李亮亮 李海英

摘 要：建立山西省城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)保障體系，對(duì)于維護(hù)農(nóng)民切身利益和社會(huì)安定有序意義重大。本文通過相關(guān)文獻(xiàn)查閱和政策分析，認(rèn)為要構(gòu)建山西省失地農(nóng)民的就業(yè)保障體系，就需要以落實(shí)土地流轉(zhuǎn)政策為重點(diǎn)，以依靠自我保障為核心，以加快就業(yè)規(guī)范化建設(shè)為重點(diǎn)，健全參與的多元化就業(yè)保障格局，強(qiáng)化社會(huì)的支持力度，逐步促進(jìn)失地農(nóng)民向“城市人”轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；就業(yè)保障；土地權(quán)益

中圖分類號(hào)：D021 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）01-0104-02

改革開放以來，隨著中國(guó)城市化進(jìn)程，一方面使得城市各領(lǐng)域快速發(fā)展，但同時(shí)，由于這樣的快速發(fā)展，造成了失地人口的大量增加。對(duì)于山西省而言，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，尤其是2013年城中村改造和城市改造的快速推進(jìn)，對(duì)土地資源的需求和土地征用規(guī)模越來越大，大量農(nóng)民被迫離開賴以生存的土地，從而產(chǎn)生大量失地農(nóng)民這一社會(huì)特殊的群體，游離于城市和農(nóng)村之外，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。

一、城市化進(jìn)程中山西省失地農(nóng)民就業(yè)保障問題

庫茲涅茨在《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》中，認(rèn)為，城市化就是城市和鄉(xiāng)村（農(nóng)村）之間人口分布和生活方式的變化。城市化是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)外在表現(xiàn)，城市化是一個(gè)過程，也是一個(gè)結(jié)果[1]。失地是城市化發(fā)展不可避免的，失地農(nóng)民也是城市化中必然出現(xiàn)的群體。目前，山西省城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)面臨的主要問題有以下幾個(gè)方面。

（一）城市化進(jìn)程中就業(yè)市場(chǎng)的限制是主要原因

山西省失地?zé)o業(yè)農(nóng)民中，一是從就業(yè)群體上看，就業(yè)最困難的主要有三類群體：大齡農(nóng)民就業(yè)難，尤其是女35歲男40歲以上者，由于年齡、文化、體力、技能等限制，就業(yè)十分困難。即使能找到一份有收入的工作，大多也不穩(wěn)定；失地以前是農(nóng)民的人員就業(yè)難，由于技能限制，對(duì)于他們來說很難找到合適的工作崗位；生活在遠(yuǎn)郊和偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民就業(yè)難，這部分人的就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)選擇性要小，就業(yè)意識(shí)和擇業(yè)觀念也比較保守，因而失去土地對(duì)他們就業(yè)影響很大。二是從就業(yè)途徑上看，失去土地的農(nóng)民為了維持生計(jì)，進(jìn)入市場(chǎng)自謀職業(yè)的人多，而由地方和村集體統(tǒng)一安排的人少。三是失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)效果不佳。近年來，山西省對(duì)失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)的投入力度也在不斷加大，統(tǒng)計(jì)的受訓(xùn)人數(shù)也比較多，但是收效甚微，適應(yīng)不了失地農(nóng)民就業(yè)的實(shí)際要求，反而造成人、財(cái)、物的浪費(fèi)。隱性失業(yè)或不充分就業(yè)現(xiàn)象也極為普遍。

（二）城市化進(jìn)程中農(nóng)民自身素質(zhì)等限制是重要原因

一是失地農(nóng)民文化水平低，勞動(dòng)技能欠缺。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，山西省失地農(nóng)民中就業(yè)年齡內(nèi)（18—59歲）人數(shù)占70%以上，初中以下（含初中）文化程度的占80%以上。由于文化素質(zhì)低，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力差，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化能力弱，一旦失去土地，也就失去了最根本的就業(yè)崗位和生活保障，特別是一些年老體弱的農(nóng)民，他們打工沒人要，經(jīng)營(yíng)無門路，創(chuàng)業(yè)缺乏金融支持，就業(yè)問題特別突出。二是失地農(nóng)民觀念陳舊，就業(yè)期望高，再就業(yè)難度大。失地農(nóng)民觀念轉(zhuǎn)變慢，缺乏尋找工作的主動(dòng)性，使大部分農(nóng)民在失去土地后無所適從，不能準(zhǔn)確地自我定位，存在“等、靠、要”的思想，影響了再就業(yè)。許多農(nóng)戶在全部或大部分耕地失去后，希望從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)，然而由于他們以前主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，缺乏從事二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的技能和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又由于農(nóng)民投資理財(cái)?shù)闹R(shí)和能力較為有限，面對(duì)變化莫測(cè)的市場(chǎng)，難以為土地補(bǔ)償費(fèi)尋求有效的增值渠道。三是失地農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變需要經(jīng)過較長(zhǎng)的心理適應(yīng)和磨合過程。由于城市化過程中對(duì)農(nóng)民土地的征用，失地農(nóng)民由居住在農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼≡诔鞘校撬麄儾⒉荒芎芸爝m應(yīng)城市生活，而需要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的過程。

（三）失地農(nóng)民社會(huì)保障尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋是直接原因

由于我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民失去土地，幾乎就沒有了最基本的生活來源，加上農(nóng)民思想觀念不能與時(shí)俱進(jìn)，就業(yè)觀念和社會(huì)保障意識(shí)薄弱等因素，失去土地后的生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和失業(yè)保障問題成為失地農(nóng)民最關(guān)心的事情。雖然相關(guān)法律法規(guī)和政策明確規(guī)定，城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民一次性全額領(lǐng)取安置補(bǔ)助費(fèi)后，一系列問題應(yīng)該自行解決，如就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療和教育等。在現(xiàn)行社會(huì)保障制度無法實(shí)現(xiàn)全覆蓋的情況下，失地農(nóng)民自身想要參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及醫(yī)療保險(xiǎn)的比例就比較低，僅靠有限的補(bǔ)償金來抵抗風(fēng)險(xiǎn)，一旦有疾病或是其他不可抗因素，生活就業(yè)就面臨問題，這也是一個(gè)主要問題。

二、完善山西省失地農(nóng)民就業(yè)保障的路徑選擇

“生活來源決定生活態(tài)度和生活方式，無地便無根，無業(yè)便無依，無地可種和無業(yè)可就是一部分人處于游動(dòng)不定狀態(tài)，具有游民化特征。”沒有固定的生活來源和穩(wěn)定的職業(yè)，這種不安的生活狀態(tài)更使得他們?nèi)狈Π踩泻蜌w屬感，不僅是物質(zhì)生活的飄忽不定，更是心理的不安，因?yàn)閷?duì)于農(nóng)民來說，土地不僅是生存的來源，更是生活的歸屬，正如費(fèi)孝通所說：“以農(nóng)為生的人，世代定居是常態(tài)，遷移是變態(tài)。”黨的十九大指出我國(guó)進(jìn)入了新時(shí)代，社會(huì)基本矛盾也發(fā)生了根本變化，并始終強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。“失地農(nóng)民是一個(gè)特殊群體，脫離了農(nóng)村，游離于城市之外，急需進(jìn)行社會(huì)融合?！盵2]如何促進(jìn)山西省城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民更好地就業(yè)，正是堅(jiān)持以人民為中心思想的最好實(shí)踐，也是共產(chǎn)黨人堅(jiān)持以人民的美好生活為黨治國(guó)理政的奮斗目標(biāo)的最好例證。

（一）以落實(shí)土地流轉(zhuǎn)政策為重點(diǎn)，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民土地權(quán)益

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，涉及了土地制度改革等內(nèi)容，例如，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)方式的多樣化，通過轉(zhuǎn)包、出租等增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益等。黨的十九大也對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題指明了方向。《物權(quán)法》也指出，農(nóng)民作為農(nóng)村集體成員，依法享有對(duì)農(nóng)村集體事項(xiàng)進(jìn)行決策的權(quán)利?，F(xiàn)在的集體所有的土地產(chǎn)權(quán)主體不明，界定不清，致使農(nóng)民集體所有權(quán)成為一種受約束、受限制的產(chǎn)權(quán)[3]。顯然，集體土地的制度安排中存在著土地產(chǎn)權(quán)所有者身份不清，土地使用權(quán)缺乏法律保障的問題，由此產(chǎn)生征地過程中缺乏濫用征地權(quán)的限制與規(guī)定，農(nóng)民在國(guó)家集體利益中，是產(chǎn)權(quán)的弱者，農(nóng)民對(duì)土地的處置權(quán)缺乏以及農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的不完整，使農(nóng)民在城市化進(jìn)程征地中得不到完全的補(bǔ)償。因此，必須加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，明確農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)主體地位，這將使山西省城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民得到政府征收土地的全部補(bǔ)償，強(qiáng)化農(nóng)民的成員權(quán)地位，將解除農(nóng)民對(duì)于失去土地后生存和生活的后顧之憂，農(nóng)民具備生活保障和養(yǎng)老保障功能的所有權(quán)。我們也更清楚地看到，穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制至關(guān)重要。失地農(nóng)民將面臨就業(yè)難這一現(xiàn)實(shí)，因此必須做好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作，保障失地農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)收益。

（二）以依靠自我保障為核心，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)

失地農(nóng)民就業(yè)保障不僅要解決當(dāng)前的難題，還要統(tǒng)籌兼顧，為失地農(nóng)民的未來進(jìn)行安排和部署。為應(yīng)對(duì)山西省城市化進(jìn)程中失業(yè)農(nóng)民的就業(yè)問題，我們應(yīng)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)力度，提高失地農(nóng)民的技能和水平。如果失地農(nóng)民可以獲得良好的職業(yè)教育和培訓(xùn)，他們可以有相對(duì)美好的未來，可以找到更好的工作，獲得更多的收入，而且這些多出的收入足以支付職業(yè)教育的費(fèi)用，至少95%以上的失地農(nóng)民都可以用未來的收入自我保障。根據(jù)市場(chǎng)的需求，要積極組織失地農(nóng)民開展職業(yè)技能培訓(xùn)，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)，促進(jìn)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“再就業(yè)”。同時(shí)，要加大對(duì)失地農(nóng)民培訓(xùn)的資金投入，改進(jìn)培訓(xùn)方式，增強(qiáng)培訓(xùn)效果。我們要圍繞山西省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)失地農(nóng)民開展針對(duì)性的職業(yè)技能培訓(xùn)，做到有的放矢，有效提高失地農(nóng)民就業(yè)的能力和自主創(chuàng)業(yè)能力。這樣“授人以漁”，可以有效解決后續(xù)難題，使失地農(nóng)民依靠收入實(shí)現(xiàn)自我保障，讓他們以自己的收入解決未來的就業(yè)保障、養(yǎng)老保障和生活保障。

（三）以加快就業(yè)規(guī)范化建設(shè)為重點(diǎn)，為失地農(nóng)民就業(yè)提供環(huán)境支持

十九大明確指出“提供全方位公共就業(yè)服務(wù)”。法律是政策落實(shí)和有效推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。在城市化的浪潮下，山西省首先要強(qiáng)化規(guī)范市場(chǎng)主體的勞動(dòng)關(guān)系，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)合法，為失地農(nóng)民就業(yè)保障制度的實(shí)施奠定基礎(chǔ)，有法可依。其次，就業(yè)保障法律法規(guī)也要起到促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的作用，在保障失地農(nóng)民基本生活水平的同時(shí)，發(fā)揮就業(yè)保障基金的預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的作用。為此，必須加快失地農(nóng)民就業(yè)保障的立法進(jìn)程，推進(jìn)法律法規(guī)建設(shè)，通過法律來保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。一是制定《失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》，這樣才能保證失地農(nóng)民的合法權(quán)益得到法律的保護(hù)。二是要加快制定戶籍法，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消針對(duì)失地農(nóng)民的限制性就業(yè)政策，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，推動(dòng)勞動(dòng)力資源市場(chǎng)的現(xiàn)代化、信息化與正規(guī)化建設(shè)[4]。三是建立失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。按照需求程度的差異，失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目可優(yōu)先考慮建立失業(yè)保險(xiǎn)，資金的籌集應(yīng)該由政府、村集體組織和被征地農(nóng)民分別來承擔(dān)，政府、集體分別承擔(dān)不低于社會(huì)保險(xiǎn)金總額的30%、40%，社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)要分開設(shè)置，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立健全失地農(nóng)民就業(yè)保障領(lǐng)域的法律體系，并嚴(yán)格實(shí)行依法監(jiān)管。

（四）健全參與的多元化就業(yè)保障格局，強(qiáng)化社會(huì)的支持力度

十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。失地農(nóng)民的就業(yè)保障是個(gè)大問題，對(duì)于問題的解決，不能僅僅靠政府來想辦法，而且應(yīng)該依靠全民和社會(huì)的力量，通過全社會(huì)的參與、關(guān)心和支持，為失地農(nóng)民走向城市提供寬松的環(huán)境。在失地農(nóng)民的就業(yè)保障體系建設(shè)上，動(dòng)員社會(huì)上各種經(jīng)濟(jì)力量的廣泛參與，積極嘗試多種補(bǔ)償方式保證農(nóng)民切實(shí)得到利益。比如采取農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)入股方式，國(guó)家可以采用制度性的約束，對(duì)部分土地補(bǔ)償款納入項(xiàng)目建設(shè)的投資管理體系當(dāng)中，這樣不僅能夠保證工程項(xiàng)目的順利發(fā)展，也可以使農(nóng)民的土地補(bǔ)償款得以保值增值，還可以對(duì)征地方要求對(duì)于征地農(nóng)民解決就業(yè)，通過這種方式使農(nóng)民與土地開發(fā)的利益結(jié)合起來，使我們國(guó)家在高速推進(jìn)現(xiàn)代化的同時(shí)，失地農(nóng)民的就業(yè)保障問題也能夠分階段、按計(jì)劃、有序地實(shí)現(xiàn)，保證城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的盡快實(shí)現(xiàn)。要充分發(fā)揮失地農(nóng)民的主體作用，使政府不急于求成，堅(jiān)持“共建、共享”理念，使多元主體在共建中共享，在共享中共建，使失地農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制的構(gòu)建由封閉性向開放性轉(zhuǎn)變。

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