李兆雙

摘要：《中華人民共和國預算法》的實施，對于規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，建立全面規(guī)范、公開透明的預算制度具有劃時代的意義?？h級在實際執(zhí)行過程中存在一些困難和疑慮，筆者對此進行思考并提出幾點看法。

關鍵詞：基層財政；預算；建議

《中華人民共和國預算法》的實施，對于規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，建立全面規(guī)范、公開透明的預算制度具有劃時代的意義?？h級在實際執(zhí)行過程中，受制度設計、認知水平、各地實際等因素影響，存在一些困難和疑慮，筆者對此進行思考并提出幾點看法。

一、存在的困難和疑慮

一是預算草案編制方面。預算法對提前下達下級下年度項目資金做了規(guī)定，這有利于提高預算準確性。但在實際執(zhí)行時，上級提前下達縣級資金的比重較低，有些到了預算編制完成后才下達，致使無法落實到具體項目，也無法列入年度預算，不能保證預算準確性，造成預算、決算兩張皮。同時，為讓社會公眾看懂預算草案，預算法規(guī)定按照支出經(jīng)濟分類科目編制預算。目前的支出經(jīng)濟分類科目分為辦公費、印刷費、郵電費等等，細化程度較高，年度預算執(zhí)行中難免因價格波動、工作量變化等引起實際執(zhí)行與年初預算數(shù)的差額。若必須按年初科目控制執(zhí)行，最終通過預算科目調(diào)整來實現(xiàn)與實際執(zhí)行一致。而預算法對部門預算支出科目調(diào)整僅作出原則性規(guī)定，并未明確具體調(diào)整程序，給貫徹落實造成困難。

二是預算草案報送時限方面。預算法規(guī)定財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預算草案的初步方案提交初步審查，這一規(guī)定有利于人大專門委員會有充足的時間審查預算。而具體到縣級，通?？h級人民代表大會早于國家、省市人民代表大會，一般在每年1月初到2月初召開。按上述要求，預算草案要在11月底到1月初之間提交人大預工委審查。但是研究業(yè)務工作的中央經(jīng)濟工作會議一般于12月召開，各部門內(nèi)設機構確定工作計劃一般也要到年底或下年初。有很多收支政策，特別是涉及民生擴面提標以及各級黨委、政府重大決策部署的支出項目，在11月份并未最終明確，例如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和基本公共衛(wèi)生服務財政補助等。這種時間倒掛的安排，使部門預算與業(yè)務計劃難以有效銜接。這些支出對于縣級，特別是財政困難縣來說，是必保支出和支出的“大頭”，導致預算草案遲遲不能確定，給預算編制的準確性和可執(zhí)行性造成困難，影響巨大。

三是預算執(zhí)行的約束性方面。預算法對預算調(diào)整事項有專門的規(guī)定，并且還規(guī)定了在預算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，這些規(guī)定有利于硬化預算約束。但實際執(zhí)行中，每年上級都會有民生、增資、減稅等政策出臺，如進一步擴大小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠，國家節(jié)能減排等稅收優(yōu)惠，給地方造成一定減收，不制定增收政策措施難以實現(xiàn)收支平衡。出臺各項扶持企業(yè)發(fā)展、社會經(jīng)濟發(fā)展的支出事項，也需要按照財權與事權匹配原則由地方承擔支出，這部分支出雖然可以通過預算調(diào)整解決，在減收增支等多重壓力下，縣級政府預算能夠調(diào)整的空間有限。同時，預算調(diào)整事項難以嚴格按照規(guī)定操作。如上級下達新增政府債券資金，要求盡快落實到項目單位，若按規(guī)定，經(jīng)制定初步調(diào)整方案、提報政府研究、提交人大專門委員會審查，再經(jīng)人大常委會批準后撥付資金，將影響資金使用效益，并加大融資成本。

四是組織收入和配套支出方面。預算法規(guī)定各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。該項規(guī)定只是原則性的，具體細則沒有出臺。在實際執(zhí)行過程中，縣級考慮組織收入難易程度，政府財政部門一般會下達指導性的收入目標，或將人民代表大會通過的收入預算予以落實到具體征收部門，這種情況是否符合預算法規(guī)定沒有明確。預算法規(guī)定上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金（按照國務院的規(guī)定應當由上下級政府共同承擔的事項除外），這有利于減輕下級負擔，但在實際執(zhí)行過程中，上級往往出臺許多政策涉及縣級的支出責任，因此出現(xiàn)上級出政策，下級出資金的“你請客、我買單”現(xiàn)象。若出臺政策不是縣級的支出責任，也通過評審加分的形式，鼓勵縣級“自愿”配套，造成越困難的地方，越得不到專項轉移支付項目及資金。

五是轉移支付安排方面。國家鼓勵逐步提高一般性轉移支付比重、壓減專項轉移支付比重，但在實際執(zhí)行中，沒有確定哪些是一般性轉移支付、哪些是專項轉移支付，導致同一個項目資金，一部分確定為一般性轉移支付，另一部分確定為專項轉移支付。而且部分確定為一般性轉移支付的項目資金，也規(guī)定用途，如果不按規(guī)定用途使用，則上級可能會考慮下年度少安排該地區(qū)資金。另外，預算法規(guī)定專項轉移支付應當分地區(qū)、分項目編制，這有利于項目績效管理，發(fā)揮資金的最大效益，在實際執(zhí)行過程中，除本級安排項目外，提前下達的專項轉移支付需要時間落實到項目，沒有提前下達的項目就更不能實現(xiàn)分地區(qū)、分項目安排。本級安排的項目，尤其是獎補類的，通過年初預留項目資金總額，根據(jù)下年度實際完成情況據(jù)實獎補，作為基層單位，不啟動項目無法安排預算預撥資金，預算也無法列到具體實施單位。

六是預備費使用范圍方面。預算法規(guī)定，按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。在實際執(zhí)行過程中，各部門單位不可預見的支出和政策性支出很常見，但多數(shù)不是自然災害等突發(fā)事件，對此項支出預算法沒有作出明確規(guī)定。如果按照“無預算不支出”原則，將影響部門業(yè)務工作和落實上級重大決策部署。而這些年度預算執(zhí)行中臨時性、突發(fā)性工作，若進行頻繁預算調(diào)整，表現(xiàn)為年初預算編制不準確。

二、進一步完善預算管理的幾點建議

預算法修訂后實施已3年有余，但預算法實施條例遲遲沒有修訂，建議盡快出臺預算法實施條例，進一步明確上述事項，做到既具體詳細，又有可操作性，還與實際相適用，促進預算法的貫徹落實。

在預算編制上，進一步明確提前下達下年度資金的時限和比重。市級以上對區(qū)縣提前下達轉移支付應于10月底前下達，鼓勵采取系統(tǒng)留痕的電子傳遞方式下達，既方便快捷又有據(jù)可查，防止年底突擊下達，落款卻是在年中。同時，預算是根據(jù)下年度工作計劃預計編制的，執(zhí)行時是根據(jù)實際開展的，兩者不可能完全一致，要對這種差別予以合法化，避免認識上的極端傾向，防止預算僵化。在支出科目編制上，考慮將部門支出經(jīng)濟分類科目參照政府支出合并，按照合并后的科目控制執(zhí)行，以增強對客觀實際變化的調(diào)整性、適應性。預算法實施條例明確科目調(diào)整的具體程序，進一步強化預算科目調(diào)整的嚴肅性，又要承認預算科目調(diào)整的現(xiàn)實需要。

在報送時限上，建議對于縣級預算草案提報時限不再做具體要求，由縣級人大專門委員會會同財政部門靈活確定。同時，建立政策內(nèi)部提前告知制度，涉及民生擴面提標以及各級黨委、政府重大決策部署的支出項目，盡早明確各項政策內(nèi)容及標準，提醒下級財政保障重點、做好收支測算和財力統(tǒng)籌，切實增強預算編制和執(zhí)行的科學性、完整性、準確性?；蛘吒淖兡壳鞍垂珰v年度作為預算年度的傳統(tǒng)做法，參照英國、日本等國家，按照人民代表大會工作周期設置預算編制執(zhí)行周期，實行跨日歷年的財政預算年度。

在預算約束上，建議預算法實施條例中明確上級不出臺涉及當年減收增支的政策，在下年預算編制時提前安排；確需當年出臺的，造成的減收或增支，由出臺政策的上級給予全額補助。同時，對預算調(diào)整程序作出詳細規(guī)定，明確各個環(huán)節(jié)的工作時限，逾期視為同意，以加快預算調(diào)整時限，甚至可以實行追認確認制度，增強預算法的可操作性和可執(zhí)行性。

在收支安排上。允許地方政府下達指導性的收入目標，或者將人民代表大會通過的收入預算予以落實到具體征收部門，綜合治稅支出可由財政給予補助。支出安排上，禁止出臺下級支出責任事項，即需出臺的涉及下級支出責任的部分，由出臺政策的政府或部門承擔支出，避免“你請客、我買單”現(xiàn)象。同時，禁止通過評審加分等方式，明令或變相引導各級為項目進行配套，切實減輕地方特別是財政困難縣的財政負擔，使專項轉移支付項目有充足的資金保障。

在轉移支付安排上。進一步明確一般性轉移支付和專項轉移支付范圍和界限，一般性轉移支付不再規(guī)定名義用途，由各級政府作為財力統(tǒng)籌安排使用。另外，允許縣級預算編制中根據(jù)上年度合理預計的上級專項轉移支付項目的情況，以及各級獎補類項目，通過年初預留項目資金總額，根據(jù)年度實際完成情況據(jù)實獎補，不再分地區(qū)、分項目編制。

在預備費使用上，建議在預算法實施條例中，對預備費的使用作進一步細化解釋，將黨委、政府臨時性、重大決策、突發(fā)性、政策性支出納入預備費支出范圍，允許部門單位和政府在難以預見又必須支出的情況下，經(jīng)過一定程序動用預備費支出。同時，進一步明確和簡化預備費動用程序，做到程序簡單、易操作，又不突破支出總額。

（作者單位：山東省五蓮縣財政局）

責任編輯：凌玉