周鳳翔 常亮 時磊

摘 要 隨著國家社會的不斷發(fā)展，社會矛盾激增，非法聚集事件越來越多的出現(xiàn)在中國社會的歷史舞臺。本文主要對德國和加拿大兩國處置非法聚集事件的警務(wù)機制進行分析，總結(jié)經(jīng)驗，為我國處置類似事件提供一定的參考。

關(guān)鍵詞 外警 非法聚集事件 警務(wù)機制

作者簡介：周鳳翔、常亮、時磊，武警寧夏總隊機動支隊。

中圖分類號：D52 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.104

當今世界各國無不面臨著無比錯綜復(fù)雜的社會矛盾和沖突，在西方發(fā)達國家，經(jīng)濟發(fā)展形勢較為穩(wěn)定，普通民眾權(quán)利意識較強，參與政治的熱情較高，較多的以集會、游行、示威的方式表達愿望、宣泄不滿和提出主張。

從西方各國處置實踐來看，以德國、加拿大兩國為代表的發(fā)達國家，形成了一套較為完備的警務(wù)體制機制，在實際任務(wù)中收到了良好效果，對于我國處置有非法聚集事件具有較強的借鑒意義。

一、 德加兩國警方處置非法聚集事件警務(wù)機制

德加兩國警方在處置非法聚集事件的實踐過程中，不同程度的經(jīng)歷了從“武力升級”模式向“協(xié)商管理”模式的轉(zhuǎn)變。兩國警方為最大限度維護社會穩(wěn)定，保障公共秩序，用“升級暴力”理念指導(dǎo)處置行動，采用了“武力升級”策略回應(yīng)聚集事件中的暴力行為。由于武力的升級不可避免的導(dǎo)致警方與聚集人群之間矛盾沖突的增長，兩國警方不斷反思“升級暴力”的警務(wù)理念，最終用“協(xié)商管理”的處置機制淘汰了以暴力升級對抗暴力的原有模式，逐漸適應(yīng)了本國法律傳統(tǒng)和社會治安狀況的要求。

在“協(xié)商管理”模式下，警方的主要目的是保障公民合法集會游行示威的憲法權(quán)利。警方在認識到集會游行示威活動必然影響公共秩序的前提下，提出可以容忍一定程度的秩序損害。因此，警方在處置過程中，并不會阻止活動的進行，而是力求控制活動帶來的破壞性，保持與聚集人群的溝通，出現(xiàn)暴力破壞性行為時限制武力的使用，將事件控制在警方所能接受和容忍的范圍。警方的處置目標從最大限度維護社會秩序到以維護憲法權(quán)利為出發(fā)點，警方處置的機制體制也隨之調(diào)整。

（一） 由攻擊型向保守型警務(wù)機制轉(zhuǎn)變

根據(jù)社會行為學原理，警方的緊張、激動情緒會在持續(xù)互動中感染聚集人群，破壞冷靜理性的氛圍，讓聚集者本來難以實現(xiàn)的一致企圖轉(zhuǎn)為實際行動。德加兩國警方注重更少的讓處置力量直接接觸聚集人群，對直接參與處置主體的身份規(guī)定也較為嚴格，在社會面的控制上行為趨于保守。警方這種由攻擊型向保守型的治安警務(wù)轉(zhuǎn)變，避免了無謂的警民沖突，防止了社會矛盾向警民矛盾的轉(zhuǎn)化。

一是警力的投入趨向保守。加拿大警方在處置實踐中，勤務(wù)戰(zhàn)略趨向保守。以加拿大警方2001年處置美洲國家首腦會議期間的抗議為例，警方態(tài)度強硬，投入大量警力參與處置，甚至出動了大批防暴警察，意圖取得震懾效果。事實上，這種攻擊型的警務(wù)策略卻引發(fā)了激烈的警民矛盾，導(dǎo)致了暴力抗法行為大量發(fā)生。到2002年八國集團會議期間，加拿大警方轉(zhuǎn)向保守和克制。投入街頭直接與聚集人群接觸的警察數(shù)量減少，投入街頭的警力也由全副武裝的防暴警察變?yōu)轭^戴貝雷帽的治安警察，有效避免了因為自身行為帶來的聚集現(xiàn)場的緊張和敵對氛圍。

二是警力的使用趨向保守。德國警方在發(fā)現(xiàn)暴力破壞行為，需要采取強制措施時，注重控制影響，避免警方激化矛盾，對強制措施執(zhí)行主體做了特殊規(guī)定。如果現(xiàn)場警力與聚集人群對峙太久，柏林警方為防止警員報復(fù)性的攻擊行為，則抽調(diào)另一未直接對峙的警力實施。

（二）由被動反應(yīng)向事前預(yù)防警務(wù)機制轉(zhuǎn)變

德加兩國警方為控制和管理事件的發(fā)展態(tài)勢，實現(xiàn)沖突在被降級的情況下予以處置，均采取了事前預(yù)防的警務(wù)策略?；谶@一策略，德加兩國警務(wù)部門建立了高效的情報信息搜集系統(tǒng)和專業(yè)的風險評估系統(tǒng)，用以制訂科學可行的行動預(yù)案。

一是建立高效的情報信息搜集系統(tǒng)。在八國首腦會議聚集事件之初，加拿大警方就建立了聯(lián)合情報組織，收集情報。信息情報搜集的內(nèi)容一般包括集會游行示威的計劃，參與個體的信息，活動領(lǐng)導(dǎo)者的行為記錄等。對于收集到的情報信息，警方一般會在事前有選擇性的公開，能夠有效威懾參與主體特別是“首要分子”的暴力行為。德國聯(lián)邦憲法法院在1985年規(guī)定了“互相合作義務(wù)”，要求警方和集會游行示威負責人雙方必須在活動前及早接觸，在交換資料、建立信任和合作的基礎(chǔ)上，共同研討確保集會游行和平進行的措施，這種相互合作模式也成為德國警方情報收集的重要渠道。除此之外，兩國警方也賦予了治安警察情報收集的任務(wù)，要求社區(qū)警察在社區(qū)警務(wù)活動中及時發(fā)現(xiàn)、報告非和平性集會游行示威的相關(guān)情報。

二是組織專業(yè)的風險評估。為預(yù)計聚集事件可能出現(xiàn)的暴力程度，兩國警方，特別是市局和分局一級，都建立了專門的小組，專職風險評估。加拿大警方對于將要進行的活動做出分析，根據(jù)情報信息收集系統(tǒng)提供的關(guān)于參與主體、訴求內(nèi)容、聚集地域等方面情報，評估風險等級，一般將重大聚集事件分為極大可能發(fā)生騷亂、容易發(fā)生騷亂、可能發(fā)生騷亂、也可能發(fā)生騷亂、不太可能發(fā)生騷亂五個級別。德國警方主要根據(jù)現(xiàn)場態(tài)勢，評估聚集事件的內(nèi)容和性質(zhì)，注重從法律和政治上綜合評定事件帶來的風險。

三是科學制定行動預(yù)案。事前預(yù)防性警務(wù)機制最大的特點，是警方會根據(jù)收集的情報信息，組織專業(yè)力量進行風險評估，最后針對聚集事件制定處置行動預(yù)案。預(yù)案的基本內(nèi)容包括警力的配置、指揮機構(gòu)的編成、交通秩序的維持、疏散人群的方案、暴力行為的處置、警務(wù)保障的措施等。加拿大警方還提出了行動預(yù)案制定的具體原則：“一是必須符合法律和警務(wù)工作制度；二是要具有機動性、靈活性；三是切實可行，具有可操作性”。事前預(yù)防性的警務(wù)機制能夠有效避免聚集事件的急劇惡化，讓警方掌握處置的主動權(quán)，防止被動反應(yīng)，決策失誤，行動失慮的情況發(fā)生。

（三） 由對抗性向合作性警務(wù)機制轉(zhuǎn)變

警民溝通能夠維護公民合法權(quán)利，一定程度上還能夠預(yù)防違法犯罪行為的發(fā)生。在合作性警務(wù)機制下，警方主動充當聚集者和受聚集事件影響者間的協(xié)調(diào)員。

一是注重與參與主體的合作。加拿大警方在八國首腦會議期間，在預(yù)期聚集地點投入專業(yè)警力，不斷反饋實時情報，非常注重與參與主體和利益相關(guān)人的溝通。德國警方在處置暴力行為時，將自身角色定位為中立者，組織警方、組織者和參與者的三方對話合作，通過給予建議的方式避免沖突。合作的前提是警方與參與主體就立場達成一致，通過事先的溝通和事中的情報反饋，向參與主體表達警方維護參與者合法集會游行示威的權(quán)利，反對暴力行為，維護社會秩序，保護利益相關(guān)者法益的初衷，爭取參與主體的理解和支持，避免聚集人群對警方處置目的的誤解。

二是注重與媒體和公眾的合作。兩國警方非常重視與媒體和公共的溝通，采取“主動型”的公共關(guān)系策略，以警方處置行動為中心，主動將警務(wù)活動置于媒體和公眾的監(jiān)督之下。德國各級警察機關(guān)都有專業(yè)負責公共關(guān)系的警察，其工作流程也有既定的程序。在由對抗性向合作性警務(wù)機制的轉(zhuǎn)變過程中，警方建立了專業(yè)的溝通協(xié)調(diào)組織機構(gòu)，避免了行政相對人從警方處置開始就存在的敵對情緒，成功的在感情上爭取到了聚集人群的理解，同時也減少了處置暴力破壞行為的難度。

二 、德加兩國警方處置制度經(jīng)驗

德加兩國在“協(xié)商管理”模式的指導(dǎo)下開展非法聚集事件的預(yù)防處置工作，其保守、預(yù)防、合作的方針有效緩和了警方與聚集人群的矛盾沖突，以較少的行政強制措施爭取到最大公共利益的保護。一方面，警方的處置手段得到公眾認可，其正義溫和的形象得到強化；另一方面，其處置效率和實際效果也被實踐證明。在兩國轉(zhuǎn)變自身處置警務(wù)機制的過程中，取得了相當多的制度經(jīng)驗，其中，以風險評估制度和信息發(fā)布制度，最具成效。

（一） 風險評估制度

風險評估制度作為警務(wù)工作的一個重要內(nèi)容，其對非法聚集事件的發(fā)生、演變和可能帶來的危害都有一個系統(tǒng)科學的評估，為警憲力量處置具體事件提供了全面權(quán)威的信息。

在針對非法聚集事件的風險評估時，加拿大警方根據(jù)情報信息系統(tǒng)的工作成果，綜合分析危險的程度，評估當時、當?shù)氐沫h(huán)境、大氣，參加的人員、地點、原因，確定潛在的風險，事件的規(guī)模和參加人數(shù)，以此來分析人為因素在事件發(fā)生中的作用，最終制定行動預(yù)案，做出最后決策。在德國，警方風險評估的方法非常詳細：首先，針對聚集事件的人數(shù)、地點、環(huán)境等基本信息綜合評估，用以確定警力的配置數(shù)量、梯次、裝備等要素；然后分析聚集事件的性質(zhì)，確定聚集事件可能導(dǎo)致的暴力程度；其次，分析、研究參與主體的成員結(jié)構(gòu)，根據(jù)參與主體以往的活動記錄預(yù)測其行為結(jié)果；再次，確定事件的法律性質(zhì)，判斷其政治敏感程度；最后，如果有暴力行為發(fā)生的可能性，還需評估事發(fā)地域商店、居民等社會組織、個人所面臨的安全風險。

德加兩國的風險評估制度有一套成熟的體系：第一，科學確定風險評估的組織者，一般是警務(wù)部門的決策層、情報部門、社區(qū)警察以及相當數(shù)量的專業(yè)評估人員；第二，識別評估對象面臨的各種風險，根據(jù)可能發(fā)生的事件的人數(shù)、地點和環(huán)境，確認社會秩序面臨的現(xiàn)實威脅；第三，評估風險發(fā)生的可能性，預(yù)測對社會秩序的負面影響；第四，確認社會秩序和警務(wù)部門承受風險的能力，根據(jù)法律規(guī)定、社會局勢、警務(wù)政策，合理限定警務(wù)部門能承受的風險界限；第五，劃分風險優(yōu)先處置等級，提出風險控制對策。

（二） 信息發(fā)布制度

德加兩國在處置非法聚集事件實踐中，逐步建立了較為完備的信息發(fā)布制度，對發(fā)布的人員、內(nèi)容、時機以及策略都有較為成熟的制度規(guī)定。

德國警方認為，與媒體合作是有益的，可以使媒體和市民知曉警方的行動，以此減少社會公眾因為信息泛濫缺乏權(quán)威而產(chǎn)生的猜疑和不信任。德國警方每次在處置非法聚集事件時，都有一個多達100人的公共關(guān)系團隊，負責保持與媒體和市民的接觸。信息發(fā)布的方式包括：提供電話號碼給媒體和公眾，在警務(wù)網(wǎng)站上，設(shè)計專門針對具體聚集事件的網(wǎng)頁，印發(fā)宣傳材料，專人接待媒體采訪和詢問，安排新聞發(fā)言人向媒體和公眾發(fā)布有關(guān)新聞。德國警方還非常重視事后的信息發(fā)布評估，在每次處置結(jié)束后，公共關(guān)系部門都要與相關(guān)媒體座談，接受評價，總結(jié)自身信息發(fā)布工作中的得與失。

加拿大警方建立了更加規(guī)范的信息發(fā)布制度。各級警察機關(guān)均設(shè)立了新聞發(fā)言人，及時回應(yīng)民眾的關(guān)注熱點。在處置非法聚集事件過程中，加拿大警方會派出警員專門負責信息的動態(tài)實時發(fā)布，通過主動、務(wù)實的態(tài)度爭取媒體的支持，提供官方權(quán)威信息以避免公眾的誤解。為保障信息發(fā)布制度的高效運轉(zhuǎn)，加拿大警方非常重視與媒體打交道警察的培訓，培訓內(nèi)容包括：信息公開的范圍，新聞發(fā)言的技巧，甚至具體到通報講話時語氣聲調(diào)、口音腔調(diào)、儀表儀態(tài)等。

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