趙艦

2017年12月，廣東省肇慶市肇慶新區(qū)迎來了一批特殊的客人——由雄安新區(qū)籌委會副主任于振海率隊的考察團。于振海此番遠赴南粵，是專程了解肇慶新區(qū)土地股份化綜合配套改革試點。

雄安新區(qū)自成立之日起，就被賦予諸多先行先試的權(quán)限，后發(fā)優(yōu)勢顯著。那么，肇慶的土地股份合作化改革有何特殊之處，能吸引雄安新區(qū)專程考察？

“模范新區(qū)”的改革動力

廣東省省長馬興瑞2018年初在肇慶視察時，對肇慶新區(qū)的建設(shè)給予高度肯定，“肇慶新區(qū)是廣東建設(shè)速度最快、質(zhì)量最好的新區(qū)，是城市擴容提質(zhì)的典范?！?/p>

肇慶新區(qū)建設(shè)得到高度肯定，正是源于兩級土地股份化改革。據(jù)了解，2013年來，肇慶市鼎湖區(qū)開始探索“土地兩級股份化”改革，充分保障被征地村民利益，至今未出現(xiàn)一例征地上訪案件。試點成功后，此項改革已在全區(qū)推廣，完成股份化合作超過7.2萬畝，極大地促進了肇慶新區(qū)的開發(fā)建設(shè)。

肇慶的具體做法是，通過村級土地資產(chǎn)管理公司和肇慶新區(qū)土地股份總公司“兩級土地股份化”改革，建立“集體入股國有”的混合所有制形態(tài)，使村集體能夠以股權(quán)形式享有土地開發(fā)增值收益，建立城鎮(zhèn)化社會保障機制，促進村民向市民轉(zhuǎn)化，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

肇慶為什么要推進此項改革呢？是什么在倒逼？

首先從全國范圍來看，傳統(tǒng)拉動內(nèi)需手段效果趨弱，提升城市化水平成為未來工作重點。在當前新形勢下，必須通過包括土地、戶籍、社保等在內(nèi)的綜合配套改革破解城鎮(zhèn)化發(fā)展難題。

從廣東省層面來看，傳統(tǒng)的由政府主導的城市化，依托于對農(nóng)村集體土地的“合法征收”，農(nóng)民分享的方式主要以有限的征地補償和地上物補償為主，“一刀切”不能可持續(xù)發(fā)展。相關(guān)改革措施仍處于艱難探索階段，尋求改革突破口的壓力和動力持續(xù)加大，必須搶抓機遇，先行先試，以改革引領(lǐng)推進各項工作。

從肇慶市層面來看，實施“兩區(qū)引領(lǐng)兩化”戰(zhàn)略，以肇慶新區(qū)引領(lǐng)新型城市化，必須要處理大量土地問題。目前，新區(qū)115平方公里仍有超6萬農(nóng)村居民，涉及近8000畝宅基地的置換處理難題，土地規(guī)模非常局促，用地指標極其有限，維穩(wěn)壓力十分巨大。必須通過打造以“兩級土地股份化”為重點的改革試點，爭取國家和省級的包括土地在內(nèi)的各項政策傾斜支持，為新區(qū)的大面積開發(fā)夯實基礎(chǔ)。

謀定而后動，確立“兩級土地股份化”改革的大方向后，肇慶是如何具體推進改革的呢？

極富遠見的改革設(shè)計

肇慶的第一步是成立村級土地公司。以行政村為單位，由各村民小組以其全部土地入股，股東為村民小組，股權(quán)比例以各村民小組的土地面積及地類進行界定，預留部分股份用于股權(quán)完全固化之前由于戶籍、人口變化所產(chǎn)生的股權(quán)調(diào)整。

第二步是成立肇慶新區(qū)土地總公司。村級土地公司以全部土地入股，新區(qū)管委會以土地整理、開發(fā)、運營投入的各項成本入股，取消征收農(nóng)村集體土地留用地。雙方股權(quán)依據(jù)協(xié)商法而定，比例為20：80。村級公司20%股權(quán)中，12%股權(quán)按照原有返還留用地的市場加權(quán)平均價格直接固化為可經(jīng)營性物業(yè)設(shè)施，8%股權(quán)參與土地總公司運營利潤分紅。

村公司入股后，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)至總公司。土地征收條件成熟時，由土地總公司配合完成土地征收變性工作，在此之前不得改變土地性質(zhì)和農(nóng)用地用途。

該項制度設(shè)計是如何保障村民權(quán)益的呢？改革方案中，有一條是股權(quán)“防稀釋條款”，約定村公司所占股份不因任何原因發(fā)生稀釋。同時，為規(guī)避投資風險，土地總公司不得參與常規(guī)化市場投資行為，主要享有土地和物業(yè)增值收益及戶外廣告等城市資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)。土地出讓后，出讓價高于基準價部分由政府按照一定比例注入總公司。

改革的第三項內(nèi)容是按照城鎮(zhèn)居民標準解決搬遷安置問題?！案邩藴寿r舊房子，低價格賣新房子”。按照就近安置和相對集中原則，在新區(qū)范圍內(nèi)選擇多個合理安置點，高標準建設(shè)大產(chǎn)權(quán)的安置房，其價格參照建筑成本價，并與搬遷房屋的補償標準掛鉤，原則上不增加農(nóng)民搬遷負擔。

在解決搬遷安置問題的同時，肇慶花大氣力建立了土地股份化農(nóng)民的城鎮(zhèn)生活保障機制。農(nóng)民收益由幾部分組成：

一是享有高標準的大產(chǎn)權(quán)商品房；二是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)補償；三是村集體土地入股的股權(quán)收益；四是集體可經(jīng)營性物業(yè)的租金收益分紅；五是為全體土地股份化農(nóng)民設(shè)立個人社會保障賬戶，由土地股份總公司填實社保繳費十二年，由村級土地股份公司填實繳費三年，其余繳費由個人自理，使農(nóng)民即時享受市民的社保、醫(yī)保和養(yǎng)老保險；六是建立就業(yè)保障和創(chuàng)業(yè)激勵機制。

肇慶還有一個“意外”收獲是，推進了農(nóng)村基層治理民主化建設(shè)

村級土地公司設(shè)立過程中，實施村行政事務(wù)、自治事務(wù)、集體經(jīng)濟經(jīng)營事務(wù)“三分離”。農(nóng)民逐步學習現(xiàn)代市場經(jīng)濟和企業(yè)運作機制，在享受股東權(quán)利的同時學會履行股東義務(wù)，學會經(jīng)濟民主化的操作流程，包括選舉管理層、監(jiān)督其經(jīng)營管理行為等。村民委員會對土地股份公司的規(guī)范化運作提供保證和監(jiān)督，為推進基層民主注入了科學的經(jīng)濟動機。

“老的全有，新的更多，

虛的變實”

肇慶兩級土地股份化改革，是在全國政協(xié)經(jīng)濟委的指導下，由廣東、北京等地權(quán)威專家組成課題組，多次到肇慶市鼎湖區(qū)深入調(diào)研、反復論證后，形成了具有操作性的試點方案。

全國政協(xié)經(jīng)濟委副主任委員胡德平認為：“肇慶方案充分發(fā)揮廣東省已經(jīng)形成的政策優(yōu)勢，綜合采納全國各地改革優(yōu)點，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，形成了以兩級土地股份化為重點的綜合配套改革方案。這不是簡單的政策創(chuàng)新，而是涉及到制度性系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，在全國來看處于領(lǐng)先地位”。

那么，肇慶土地股份化的意義和樣本價值在哪里呢？

其一，有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地的財產(chǎn)、生產(chǎn)資料和社會保障三大功能?！皟杉壨恋毓煞莼备母飳⑹罐r(nóng)民共同參與土地整理和開發(fā)，共享土地增值收益和高品質(zhì)的城市新生活，實現(xiàn)三大功能的平穩(wěn)、公正的切換：通過土地股份化實現(xiàn)土地財產(chǎn)的保值增值功能，通過可經(jīng)營性物業(yè)返還實現(xiàn)農(nóng)業(yè)收入來源的切換，通過基于土地入股的收益填實相當于城鎮(zhèn)水平的個人社會保障賬戶。

其二，有利于促進農(nóng)民利益可持續(xù)發(fā)展。通過政府主導的兩級股份化改革，農(nóng)民在享受土地增值收益的同時，又可以避免完全市場化的經(jīng)營風險，改變了以往政府在城市開發(fā)中與村集體、農(nóng)民無關(guān)的“一刀切”征地方式。從農(nóng)民收益的角度看，“老的全有，新的更多，虛的變實”，可以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

其三，有利于實現(xiàn)新區(qū)“科學規(guī)劃、從容建設(shè)”。通過按照市場加權(quán)平均價格返還可經(jīng)營物業(yè)，取消了廣東省原有10%-15%的留用地返還，避免了出現(xiàn)大量插花地和新城中村。土地總公司統(tǒng)一整理、開發(fā)和經(jīng)營土地，可以實現(xiàn)整體規(guī)劃、系統(tǒng)開發(fā)。

其四，有利于化解土地征遷安置帶來的維穩(wěn)社會壓力。改革方案將政府利益與農(nóng)民利益捆綁在一起，既充分考慮了農(nóng)民當前利益，又可以實現(xiàn)長遠發(fā)展；既對傳統(tǒng)的土地征拆安置模式給予突破，又充分考慮了與原有操作政策的銜接，由此引發(fā)的群體性事件大幅減少。

其五，有利于推進農(nóng)村基層治理民主化進程。糾正了原有村集體經(jīng)濟組織與村民自治制度的混淆，減少了村民與村集體、政府的誤解和矛盾摩擦，通過公司化模式打造了基層農(nóng)民和地方政府合力推動基層治理民主化的動力機制，最終實現(xiàn)基于經(jīng)濟民主之上的政治民主。

（作者單位：肇慶市鼎湖區(qū)招商局）