對(duì)預(yù)算編制、全年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行獨(dú)立或交叉審計(jì)，審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。四是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督。建立人大與財(cái)政時(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的方式，加強(qiáng)事中監(jiān)督，提高執(zhí)行過(guò)程透明度。

（二）全面推行“零基預(yù)算”。新形勢(shì)下，“基數(shù)+增/減量”的傳統(tǒng)方式已嚴(yán)重不適。全面實(shí)施“零基預(yù)算”，就要打破固有“奶酪”；以“零”為起點(diǎn)，結(jié)合單位職能職責(zé)重新梳理預(yù)算需求，結(jié)合財(cái)力情況按項(xiàng)目重要程度排序，優(yōu)勝劣汰安排預(yù)算。同時(shí)認(rèn)真梳理重點(diǎn)領(lǐng)域支出保障政策，取消與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，結(jié)合各個(gè)領(lǐng)域或行業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要、財(cái)力水平、實(shí)施進(jìn)度、績(jī)效評(píng)價(jià)，促使“好鋼用在刀刃上”。

（三）促進(jìn)部門(mén)預(yù)算“零結(jié)轉(zhuǎn)”。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中積極實(shí)施“零結(jié)轉(zhuǎn)”，既是推行“零基預(yù)算”的客觀(guān)需要，也是盤(pán)活存量資金的重要措施。盤(pán)活財(cái)政存量資金不僅是提升資金使用效益的實(shí)際需要，也是創(chuàng)新宏觀(guān)調(diào)控方式的重要內(nèi)容。通過(guò)“零結(jié)轉(zhuǎn)”，喚醒各領(lǐng)域“沉睡”的財(cái)政資金，化“零”為“整”，統(tǒng)籌用于急需的重點(diǎn)領(lǐng)域。

（四）實(shí)施三年滾動(dòng)預(yù)算，建立中長(zhǎng)期平衡機(jī)制。目前，很多國(guó)家滾動(dòng)預(yù)算編制周期為3-5年。預(yù)算管理要服務(wù)于國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，落實(shí)重大決策部署。通過(guò)建立三年滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，結(jié)合年度預(yù)算、三年滾動(dòng)預(yù)算、五年規(guī)劃，強(qiáng)化年度預(yù)算約束力，夯實(shí)公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控能力，提高預(yù)算管理的預(yù)見(jiàn)性、科學(xué)性、連續(xù)性。

（五）提高預(yù)算精細(xì)化編制水平。預(yù)算編制精細(xì)化是提高預(yù)算透明度的首要條件。在預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)中，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、AI等現(xiàn)代技術(shù)實(shí)施精細(xì)化管理，著力打造“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有運(yùn)用”的預(yù)算機(jī)制。以基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目支出庫(kù)、項(xiàng)目分類(lèi)目錄、轉(zhuǎn)移支付目錄等方式，嚴(yán)格壓縮部門(mén)二次分配、減少代編規(guī)模、厘清項(xiàng)目與基本支出邊界；積極推動(dòng)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)制度改革，切實(shí)提高預(yù)算工作的整體質(zhì)量和效率。

（六）嚴(yán)格執(zhí)行全口徑預(yù)算管理。政府的全部收支均應(yīng)納入預(yù)算管理，全面接受人大監(jiān)督。一是財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、非財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、自有收入應(yīng)全部納入預(yù)算編制。二是差額撥款單位、自收自支事業(yè)單位應(yīng)納入預(yù)算編制。三是政府采購(gòu)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府債務(wù)還本付息、PPP政府支出責(zé)任等應(yīng)納入預(yù)算編制。切實(shí)把收支全部關(guān)進(jìn)“籠子”。

綜上所述，未來(lái)的改革方向必將是強(qiáng)化外部監(jiān)督制約，以預(yù)決算公開(kāi)為切入點(diǎn)，倒逼預(yù)算改革；有力促進(jìn)預(yù)算管理的民主化、法制化、精細(xì)化、透明化。通過(guò)人大、政協(xié)、審計(jì)、社會(huì)媒體、關(guān)心預(yù)算改革的人士等共同形成參與和監(jiān)督合力，創(chuàng)新理財(cái)觀(guān)念，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)事業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]張梅艷.深化我國(guó)部門(mén)財(cái)政預(yù)算管理改革：?jiǎn)栴}與思路[J].西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015，35 （03）：1320.