邱永瞬

摘 要：本文通過對PPP模式下的投資特征以及城市軌道交通應(yīng)用PPP模式中存在的問題進行了分析，對如何更好的應(yīng)用PPP模式提出了幾點建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；城市軌道交通；項目投資

引言

城市軌道交通是解決城市內(nèi)交通擁擠、空氣質(zhì)量下降的重要方式，能夠促進我國城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。然而目前我國的城市軌道交通建設(shè)大多數(shù)是以政府為主導(dǎo)進行投資建設(shè)，存在著運行效率低下、財政壓力大等問題。通過在城市軌道交通項目中應(yīng)用PPP模式，可以對這些問題進行較好的解決。

1.PPP模式下項目投資特征分析

PPP模式的實質(zhì)就是將社會資本引入到公共項目領(lǐng)域，將部分或者全部的公共項目所有權(quán)轉(zhuǎn)移給社會資本金管理，共同承擔(dān)風(fēng)險和收益。在PPP模式下的項目投資其特征主要可以從政府與社會資本之間的博弈關(guān)系進行分析。在PPP模式中，政府和社會資本雙方都希望投資收益達到自己的期望。對于政府來說，希望通過借助社會資本，利用其資金、技術(shù)、管理等方面的條件完成公共服務(wù)的供給，并通過社會資本所讓渡的項目收益來獲得投資回報。而對于社會資本來說，則是希望通過利用政府的項目資源，結(jié)合自身的資金、技術(shù)和管理等條件，從而獲得更大的項目投資收益。一般來說，政府會根據(jù)客觀規(guī)律和項目投資現(xiàn)狀設(shè)計相應(yīng)的博弈機制使社會資本之間形成“取代效應(yīng)”，使自身處于主動，從而將項目收益最大化。

2.城市軌道交通項目應(yīng)用 PPP的問題

2.1融資問題

目前我國的金融體制和相關(guān)政策還無法滿足城市軌道交通建設(shè)所需要的大量資金投入，在PPP項目的融資上有著較多的困難。我國目前在軌道交通PPP項目的財務(wù)結(jié)構(gòu)上與其他國家有著較大的差異，國外再進行軌道交通PPP模式的應(yīng)用時，大多數(shù)是通過無追索或者有限追索的貸款進行融資，而我國則是以銀行貸款為主，其中銀行貸款能夠占到債務(wù)融資的90%以上，而在其他國家，這個數(shù)據(jù)一般在50%作用。造成這種問題的原因主要是由于項目貸款本身的風(fēng)險是由借款人或發(fā)起人來承擔(dān)，而貸款人則很少承擔(dān)風(fēng)險。再加上我國銀行在貸款抵押物上更加注重與房產(chǎn)、地產(chǎn)等有形資產(chǎn)，導(dǎo)致了投資者獲得的融資量有限。而在其他國家，則可以通過信用等級、現(xiàn)金流等獲得成本較低的貸款。其次，我國在利率、匯率等方面的政策也給項目融資帶來了一定的風(fēng)險。例如：利率變動所帶來的風(fēng)險一般會由項目方來進行承擔(dān)，如果在融資中含有國外投資，那么由于人民幣不能自由兌換外幣也會帶來一定的匯率風(fēng)險。

2.2風(fēng)險問題

由于城市對于交通建設(shè)的要求較高，因此需要大量的資金投入，建設(shè)周期較長，建成后的運營期一般在30年以內(nèi)。在PPP模式下，政府與社會資本共同承擔(dān)著項目的風(fēng)險，因此，如何對風(fēng)險進行預(yù)測并合理的分擔(dān)就成為了PPP項目成功的一個關(guān)鍵。在PPP模式下的城市軌道項目所面臨的風(fēng)險有著系統(tǒng)性以及臨時性的特點，再加上我國環(huán)境的特殊，導(dǎo)致軌道交通的風(fēng)險更加的復(fù)雜。政策法規(guī)變化、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等都會給城市軌道交通PPP項目帶來難以預(yù)測的風(fēng)險。由于我國在PPP項目的風(fēng)險預(yù)測和風(fēng)險分擔(dān)上缺乏相應(yīng)的認識和經(jīng)驗，因此很容易因風(fēng)險分擔(dān)不合理而導(dǎo)致PPP項目陷入困境。例如票價一般有政府部門進行控制，社會資本對于投資的回收較為擔(dān)心；城市軌道交通客流量的不確定性較大；在建設(shè)用地上遇到拆遷困難、資金不足等問題，導(dǎo)致城市軌道交通建設(shè)項目遭到延誤。此外，部分運營方認為城市軌道交通的運營會有政府的支持，資金漏洞等問題會由政府來承擔(dān)，設(shè)備商在供貨、安裝完成后就退出了項目，導(dǎo)致了車輛、設(shè)備的維護工作不完善的問題。

3.城市軌道交通項目應(yīng)用 PPP的對策

3.1轉(zhuǎn)變政府角色

作為我國城市基礎(chǔ)建設(shè)的重要組成部分，在城市軌道交通上應(yīng)用PPP模式，其實質(zhì)就是通過將政府和私人企業(yè)以特許權(quán)為基礎(chǔ)將競爭機制引入這種由國家包攬、具有壟斷特征的公共領(lǐng)域事業(yè)上來。我國傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式是由政府的財政部門通過財政撥款或者債券的形式將其承包給國有企業(yè)進行建設(shè)、經(jīng)營和管理。在這種情況下，國家是唯一進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、決策和管理的主體。由于沒有競爭機制因此在進行相關(guān)的決策的時候會表現(xiàn)出相當(dāng)高的隨意性，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和效率得到不到保障，還有可能造成資金上的浪費。在PPP模式中，政府不僅僅是城市軌道交通建設(shè)的主導(dǎo)者，更是在與私人企業(yè)的合作中，發(fā)揮自己的公共服務(wù)監(jiān)督、指導(dǎo)作用的合作者。政府部門要通過重新定位自身角色，轉(zhuǎn)變政府職能，在城市軌道交通建設(shè)上進行投資體制改革，在管理方法上進行創(chuàng)新，從而更好的使政府的監(jiān)督、指導(dǎo)工作發(fā)揮出應(yīng)用的作用。

3.2建立風(fēng)險分擔(dān)機制

在城市軌道交通建設(shè)項目中應(yīng)用PPP模式的一個重要要求就是要建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，這也是決定PPP模式的應(yīng)用是否成功的重要條件之一。由于在PPP模式下，城市軌道建設(shè)的風(fēng)險是由政府和企業(yè)共同承擔(dān)的，因此PPP模式在城市軌道建設(shè)上的應(yīng)用算是較為適宜和成功的。因此，建立一個合理的風(fēng)險分擔(dān)機制也就顯得十分重要。通過借鑒其國家城市軌道交通建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的經(jīng)驗，對項目中存在的風(fēng)險進行正確的預(yù)測，并合理劃分政府和企業(yè)所承擔(dān)的風(fēng)險。具體的分擔(dān)方式根據(jù)風(fēng)險的具體類型進行分析，主要有以下幾點：

（1）運營收益風(fēng)險：這一部分又可以分為票務(wù)收入風(fēng)險和廣告、商鋪等非票務(wù)收入風(fēng)險。在票務(wù)風(fēng)險上，主要可以通過由政府向社會資本根據(jù)客流預(yù)測約定客流量，將大部分客流量的風(fēng)險交由政府承擔(dān)，社會資本只承擔(dān)一部分。對于非票務(wù)風(fēng)險方面，則可以通過政府與項社會資本約定保底收益，超出保底收益之外的部分由政府與社會資本共享。

（2）運營成本風(fēng)險：城市軌道交通的運營成本主要包括員工薪水、電費、修理費等。在PPP模式中，城市軌道交通的運營成本一般是由社會資本負責(zé)承擔(dān)，并在費用漲幅方面與政府約定好一定的調(diào)整空間和調(diào)整方式。

（3）重置和追加風(fēng)險：這一部分的風(fēng)險主要是指運營期內(nèi)在車輛、設(shè)備進行更新或者重置上的追加投資風(fēng)險。在PPP模式下，一般是由社會資本來承擔(dān)車輛設(shè)備的更新、重置的追加投資風(fēng)險，對于車輛設(shè)備價格的漲幅則由社會資本與政府之間約定好一定的調(diào)整空間和調(diào)整方式。

3.3其他方面的應(yīng)用對策

（1）確定社會資本的投資范圍，可以分為項目整體投資、拆遷等前期工程以外的投資、約定總價之外的投資等；（2）特許運營年限，一般會根據(jù)車輛的使用壽命來確定社會資本對于其負責(zé)的城市軌道交通項目的運營期限；（3）通過給出明確的社會投資方回報率，吸引社會資本參與PPP模式下的城市軌道交通建設(shè)；（4）政府通過服務(wù)補貼資金，如影子票價、車公里付費、等額支付等；（5）由交通行業(yè)主管部門對城市軌道交通進行監(jiān)管，由社會資本對項目運營的質(zhì)量負責(zé)。

結(jié)語

綜上所述，PPP模式在城市軌道交通中的應(yīng)用對于項目的建設(shè)和運營有著非常重要的作用。針對目前PPP模式應(yīng)用中存在的問題，政府要轉(zhuǎn)變自身角色，與社會資本之間建立完善的風(fēng)險分擔(dān)機制等方式，從而為PPP模式在城市軌道交通項目建設(shè)中的應(yīng)用效果提供良好的保障。

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