王曉晨 賀炯

【摘 要】中宣部和司法部在“七五”普法規(guī)劃中明確提出“要健全普法宣傳教育機(jī)制，實行國家機(jī)關(guān)‘誰執(zhí)法誰普法的普法責(zé)任制”。各基層單位在落實該政策的過程中做出了一些成效，也積累了一些具有實戰(zhàn)意義的方法和經(jīng)驗，但是遠(yuǎn)未實現(xiàn)“七五”規(guī)劃中要求的“常態(tài)化”、“責(zé)任制”等相關(guān)要求。而普法任務(wù)全面落地的一個重要指標(biāo)就是建立“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制。鑒于此，論文將從如何正確理解國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制以及其內(nèi)涵等理論問題出發(fā)，分析國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的法律及政策依據(jù)，厘清該普法責(zé)任制的主體范圍，并進(jìn)一步以基層政府的實踐做法為研究范例，總結(jié)該普法責(zé)任制落實的機(jī)制以及路徑，服務(wù)“七五”普法工作，乃至黨的全面依法治國的戰(zhàn)略大局。

【Abstract】 In the "seventh five-yea" general law planing， the propaganda department of the central committee of the CPC and the ministry of justice of the people's republic of China have clearly put forward that it is necessary to perfect the publicity and education mechanism of law popularization and implement the responsibility system of the law popularization system of the state organs"who enforces the law who popularizes the law". The grass-roots units have made some achievements in the process of implementing the policy， and have accumulated some practical methods and experiences， but it is far from realizing the requirements of "normalization" and "responsibility system" in the "seventh five-year " plan. An important indicator of the comprehensive implementation of the task of popularizing the law is to establish the responsibility system of "who enforces the law who popularizes the law". In view of this， starting from the theoretical analysis of how to correctly understand the responsibility system of "who enforces the law and who popularizes the law" in state organs and its connotation， the paper analyzes the legal and policy basis for the responsibility system of "who enforces the law who popularizes the Law" in state organs， clarifies the subject scope of the legal responsibility system. Furthermore， taking the practice of grass-roots government as an example， this paper summarizes the mechanism and path of implementing the responsibility system of popularizing the law， so as to serve the "seventh five year"plan to popularize the law， and even the party's overall strategic situation of governing the country by law.

【關(guān)鍵詞】依法治國； 基層國家機(jī)關(guān)； 普法責(zé)任制

【Keywords】governing the country by law； grass-roots state organs； responsibility system of popularizing the law

【中圖分類號】F062.4 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-1069（2018）07-0108-04

1 建立國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的法律和政策依據(jù)

在依法治國的背景下，有法可依是黨和政府做一切事情的前提。只有厘清該責(zé)任制的法律和政策依據(jù)，才使得該責(zé)任制的建立具備了合法性和正當(dāng)性，進(jìn)而才能有落實和推廣的基礎(chǔ)。

1.1 構(gòu)建國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的法律依據(jù)

“法治”是當(dāng)今社會的主旋律，必須在“依法治國”的背景下建立和落實國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制，以確保其擁有穩(wěn)固的制度根基[1]。一般來講，該責(zé)任制的建立和實施必須有以下依據(jù)：

1.1.1 憲法依據(jù)

①憲法乃九鼎重器。憲法明確規(guī)定中國是依法治國的國家。公民法制意識的提高和全社會法制水平的提高是實現(xiàn)“法治”的基本前提。而國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制是不斷加強(qiáng)法治教育，提高整個社會法制水平的重要途徑。二者因果相關(guān)，不可割裂。

②構(gòu)建國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制是確保憲法等法律法規(guī)得到充分實施的有效途徑[2]。憲法中的普法規(guī)定要重點(diǎn)落實，同時鼓勵廣大領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、守法、合理用法，教育引導(dǎo)公民積極學(xué)習(xí)和掌握憲法法律知識，樹立憲法法律意識，培養(yǎng)尊重守法的習(xí)慣。要不斷創(chuàng)新普法工作方法，以更加靈活多樣的事跡或案例對基層群眾進(jìn)行普法教育，使憲法真正走入日常生活、走入基層群眾，為國家機(jī)關(guān)順利展開普法工作奠定扎實的群眾基礎(chǔ)。

③構(gòu)建國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制是充分保護(hù)公民合法權(quán)益的有效途徑。將普法教育納入國家機(jī)關(guān)行政執(zhí)法人員工作內(nèi)容，實際上是以更直觀的方式使利害關(guān)系人了解法律法規(guī)，能對公職人員起到一個側(cè)面監(jiān)督和警示的作用，從而有效防止公民的合法權(quán)益受到侵害[3]。

1.1.2 行政法依據(jù)

①國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制的實施是“七五”普法規(guī)劃的突出特點(diǎn)，也是實現(xiàn)法治宣傳教育創(chuàng)新發(fā)展，優(yōu)化公眾公共法律服務(wù)機(jī)制，充分滿足人民群眾多元化法律要求的一個關(guān)鍵點(diǎn)。嚴(yán)格地說，“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的相關(guān)要求符合“正當(dāng)法律程序原則”[4]。建立和實施“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制是國家機(jī)關(guān)踐行公正性原則、可接受性原則的基本前提。如《行政處罰法》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人做出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”這里的通知義務(wù)基本上是執(zhí)法的合法程序。

②國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制有助于履行合法行政原則。負(fù)責(zé)執(zhí)法和普法的職能部門要牢固樹立憲法和法治至上、法律面前人人平等的法律觀念，權(quán)利是法定的，執(zhí)法和普法工作者應(yīng)該弄明白如何在法律規(guī)定內(nèi)合理用權(quán)，什么事能干，什么事不能干，要始終牢記法定紅線不可逾越，不能觸及法定底線，帶頭遵守法律規(guī)定。

上文僅僅從法律和行政管理的維度介紹了“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的實施依據(jù)，除此以外還有權(quán)責(zé)統(tǒng)一、公開公正等其它原則，在此不一一列舉。

1.2 建立國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制政策基礎(chǔ)

在政策基礎(chǔ)上，實行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的政策依據(jù)主要是中共十八屆四中全會的決議以及“六五”、“七五”普法工作規(guī)劃。

隨著普法工作在全社會范圍內(nèi)全面鋪開，“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的內(nèi)涵不斷豐富，相關(guān)概念和內(nèi)容也逐漸清晰。 在1991年的全國人大“二五”普法決議中，國家機(jī)關(guān)及其相關(guān)單位對內(nèi)部人員的普法責(zé)任首次得到明確，“二五”普法決議指出：所有國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨、社會團(tuán)體和所有企業(yè)和組織都應(yīng)該認(rèn)真地向公民開展普法教育，相關(guān)單位和個人也要積極開展依法管理工作[5]。1996年、2001年中宣部和司法部先后頒布了“三五”和“四五”全民普法工作規(guī)劃，均提出建立各地方、各部門廣泛參與的法制宣傳教育責(zé)任制。雖然并未在普法規(guī)劃中詳細(xì)說明執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法責(zé)任，但是為國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的提出打下了堅實的基礎(chǔ)。隨后，在2011年“六五”普法規(guī)劃中就首次提出了“誰執(zhí)法是執(zhí)法”的行政管理理念，明確要求各部門和各行業(yè)要積極推動行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)全面落地[6]?！罢l執(zhí)法誰普法”的主要目的就是促進(jìn)執(zhí)法責(zé)任制的完善和全面落地。2016年，《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃（2016-2020年）》提出建立普法責(zé)任清單，健全普法責(zé)任制。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》要求各部門按照普法責(zé)任制的要求，制定普法責(zé)任清單，明確普法任務(wù)和工作要求。

2 國內(nèi)相關(guān)研究現(xiàn)狀

目前國內(nèi)對于基層國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的相關(guān)研究主要集中在兩個方面：

2.1 對普法工作在實踐方面工作經(jīng)驗的總結(jié)研究

本方面的研究又常見于歷次普法規(guī)劃的收官時的工作經(jīng)驗總結(jié)。有的學(xué)者從根本上否定了執(zhí)法工作的價值，而更多的學(xué)者是在肯定普法工作的基礎(chǔ)上提出了建議。如有的學(xué)者指出：社會治理模式的轉(zhuǎn)型不僅意味著政府治理工具的轉(zhuǎn)型，而且也意味著治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。為實現(xiàn)社會主義法治宏偉愿景以及為了達(dá)成社會治理模式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)，需要不斷提高國民的法制意識。實現(xiàn)這些目標(biāo)取決于我國國民與政府之間的合作情況。目前我國仍有一部分國民對法律缺乏認(rèn)同，在這個背景下，面向公眾普及法律知識和基本的道德理念就成為法治建設(shè)的必由之路。此外，也有學(xué)者指出：在法律普及的過程中，國家、社會和公民都在面臨著轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)化，面臨著從思想、制度到行動（人類行為模式）的根本性變革。普法活動與公民意識具有理論基礎(chǔ)上的相通性、現(xiàn)實價值上的一致性以及歷史關(guān)系上的重合性，公民意識養(yǎng)成應(yīng)當(dāng)成為普法活動的應(yīng)有之意，以公民意識養(yǎng)成為目標(biāo)也將會為普法活動的繼續(xù)開展注入新的活力[7]。

2.2 對“責(zé)任制”機(jī)制構(gòu)成的研究

關(guān)于“責(zé)任制”在實踐中的實施機(jī)制，目前主要有三個觀點(diǎn)：

2.2.1 由政府負(fù)責(zé)

如有學(xué)者指出：單向的政府主導(dǎo)的普法模式與大眾需求之間已經(jīng)出現(xiàn)了期望與效果反差巨大的問題。一方面，政府從概念、制度和行動過程中過于強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)和國家立場，鮮少顧及公民的法律需求，久而久之，這種“政府主導(dǎo)型”普法模式逐漸演變?yōu)椤耙粠樵浮钡摹蔼?dú)白”。另一方面，公民缺乏法權(quán)意識，在民間啟蒙和維權(quán)活動中顯然沒有一個清晰的法制概念，特別是在法制建設(shè)早期，公民與政府極少有互動。

2.2.2 由執(zhí)政黨負(fù)責(zé)

如有學(xué)者指出：當(dāng)代中國的執(zhí)法活動是在特定的社會背景下，由國家政黨計劃、組織、發(fā)起并直接領(lǐng)導(dǎo)和推動的大規(guī)模、群眾性普及法律常識的活動。

2.2.3 由人民負(fù)責(zé)

“加大人民普及力度，建設(shè)社會主義法治文化，樹立法治至上，法治平等的法治觀念，是新時期國家機(jī)關(guān)普法工作的新規(guī)劃、新任務(wù)和新要求。嚴(yán)格來講，任何普法決策要全面落地就必須堅持走群眾路線，要依靠全民的參與使各項普法制度得到全面落實。因為國家的法治不僅取決于公民是否具有一定的法律意識，而且取決于公民是否具有一定程度的憲法意識。因此，提高我國公民的憲法意識對于建設(shè)社會主義法治國家至關(guān)重要。

以上研究為基層國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的建立和實施提供了理論依據(jù)，對法律在全社會的普及大有裨益。

3 基層國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的經(jīng)驗和問題

上海市徐匯區(qū)歷來是上海市的普法先進(jìn)區(qū)，對推進(jìn)和落實國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制進(jìn)行了有益探索，在普法工作開展方面形成了一些經(jīng)驗做法，所形成的工作機(jī)制在基層國家機(jī)關(guān)中具有很強(qiáng)的代表性。

3.1 充分整合資源，有效開展普法工作

以往的行政執(zhí)法工作中，許多部門是執(zhí)法與普法“兩張皮”，雖然都按照憲法規(guī)定落實相關(guān)工作，但是各自擁有獨(dú)立的工作機(jī)制，彼此互不干涉，往往有一部分工作內(nèi)容會重復(fù)實施，造成普法和執(zhí)法資源浪費(fèi)。重新調(diào)整工作機(jī)制，在執(zhí)法中普法，有助于充分整合行政資源，提高行政管理效率。在這方面，徐匯區(qū)積極探索以普法工作助力執(zhí)法的工作機(jī)制，進(jìn)一步整合內(nèi)部資源，使之形成合力促進(jìn)普法工作全面開展，在探索過程中，積累了許多值得仿效的實踐經(jīng)驗，如：徐匯區(qū)文化執(zhí)法部門積極開展的對網(wǎng)吧經(jīng)營者的針對性普法，以及徐匯區(qū)公安分局牽頭建立的律師駐所執(zhí)法機(jī)制等[8]。

3.2 基層國家機(jī)關(guān)在推行“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制工作中存在的問題

筆者在對徐匯區(qū)的普法工作進(jìn)行大量調(diào)研的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，其存在的一些問題在基層國家機(jī)關(guān)的普法工作中普遍存在。這些問題主要有：①整個國家缺乏法律機(jī)制；②國家機(jī)關(guān)沒有負(fù)責(zé)“執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法”的主體部門名單；③沒有建立與國家機(jī)關(guān)“執(zhí)法責(zé)任人”責(zé)任制相適應(yīng)的考核機(jī)制。④在以往很長一段時期，普法工作存在普法主體“一家忙”、普法對象“一鍋煮”、普法方式“一個樣”、普法宣傳“走過場”等現(xiàn)象，普法效果與預(yù)期要求存在一定的差距。

4 關(guān)于基層國家機(jī)關(guān)貫徹“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的思考

4.1 責(zé)任制的主體界定問題

一種責(zé)任制的建立離不開責(zé)任主體的界定，這是必不可少的基礎(chǔ)工作。同時，責(zé)任制建立的必然需求是必須對責(zé)任主體進(jìn)行考核，如果在主體界定方面沒有一套清晰的概念，配套的考核機(jī)制也將無法建立。那么，“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的內(nèi)涵及其對國家機(jī)關(guān)的意義如何界定呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照憲法和法律的相關(guān)規(guī)定來定義。國家機(jī)構(gòu)不僅指行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法當(dāng)局，還包括軍事機(jī)構(gòu)、檢查機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)。從字面上看，“誰執(zhí)法誰普法”的責(zé)任主體是《憲法》中規(guī)定的五個機(jī)關(guān)，但是如果從本質(zhì)上理解“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的定義和范疇，則應(yīng)從實施“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的目的來考慮問題，這才有助于責(zé)任制的建立和實施[9]。

“健全普法責(zé)任制”是黨政機(jī)關(guān)推行“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的主要目的。在建立和實施“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的過程中，首先要明確責(zé)任的主體和權(quán)責(zé)。其次，要擴(kuò)大責(zé)任主體，不斷提高法制責(zé)任制的主體結(jié)構(gòu)。換句話說，這里的“國家機(jī)關(guān)”除了憲法規(guī)定的五個機(jī)關(guān)外，還應(yīng)該包括黨政機(jī)關(guān)和政府授權(quán)或政府委托的所有組織。實施國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法”是執(zhí)法責(zé)任制的主要目的之一，是建立和完善大普法模式實現(xiàn)由行政部門單獨(dú)普法到“全社會普法”的宏偉目標(biāo)。鑒于此，在大普法模式下更容易界定“執(zhí)法者執(zhí)法責(zé)任”的責(zé)任主體。

4.2 建立明確責(zé)任主體的制度

關(guān)于機(jī)制建設(shè)相關(guān)的內(nèi)容，如果要落實國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法”的責(zé)任制度，則首先要建立責(zé)任主體清單制度。所謂普法責(zé)任清單，就是從各部門職責(zé)、執(zhí)法實際和工作特點(diǎn)出發(fā)，通過明確普法責(zé)任主體、普法內(nèi)容、重點(diǎn)任務(wù)以及預(yù)期目標(biāo)、完成時限等，為各部門履行普法責(zé)任提供了依據(jù)和遵循。實施法律責(zé)任表清單動態(tài)管理制度、法律公示通知制度、執(zhí)法系統(tǒng)執(zhí)行情況年度備案報告制度，上級國家機(jī)關(guān)應(yīng)該對下級國家機(jī)關(guān)法定責(zé)任制度的建立和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，逐級分解監(jiān)督指導(dǎo)責(zé)任可以更有效地落實普法任務(wù)[10]。

4.3 建立公開公示制度，嚴(yán)格規(guī)范普法

如今，普法工作的專門法仍是立法領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，基層國家機(jī)關(guān)在法律允許的范圍內(nèi)可以嘗試通過制定普法規(guī)范性文件來規(guī)范普法工作，但是無論做任何嘗試，都必須堅持落實公開公示制度。在法律普及過程中，各部門和單位必須事先制定法治宣傳教育工作規(guī)劃，及時在門戶網(wǎng)站上公告，接受社會監(jiān)督。同時建立了報告和調(diào)度系統(tǒng)。建立檢驗監(jiān)督制度，實行集中檢查，組織互查，隨機(jī)抽樣檢查等，每半年對各部門，單位的工作和發(fā)展情況進(jìn)行檢查和評審。此外，還需要建立評估系統(tǒng)，對各地區(qū)（功能區(qū)）和各市實施“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的情況進(jìn)行綜合評估。

4.4 建立考核評價體系

為確保普法政策的全面落實，應(yīng)按照“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的有關(guān)要求，建立市級和區(qū)級考核評估制度。首先圍繞普法工作任務(wù)進(jìn)一步細(xì)化各執(zhí)法部門的普法內(nèi)容、普法周期，并對普法對象進(jìn)行分類，要求在貫徹“誰執(zhí)法誰普法”過程中堅持“法治宣傳和法治實踐相結(jié)合”、“系統(tǒng)內(nèi)外普法標(biāo)準(zhǔn)一致”、“創(chuàng)新和實效相結(jié)合”、“日常宣傳和集中宣傳相結(jié)合”四項普法原則，基于普法工作任務(wù)加快提升監(jiān)管人員依法行政水平，增強(qiáng)行政相對人和社會公眾法治意識。同時，要把普法體系作為法治建設(shè)的重要組成部分納入國家機(jī)關(guān)工作目標(biāo)評估和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核任務(wù)中，同時完善相應(yīng)的考核評價體系，落實領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度述法制度，高度重視考核結(jié)果在干部選拔任用中的作用，把普法由軟任務(wù)變?yōu)橛布s束。

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