石曉天

（廣東南華工商職業(yè)學(xué)院 勞動(dòng)關(guān)系與工會(huì)理論研究院，廣東 廣州 510507）

工會(huì)改革并不是一個(gè)新話題，一些專(zhuān)家學(xué)者梳理回顧了中國(guó)工會(huì)的改革歷程。自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)工會(huì)在建國(guó)初期、改革開(kāi)放初期和本世紀(jì)初進(jìn)行了三次大的改革（游正林，2010）；[1]改革開(kāi)放四十年來(lái)，基層工會(huì)為了擺脫維護(hù)職能實(shí)現(xiàn)的困境、明確其角色定位，經(jīng)歷了四次較為系統(tǒng)的改革過(guò)程，以適應(yīng)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化（吳建平，2018）。[2]從歷次改革的動(dòng)因來(lái)看，直接來(lái)源于黨對(duì)工會(huì)工作的要求（游正林，2010），[3]而民間維權(quán)組織的興起引起黨中央對(duì)境外勢(shì)力對(duì)職工隊(duì)伍滲透的擔(dān)憂，也是2015年開(kāi)始新一輪工會(huì)改革的動(dòng)因之一（喬健，2017）。[4]為什么圍繞同一目標(biāo)進(jìn)行多次改革？其主要根源在于工會(huì)制度上存在結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致痼疾難除（游正林，2010）。[5]目前，雖然法律上明確了工會(huì)是職工利益的代表者和維護(hù)者，但基層工會(huì)由于“制度性弱勢(shì)”仍然難以履行好維護(hù)職能，由此，地方工會(huì)逐漸走向前臺(tái)，成為勞動(dòng)關(guān)系治理創(chuàng)新的主體（吳建平，2018）。[6]從各地工會(huì)改革的經(jīng)驗(yàn)和效果來(lái)看，上海通過(guò)吸納企業(yè)體制外職工入會(huì)等方式創(chuàng)新了工會(huì)組建模式，擴(kuò)大了工會(huì)覆蓋面；建立工會(huì)干部的雙向流動(dòng)，打通上下級(jí)工會(huì)的聯(lián)系融通，服務(wù)職工更到位；通過(guò)激活工會(huì)體制內(nèi)的社會(huì)組織活力，擴(kuò)大了聯(lián)系引導(dǎo)勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域社會(huì)組織的作用能力（喬健，2017）。[7]被全總推廣的上?！邦櫞褰?jīng)驗(yàn)”則探索出非公企業(yè)工會(huì)工作改革的路子：地方工會(huì)（區(qū)總工會(huì)）為非公企業(yè)工會(huì)減負(fù)、“以上代下”承擔(dān)維護(hù)和服務(wù)職能（吳建平，2018；湯洪偉、杜星，2018）。[8][9]珠三角地區(qū)工會(huì)在處理群體性勞資糾紛、激活基層工會(huì)活力、源頭治理勞資矛盾方面提供了“自下而上”的改革范本（楊濤，2017；聞效儀，2017；王同信，2016；范麗娜，2014）。[10][11][12][13]

素有改革精神的廣東，近幾年在政府和工會(huì)主導(dǎo)下，一些地方大膽創(chuàng)新，在區(qū)域性①勞動(dòng)關(guān)系治理中取得了新的突破。地方各級(jí)工會(huì)將更多的資源、力量、重心下沉到基層，改革創(chuàng)新工會(huì)組織體制、工作機(jī)制和工作方式，創(chuàng)建了多個(gè)具有特色的職工服務(wù)品牌，在源頭治理勞資矛盾中積極主動(dòng)作為，取得的一些成功經(jīng)驗(yàn)已在全省推廣。

本文以幾個(gè)典型的區(qū)域性/綜合性勞動(dòng)關(guān)系治理的經(jīng)驗(yàn)為樣本進(jìn)行梳理、分析和比較，并提出進(jìn)一步改革創(chuàng)新的政策建議。

一、廣東省中微觀勞動(dòng)關(guān)系治理策略與經(jīng)驗(yàn)

（一）廣東省級(jí)勞動(dòng)關(guān)系治理策略

廣東省級(jí)層面勞動(dòng)關(guān)系治理的主要策略包括地方勞動(dòng)法規(guī)和政策、多方對(duì)話機(jī)制、執(zhí)法監(jiān)察、多層次的調(diào)解制度、仲裁與司法救濟(jì)等，如出臺(tái)《廣東省集體合同條例》、《廣東省勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議處理辦法》等地方法規(guī)政策，建立勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)會(huì)議制度，政府與工會(huì)的聯(lián)席會(huì)議制度①2015年3月，廣東省政府辦公廳下發(fā)《廣東省人民政府關(guān)于建立健全縣級(jí)以上人民政府與同級(jí)工會(huì)聯(lián)席會(huì)議制度的意見(jiàn)》，要求縣以上政府與同級(jí)工會(huì)每半年召開(kāi)一次聯(lián)席會(huì)議，每年召開(kāi)兩次，如遇特殊情況和重大問(wèn)題，可隨時(shí)召開(kāi)。http://www.gdftu.org.cn/xwdt/ghyw/201512/t20151218_708855.htm。，勞動(dòng)監(jiān)察和勞動(dòng)仲裁聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，勞資矛盾訴調(diào)對(duì)接機(jī)制等。

2016年10月，廣東省總工會(huì)借力廣東高院，雙方達(dá)成共識(shí)，建立了溝通聯(lián)系制度，并于2017年4月，勞資政三方五家②省人社廳、省高院、省總工會(huì)、省工商聯(lián)、省企業(yè)聯(lián)合會(huì)。共同建立“裁訴銜接多元化調(diào)解機(jī)制”隨后，廣東省和佛山市兩級(jí)法院分別與廣東省總和佛山市總兩級(jí)工會(huì)共同設(shè)立勞動(dòng)爭(zhēng)議訴調(diào)對(duì)接工作室，由法院和工會(huì)調(diào)解員（工會(huì)法律服務(wù)團(tuán)律師）駐場(chǎng)，對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件進(jìn)行訴前聯(lián)調(diào)、訴中釋法、訴后安撫③廣東建立勞動(dòng)爭(zhēng)議訴調(diào)對(duì)接工作室，見(jiàn)廣東省總工會(huì)網(wǎng)站：http://www.gdftu.org.cn/xw/dt/201612/t20161220_811727.htm。，并以此為示范點(diǎn)推廣到佛山、廣州、惠州、深圳、珠海、茂名等地，并向下延伸到了區(qū)法院和區(qū)總工會(huì)。

廣東省總工會(huì)積極探索勞動(dòng)關(guān)系治理變革和工會(huì)自身改革之道，搭建了“工人在線”網(wǎng)上綜合服務(wù)平臺(tái)、工會(huì)法律服務(wù)律師團(tuán)、勞資糾紛應(yīng)急處置分隊(duì)等。按照勞動(dòng)關(guān)系矛盾的發(fā)生規(guī)律和發(fā)展邏輯，“工人在線”網(wǎng)上綜合服務(wù)平臺(tái)對(duì)職工反映的問(wèn)題進(jìn)行識(shí)別、分類(lèi)、預(yù)警、跟進(jìn)處理和應(yīng)急處置，是工會(huì)主動(dòng)適應(yīng)信息化時(shí)代勞動(dòng)關(guān)系變化的工作機(jī)制創(chuàng)新成果，曾獲得“2015年度中國(guó)政府創(chuàng)新公共服務(wù)最佳實(shí)踐”。

相對(duì)工會(huì)而言，企業(yè)參與的動(dòng)力有所不足。企業(yè)家組織主要通過(guò)倡導(dǎo)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，建立雇主社會(huì)責(zé)任工作指引及“尋找廣東好雇主”等評(píng)選活動(dòng)，促進(jìn)企業(yè)構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系。

（二）廣東省區(qū)域性/綜合性勞動(dòng)關(guān)系治理的經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)加快，企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)遷導(dǎo)致的群體性勞資矛盾與沖突在珠三角一些地區(qū)表現(xiàn)突出，而工會(huì)對(duì)傳統(tǒng)體制機(jī)制及工作方式的路徑依賴(lài)使其在勞動(dòng)關(guān)系治理中反應(yīng)滯后、效果有限，很難讓職工認(rèn)同和信任。因此在黨政推動(dòng)和職工呼喚的雙重壓力下，開(kāi)始了工會(huì)改革。

廣東工會(huì)改革從2012年開(kāi)始，以開(kāi)放服務(wù)領(lǐng)域、與政府和社會(huì)組織合作為標(biāo)志，在企業(yè)比較集中的街鎮(zhèn)或社（園區(qū)）進(jìn)行基層治理的創(chuàng)新探索，以服務(wù)為先導(dǎo)，力求“打通服務(wù)職工的最后一公里”，破解工會(huì)基層組織缺乏活力、無(wú)法有效運(yùn)作的難題。

1. 廣州經(jīng)驗(yàn)：工會(huì)主導(dǎo)的區(qū)域性治理+行業(yè)性協(xié)商

廣州市總工會(huì)早在2012年就開(kāi)始在外地務(wù)工人員比較集中的鳳陽(yáng)街成立了第一家工會(huì)職工服務(wù)站，通過(guò)與社工機(jī)構(gòu)合作的方式為外來(lái)務(wù)工人員提供法律咨詢、文化娛樂(lè)、心理輔導(dǎo)、需求調(diào)查等，市總工會(huì)每周派相關(guān)人員駐站工作，拉近了和職工群眾的距離。截至目前，廣州市總工會(huì)已在街道單獨(dú)設(shè)立了類(lèi)似的職工服務(wù)站88個(gè)，主要采取購(gòu)買(mǎi)社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的方式運(yùn)作，并委托社工委等第三方機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)站的工作進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收。

在一些工業(yè)/工人社區(qū)，工會(huì)將服務(wù)站嵌入街道家庭綜合服務(wù)中心④在街道設(shè)立的，由政府購(gòu)買(mǎi)，為轄區(qū)內(nèi)居民提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)。（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“家綜”），如在橋南街等家綜探索“中心+站點(diǎn)”模式；在一些企業(yè)聚集的街鎮(zhèn)如南沙東涌鎮(zhèn)、番禺大石街和化龍鎮(zhèn)等家綜，社工們除了做好老人、青少年及婦女兒童等群體的服務(wù)工作外，還將服務(wù)對(duì)象擴(kuò)大到了企業(yè)及職工，用企業(yè)社會(huì)工作方法為勞資雙方提供服務(wù)，對(duì)改善企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系發(fā)揮了一定作用。

政府推動(dòng)的社會(huì)治理和工會(huì)開(kāi)展的勞動(dòng)關(guān)系治理由于所持立場(chǎng)不同、可使用的治理資源和治理工具不同，往往各施其策，很難在頂層設(shè)計(jì)時(shí)綜合考慮，形成合力。家庭綜合服務(wù)中心主動(dòng)延伸服務(wù)范圍、擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象，以企業(yè)社會(huì)工作方法介入企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整，是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與街道和社區(qū)互動(dòng)的結(jié)果，也是社會(huì)組織介入勞動(dòng)關(guān)系治理的有益探索。而廣州市總在街鎮(zhèn)獨(dú)立設(shè)置職工服務(wù)站或依托家綜構(gòu)建服務(wù)站的做法，則是工會(huì)依托政府資源，將勞動(dòng)關(guān)系治理融入社會(huì)治理的創(chuàng)新方式，這種雙向嵌入使得在職工服務(wù)和維權(quán)方面形成多元主體的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。遺憾的是這種互動(dòng)還局限于工會(huì)和社會(huì)組織之間，政府參與不夠，沒(méi)有形成社會(huì)治理和勞動(dòng)關(guān)系治理的深度融合并形成制度機(jī)制，覆蓋面也有限，需要政府從更高層次進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)與工會(huì)和社會(huì)組織深入合作，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，發(fā)揮“1+1＞2”的整體效果。

廣州市總工會(huì)早在2007年就開(kāi)始探索在建筑行業(yè)成立行業(yè)性的工會(huì)聯(lián)合會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)工聯(lián)會(huì)），其由區(qū)總工會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，工聯(lián)會(huì)主席通過(guò)“社會(huì)化招聘、會(huì)員民主選舉”的方式產(chǎn)生。這是廣州工會(huì)最早在行業(yè)和街鎮(zhèn)工會(huì)組織體制和用人機(jī)制上的一個(gè)創(chuàng)新。經(jīng)過(guò)幾年的探索，2010年成立由市總直管的環(huán)衛(wèi)行業(yè)工會(huì)聯(lián)合會(huì)，過(guò)去分散在各區(qū)500多個(gè)環(huán)衛(wèi)單位的3萬(wàn)多名環(huán)衛(wèi)工被組織起來(lái)，改變了各區(qū)環(huán)衛(wèi)工人管理各自為政、工資福利待遇各不相同、頻繁出現(xiàn)以區(qū)為單位的環(huán)衛(wèi)工人因待遇問(wèn)題集體停工事件發(fā)生的狀況，建立起行業(yè)性的集體協(xié)商制度，維護(hù)保障了環(huán)衛(wèi)工人的合法權(quán)益。此后，陸續(xù)建立了70多家行業(yè)工會(huì)。在市區(qū)兩級(jí)工會(huì)的推動(dòng)及指導(dǎo)下，行業(yè)性的工資集體協(xié)商工作逐步開(kāi)展。為了幫助行業(yè)工會(huì)掌握更多的行業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)展協(xié)商，廣州市總工會(huì)在今年委托業(yè)內(nèi)知名公司開(kāi)展行業(yè)平均工資調(diào)查，將中下層員工分為25分位、50分位和75分位三個(gè)層次，分別調(diào)查統(tǒng)計(jì)其行業(yè)平均工資，以此指導(dǎo)行業(yè)工會(huì)提出合理的工資增長(zhǎng)幅度，讓協(xié)商更有針對(duì)性，工會(huì)提出的主張更有權(quán)威性和公信力。據(jù)了解，后續(xù)，廣州市總將拿出資金，對(duì)愿意開(kāi)展協(xié)商的行業(yè)派出專(zhuān)家進(jìn)行指導(dǎo)，另給予開(kāi)展協(xié)商的行業(yè)工會(huì)2-3萬(wàn)不等的專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)。在2010年全總推動(dòng)“兩個(gè)普遍”①指在企業(yè)普遍建立工會(huì)，在建立工會(huì)的企業(yè)普遍開(kāi)展集體協(xié)商。時(shí)各地工會(huì)的確花了力氣組建行業(yè)工會(huì)并開(kāi)展行業(yè)性集體協(xié)商，但更多地還是為了抓組建率和協(xié)商覆蓋面，重形式不重實(shí)效，近些年仍在堅(jiān)持做實(shí)行業(yè)性集體協(xié)商的恐怕也為數(shù)不多。廣州市總的做法，一方面加強(qiáng)了街鎮(zhèn)、社（園）區(qū)工會(huì)服務(wù)的供給，以此吸引職工，滿足職工一般性需求，擴(kuò)大了工會(huì)的影響；另一方面，行業(yè)性集體協(xié)商是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的協(xié)調(diào)勞資關(guān)系的有效手段，發(fā)展行業(yè)性集體協(xié)商，加強(qiáng)對(duì)行業(yè)工資集體協(xié)商的指導(dǎo)，能增加協(xié)商的針對(duì)性和有效性，避免企業(yè)工會(huì)力量薄弱導(dǎo)致的集體協(xié)商難以真正落地的窘境，也能克服區(qū)域性集體協(xié)商由于企業(yè)共性少、差異性大從而效果不理想的弊端。這種“區(qū)域性治理+行業(yè)性協(xié)商”的綜合性勞動(dòng)關(guān)系治理策略，既能通過(guò)行業(yè)性集體協(xié)商縱向到底，又能通過(guò)區(qū)域性服務(wù)供給橫向到邊，將職工最大限度地納入工會(huì)組織的服務(wù)范圍，將服務(wù)與維權(quán)結(jié)合起來(lái)，最大程度地維護(hù)職工的合法權(quán)益，滿足職工需求。當(dāng)然，廣州市行業(yè)性工資集體協(xié)商推進(jìn)工作仍在繼續(xù)，最終效果還需要實(shí)踐的檢驗(yàn)，但仍不及為一種較好的制度安排。

2. 佛山經(jīng)驗(yàn)：政府/工會(huì)主導(dǎo)、社會(huì)組織運(yùn)作、工會(huì)嵌入、多方參與

2013年底，在政府主導(dǎo)下，佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)社會(huì)工作創(chuàng)新項(xiàng)目“樹(shù)本產(chǎn)業(yè)家園”建成投入使用。該項(xiàng)目位于獅山松夏工業(yè)園內(nèi)，是由政府出資建設(shè)、北達(dá)博雅社會(huì)工作資源中心負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、園區(qū)工會(huì)聯(lián)合會(huì)參與、其他社會(huì)組織緊密合作的綜合性服務(wù)平臺(tái)，主要為工業(yè)園內(nèi)的數(shù)萬(wàn)產(chǎn)業(yè)工人提供全方位的社會(huì)服務(wù)。南海區(qū)總推動(dòng)建設(shè)的“職工·家”服務(wù)中心也入駐產(chǎn)業(yè)家園。2014-2016年獅山鎮(zhèn)總工會(huì)共投入250萬(wàn)種子基金，在園區(qū)內(nèi)分期開(kāi)展了以企業(yè)職工為主體、以企業(yè)工會(huì)為主導(dǎo)、以專(zhuān)業(yè)化社會(huì)組織參與的“企業(yè)職工社團(tuán)發(fā)展”創(chuàng)投活動(dòng)，形成了工會(huì)自己的特色品牌。

職工社團(tuán)由已建工會(huì)的企業(yè)職工組隊(duì)后申報(bào)、第三方評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后可獲得區(qū)總工會(huì)種子基金和企業(yè)1：1配套資金支持。獲得立項(xiàng)的職工社團(tuán)負(fù)責(zé)人和核心團(tuán)員會(huì)得到社團(tuán)運(yùn)作、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、團(tuán)隊(duì)建設(shè)以及領(lǐng)導(dǎo)力等方面的培訓(xùn)。這種面向職工的團(tuán)隊(duì)與項(xiàng)目建設(shè)，變過(guò)去完全由工會(huì)設(shè)計(jì)、組織和實(shí)施的活動(dòng)項(xiàng)目為職工主動(dòng)組織、自己設(shè)計(jì)、自主實(shí)施、職工受益，體現(xiàn)了需求導(dǎo)向、職工主體的改革精神，提高了職工的主體性和能力素質(zhì)，將職工的自我服務(wù)與公益服務(wù)結(jié)合起來(lái)，讓他們從被服務(wù)的對(duì)象成長(zhǎng)為自我服務(wù)和公益服務(wù)的提供者，并在基層工會(huì)中發(fā)揮骨干作用，可以帶動(dòng)更多職工投身工會(huì)組織建設(shè)，參與社會(huì)公共事務(wù)，維權(quán)意識(shí)和能力也得到了提高。由此，形成工會(huì)、社會(huì)組織和職工緊密聯(lián)系、深度合作、共同參與的“三工”①即“社工+義工+員工”。聯(lián)動(dòng)模式。截至2016年底，“職工·家”在佛山已建成46個(gè)，分布于鎮(zhèn)街、村(社區(qū)、工業(yè)園區(qū))，其中約有半數(shù)為工會(huì)自建，半數(shù)為購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的服務(wù)。②佛山46家“職工·家”遍布產(chǎn)業(yè)園區(qū) 服務(wù)一線職工，廣東省總工會(huì)網(wǎng)站，http://www.gdftu.org.cn/xw/dt/201612/t20161220_811727.htm。

佛山工會(huì)的做法仍然是一種“半自主半借力”模式，即借助政府資源和社會(huì)力量，將工會(huì)服務(wù)和社會(huì)服務(wù)導(dǎo)向基層職工，通過(guò)職工社團(tuán)建設(shè)打造工會(huì)骨干力量，并不直接涉及企業(yè)工會(huì)，而且因?yàn)椤奥毠ぁぜ摇钡拿芏扔邢蓿采w半徑過(guò)大，故工會(huì)服務(wù)難以形成對(duì)職工的高“粘度”，服務(wù)效果受到限制。從本質(zhì)上而言，這種做法還是上級(jí)工會(huì)“以上代下”服務(wù)基層工會(huì)、服務(wù)職工的模式，沒(méi)有從根本上改變企業(yè)工會(huì)的運(yùn)作生態(tài)。

3.深圳經(jīng)驗(yàn)：工會(huì)主導(dǎo)與政府主導(dǎo)的兩種主要模式

（1）工會(huì)主導(dǎo)下的勞動(dòng)關(guān)系源頭治理模式

處于成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的深圳，由于民營(yíng)企業(yè)多，因用工不規(guī)范積累的各種勞資矛盾以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)導(dǎo)致集體勞動(dòng)爭(zhēng)議頻發(fā)，使得勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)日益增大，而職工組織化程度低、企業(yè)工會(huì)能力不足，加上一些草根NGO組織介入，讓集體勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的難度加大。深圳市總工會(huì)于2014年開(kāi)始在寶安、龍崗、龍華三個(gè)區(qū)選出3個(gè)企業(yè)集聚的社區(qū)/工業(yè)園探索建立源頭治理勞資糾紛試驗(yàn)區(qū)。通過(guò)“社會(huì)化招聘、契約化管理”的方式匯聚了一批有較高學(xué)歷、有專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)或工會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)的高素質(zhì)人才，將他們送到企業(yè)和工人同吃同住同勞動(dòng)，對(duì)工人的工作生活有切深感受，與工人建立感情并形成工人情懷，然后將他們安排到社區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)工會(huì)聯(lián)合會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)工聯(lián)會(huì)，下同）工作。試驗(yàn)區(qū)工聯(lián)會(huì)由市、區(qū)兩級(jí)總工會(huì)直接指導(dǎo)并投入資金和資源。試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過(guò)程中，市、區(qū)兩級(jí)工會(huì)的同志長(zhǎng)期工作在一線，與基層工會(huì)聯(lián)合會(huì)和一線職工建立了密切聯(lián)系，改變了工會(huì)工作的機(jī)關(guān)化和行政化作風(fēng)，增強(qiáng)了群眾性。

和平社區(qū)是一個(gè)擁有80個(gè)工業(yè)園區(qū)的工業(yè)社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)有800多家企業(yè)，近10萬(wàn)員工，勞動(dòng)關(guān)系十分復(fù)雜。和平社區(qū)工聯(lián)會(huì)擁有相對(duì)獨(dú)立的工作空間，可以更加自主地依法開(kāi)展工作。工聯(lián)會(huì)定位為樞紐型工會(huì)基層組織，成為 “資源匯聚中心、職工服務(wù)中心、基層工會(huì)建設(shè)的組織中心”，服務(wù)對(duì)象涵蓋職工群眾和企業(yè)工會(huì)。工聯(lián)會(huì)的主要工作分為三個(gè)部分：工會(huì)組織建設(shè)、職工服務(wù)和權(quán)益維護(hù)。工會(huì)組織體系中最薄弱的環(huán)節(jié)在企業(yè)工會(huì)組織，因此工聯(lián)會(huì)按照“以工人為主體”的原則引領(lǐng)員工“四參與”①即“工會(huì)籌建、參與民主選舉、參與民主管會(huì)、參與集體協(xié)商”。，開(kāi)展企業(yè)工會(huì)組織建設(shè)。工聯(lián)會(huì)改革行政化、機(jī)關(guān)化作風(fēng)，主動(dòng)以群眾化的工作方式和專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)吸引職工，培養(yǎng)壯大工會(huì)積極分子隊(duì)伍，這些積極分子回到企業(yè)成為工會(huì)骨干，通過(guò)雙向賦權(quán)賦能的方式做強(qiáng)企業(yè)工會(huì)。

在我國(guó)，非公企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系治理的主要機(jī)制是集體協(xié)商，但普遍存在政府和地方工會(huì)積極推動(dòng)，企業(yè)不予理會(huì)、企業(yè)工會(huì)不敢談不會(huì)談的情形。深圳市總引入“聚力計(jì)劃”，培訓(xùn)企業(yè)管理者、工會(huì)干部和員工代表。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)數(shù)月互動(dòng)式培訓(xùn)，促進(jìn)了企業(yè)建立勞資對(duì)話機(jī)制，提升了雙方溝通和協(xié)商能力。工聯(lián)會(huì)近幾年的探索效果十分明顯：工人的組織化程度提升了，基層工會(huì)的組織力量加強(qiáng)了，工會(huì)的吸引力增強(qiáng)了，職工有困難不找工會(huì)的狀況得到了較大改善，過(guò)去活躍在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的一些勞工NGO組織感受到了工會(huì)改革帶來(lái)的活動(dòng)空間變窄的壓力，也慢慢撤離了。

三個(gè)試驗(yàn)區(qū)所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同，勞動(dòng)關(guān)系狀況也不一樣，工會(huì)聯(lián)合會(huì)的運(yùn)作方式有所區(qū)別。

嶂背社區(qū)是一個(gè)本地戶籍人口不到600，卻擁有300多家中小微企業(yè)、近2萬(wàn)職工的“村改居”工業(yè)社區(qū)。工聯(lián)會(huì)位于社區(qū)工作站②社區(qū)工作站為政府綜合性派出機(jī)構(gòu)。龍崗區(qū)為每個(gè)社區(qū)配備了“一站一居”，即一個(gè)社區(qū)工作站和一個(gè)社區(qū)居委會(huì)，主要為居民提供綜合性服務(wù)。，與社區(qū)黨委、居委會(huì)合署辦公，社區(qū)黨委副書(shū)記兼任工聯(lián)會(huì)主席，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系成為社區(qū)“書(shū)記項(xiàng)目”。工聯(lián)會(huì)與黨政和上級(jí)工會(huì)的關(guān)系界定為“市總指導(dǎo)、街道統(tǒng)籌、社區(qū)為主”，創(chuàng)建了“一委兩會(huì)多聯(lián)動(dòng)③“一委”指綜合黨委，“兩會(huì)”指工聯(lián)會(huì)和企業(yè)工會(huì)，“多聯(lián)動(dòng)”指社會(huì)、企業(yè)、職工、工會(huì)及街道、社區(qū)各相關(guān)部門(mén)形成的防控聯(lián)動(dòng)?！钡膭趧?dòng)關(guān)系治理機(jī)制，具有非常鮮明的“黨政重視支持”、各方參與的特點(diǎn)，工聯(lián)會(huì)還指導(dǎo)企業(yè)開(kāi)展勞資溝通對(duì)話，開(kāi)展集體協(xié)商，發(fā)生勞資糾紛后與多部門(mén)及時(shí)介入調(diào)處，取得不俗的成效。為了促進(jìn)構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，成立了“和諧勞動(dòng)關(guān)系促進(jìn)會(huì)”，由企業(yè)主、工會(huì)干部、員工代表和社會(huì)人士構(gòu)成，其中員工代表占絕大多數(shù)。促進(jìn)會(huì)的建立對(duì)及時(shí)掌握企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系狀況、預(yù)警和調(diào)處發(fā)揮了積極作用。

雖然嶂背社區(qū)工聯(lián)會(huì)也是按照深圳市總的統(tǒng)一部署、直接指導(dǎo)下建設(shè)的，屬于源頭治理勞資矛盾試驗(yàn)區(qū)的其中一個(gè)試點(diǎn)，但有自己的特色，具有勞動(dòng)關(guān)系治理和社區(qū)治理雙向嵌入的特征。

（2）政府主導(dǎo)下的勞動(dòng)關(guān)系治理模式

深圳坪山新區(qū)成立于2009年，下轄2個(gè)辦事處，23個(gè)社區(qū)，外來(lái)人口是戶籍人口的10倍多，各類(lèi)企業(yè)約2萬(wàn)家，產(chǎn)業(yè)工人接近30萬(wàn)。為了應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等諸多原因引起的勞資矛盾，坪山新區(qū)提出了《省市共建深圳市坪山區(qū)和諧勞動(dòng)關(guān)系綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)方案），2017年1月獲省人社廳批復(fù)，成為深圳市第二個(gè)省市共建和諧勞動(dòng)關(guān)系綜合試驗(yàn)區(qū)。主要是通過(guò)建構(gòu)黨政主導(dǎo)下的多層次社會(huì)化調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，即健全企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系調(diào)解委員會(huì)，組建行業(yè)、園區(qū)調(diào)解組織，依托和諧勞動(dòng)關(guān)系促進(jìn)會(huì)進(jìn)行區(qū)級(jí)調(diào)解，引領(lǐng)社會(huì)力量參與勞資矛盾的社會(huì)調(diào)解工作，壯大調(diào)解員隊(duì)伍；二是開(kāi)發(fā)勞動(dòng)關(guān)系評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系高危企業(yè)進(jìn)行甄別，借助互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)勞資矛盾預(yù)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置和職工服務(wù)的信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“黨委政府主導(dǎo)、企業(yè)和職工雙贏、社會(huì)力量協(xié)同參與、勞動(dòng)關(guān)系和諧穩(wěn)定、人民安居樂(lè)業(yè)”的治理目標(biāo)④坪山新區(qū)：和諧勞動(dòng)關(guān)系多元共治新格局，人民網(wǎng)，http://expo.people.com.cn/GB/n1/2016/0708/c403808-28537046.html，2017年5月2日訪問(wèn)。。

方案實(shí)施一年后取得了初步成效，主要亮點(diǎn)有：1.勞動(dòng)關(guān)系評(píng)價(jià)指標(biāo)發(fā)揮為企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系診斷的作用，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系高危企業(yè)推送到處置系統(tǒng)，提請(qǐng)相關(guān)部門(mén)嚴(yán)加監(jiān)測(cè)，提前做好預(yù)防措施，減少群體性勞資沖突發(fā)生的概率。2.出現(xiàn)勞資矛盾事件由“5+1”①“5”為新區(qū)、社會(huì)建設(shè)局、辦事處、勞動(dòng)辦、監(jiān)察組自上而下五個(gè)層面?！?”指社會(huì)組織。應(yīng)急處置系統(tǒng)按照規(guī)模大小和嚴(yán)重程度分送給政府不同層次的相關(guān)部門(mén)和社會(huì)組織共同處置，提高了處置效率。3.社會(huì)化調(diào)解作用明顯。規(guī)模以上企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)發(fā)揮了第一道防線的作用，約40%的勞資矛盾在企業(yè)內(nèi)部消化，行業(yè)、區(qū)域的調(diào)解成功率接近80%，區(qū)級(jí)層面的調(diào)解成功率超過(guò)90%，大大減少了爭(zhēng)議雙方的仲裁與訴訟成本，避免了社會(huì)資源的浪費(fèi)。

二、幾種典型的區(qū)域性/綜合性勞動(dòng)關(guān)系治理策略及工會(huì)改革經(jīng)驗(yàn)的比較

勞動(dòng)者與企業(yè)管理方在工作場(chǎng)所存在的工作緊張和矛盾是勞動(dòng)關(guān)系的常態(tài)，只要不超過(guò)雙方容忍的強(qiáng)度，企業(yè)仍能維持正常運(yùn)作（石曉天，2012）。[14]企業(yè)內(nèi)部的治理策略由企業(yè)管理方、企業(yè)工會(huì)以及第三方提供，有管理制度、勞資雙方溝通對(duì)話機(jī)制、職工民主參與、集體協(xié)商與集體合同制度、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度、第三方介入（如企業(yè)社會(huì)工作、集體協(xié)商中聘請(qǐng)的外部協(xié)商代表）等，當(dāng)勞資矛盾無(wú)法通過(guò)內(nèi)部策略消弭，則需要通過(guò)外部治理機(jī)制來(lái)解決。

按照勞資矛盾發(fā)展演變的規(guī)律及通過(guò)治理策略得到解決的模型，用圖1來(lái)表示。從圖1中可以清楚地看出不同的治理模式所選擇的治理起點(diǎn)和治理路徑存在的差異。

根據(jù)前文對(duì)廣東省幾種典型②除了文中描述的典型策略外，各地工會(huì)還有其他形式的探索和經(jīng)驗(yàn)。區(qū)域性/綜合性勞動(dòng)關(guān)系治理的經(jīng)驗(yàn)描述，從治理主體、運(yùn)作方式、路徑選擇、治理效果、工會(huì)策略等方面進(jìn)行比較，如表1所示。

由表1所見(jiàn)，政府主導(dǎo)的深圳坪山模式中，工會(huì)參與源頭治理的功能作用沒(méi)有在其中體現(xiàn)，但這并不意味著工會(huì)無(wú)所作為。就在2018年5月初，坪山區(qū)總工會(huì)與區(qū)法院共同設(shè)立“坪山區(qū)勞動(dòng)爭(zhēng)議訴調(diào)對(duì)接工作室”，由工會(huì)派駐律師為職工提供訴前調(diào)解與法律咨詢服務(wù)。④動(dòng)爭(zhēng)議訴調(diào)對(duì)接坪山工作室揭牌，坪山政府在線“工作動(dòng)態(tài)”欄目，http://www.szpsq.gov.cn/xxgk/jt/gzdt/201805/t20180502_11806505.htm，2018年5月23日訪問(wèn)。雖然工會(huì)與法院合作的訴前聯(lián)調(diào)與坪山政府的多層次調(diào)解網(wǎng)絡(luò)是各自獨(dú)立運(yùn)作，但對(duì)訴訟當(dāng)事人而言，可以有選擇誰(shuí)來(lái)調(diào)解的自主權(quán)。

圖1 勞動(dòng)關(guān)系治理的策略模型③ 圖1中，實(shí)線表示企業(yè)勞資關(guān)系的互動(dòng)及勞資矛盾發(fā)展過(guò)程及內(nèi)部治理策略，虛線表示外部治理策略。

此外，在其他幾種治理策略中我們都可以看到工會(huì)改革的重點(diǎn)在于“做好服務(wù)、做強(qiáng)基層”；在干部隊(duì)伍建設(shè)中一種是依托“社會(huì)化招聘、契約化管理、職業(yè)化運(yùn)作”的職業(yè)化工會(huì)工作者隊(duì)伍，打破了工會(huì)干部機(jī)關(guān)化、行政化的管理模式，工作方式也更加貼近群眾；還有一種是“不求所有、但求所用”，依托服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的社會(huì)工作者隊(duì)伍，拓展了社會(huì)組織參與勞動(dòng)關(guān)系治理的渠道，提升了職工服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化水平。

三、討論與建議

（一）討論

勞動(dòng)關(guān)系治理的源頭，也是工會(huì)改革的切入點(diǎn)。從以上廣州、深圳和佛山經(jīng)驗(yàn)的分析比較可以看出，大多數(shù)的地方工會(huì)采取服務(wù)先行的方式，將工會(huì)的資源集中投放到鎮(zhèn)街和社（園）區(qū)基層工會(huì)，采取購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)和社工崗位的方式將服務(wù)延伸到企業(yè)，彌補(bǔ)了基層工會(huì)的不足，改變了工會(huì)封閉的運(yùn)行機(jī)制，職工服務(wù)更加專(zhuān)業(yè)化，工作方式更接地氣，工作時(shí)間更加靈活。深圳市總工會(huì)開(kāi)創(chuàng)的源頭治理模式，其主要目的就是要解決基層工會(huì)薄弱的問(wèn)題，將勞資沖突從源頭化解，消滅在萌芽狀態(tài)。因而,其治理策略就是做強(qiáng)基層工會(huì)、服務(wù)職工、維權(quán)三位一體。這種市、區(qū)、鎮(zhèn)街工會(huì)一竿子插到底的工作機(jī)制，與職業(yè)化工會(huì)干部隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化、群眾化的工作方式相結(jié)合，完全突破了依靠外部力量和資源做強(qiáng)基層工會(huì)的做法。深圳源頭治理勞資矛盾的模式因?yàn)槌尚怀霰粡V東省總工會(huì)認(rèn)可且在全省工會(huì)進(jìn)行推廣。誠(chéng)然，除深圳工會(huì)源頭治理策略外，其他地方工會(huì)的改革都沒(méi)有直接涉及企業(yè)工會(huì)，對(duì)怎樣做強(qiáng)企業(yè)工會(huì)也沒(méi)有做出制度性安排，因而不能從根本上解決企業(yè)工會(huì)組織薄弱、吸引力不夠、維權(quán)能力弱的問(wèn)題。

坪山新區(qū)的勞動(dòng)關(guān)系治理模式充分考慮了勞資矛盾發(fā)生與演變的機(jī)理，將預(yù)警與調(diào)處結(jié)合，建構(gòu)了三級(jí)調(diào)解組織，形成上下聯(lián)通、層層過(guò)濾的治理網(wǎng)絡(luò)，改變了過(guò)去對(duì)勞資矛盾的簡(jiǎn)單應(yīng)對(duì)與單一應(yīng)急處置的做法，是從“頭痛醫(yī)頭”到系統(tǒng)化治理的突破與創(chuàng)新（孟泉，2017）。[15]但也留有遺憾，企業(yè)工會(huì)和地方各級(jí)工會(huì)在勞動(dòng)關(guān)系治理體系中的地位作用沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，應(yīng)急處置“5+1”機(jī)制中也不見(jiàn)工會(huì)蹤影，與《廣東省勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議處理辦法》中明確規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立集體勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議案件應(yīng)急處置預(yù)案，明確人力資源社會(huì)保障、公安、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、地方總工會(huì)等相關(guān)單位職責(zé)分工?！庇袥_突，工會(huì)參與的職能被政府和社會(huì)組織所取代，企業(yè)內(nèi)部有利于化解矛盾的集體協(xié)商制度也被忽略。從實(shí)踐層面看，區(qū)級(jí)層面的調(diào)解員隊(duì)伍中企業(yè)人力資源經(jīng)理占比超過(guò)80%①坪山區(qū)人力資源部負(fù)責(zé)人在解讀《深圳市坪山區(qū)社會(huì)組織參與勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作指導(dǎo)辦法》并接受記者訪問(wèn)時(shí)提供的數(shù)字。http://www.szpsq.gov.cn/xxgk/bmzcxd/shzzcyldzytjgzbf。，難以保證調(diào)解的中立性，對(duì)勞動(dòng)者一方不利。

廣東在探索勞動(dòng)關(guān)系治理中有許多大膽改革與創(chuàng)新，但如何將工會(huì)的源頭治理與政府的區(qū)域性治理有機(jī)銜接，形成多方參與的治理體系，是當(dāng)下及未來(lái)勞動(dòng)關(guān)系治理需要不斷探索與反思的重要議題。

表1 幾種典型的區(qū)域性/綜合性勞動(dòng)關(guān)系治理策略比較

（二）建議

1. 政府在勞動(dòng)關(guān)系治理頂層設(shè)計(jì)時(shí)要發(fā)揮工會(huì)作用，將源頭治理與政府治理結(jié)合起來(lái)

勞動(dòng)關(guān)系源頭治理體系應(yīng)該是一個(gè)多元主體參與的開(kāi)放式系統(tǒng)。我國(guó)職工人數(shù)接近4億，無(wú)論是政府還是工會(huì)，都不可能憑一方之力來(lái)解決社會(huì)轉(zhuǎn)型期普遍的勞資糾紛問(wèn)題。政府應(yīng)將社會(huì)治理和勞動(dòng)關(guān)系治理的功能、資源和社會(huì)力量整合起來(lái)，不要各自為政，各成體系。要加強(qiáng)與工會(huì)和其他社會(huì)組織的合作，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的引導(dǎo)，積極倡導(dǎo)經(jīng)營(yíng)正常企業(yè)堅(jiān)持集體協(xié)商，激發(fā)企業(yè)參與的積極性和主動(dòng)性。鼓勵(lì)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的服務(wù)，讓社工入企提供專(zhuān)業(yè)化的企業(yè)社會(huì)工作，幫助企業(yè)改善勞資關(guān)系，提升管理效能。

政府應(yīng)重視區(qū)域性勞動(dòng)關(guān)系治理體系的頂層設(shè)計(jì)，吸納工會(huì)不斷創(chuàng)新的勞動(dòng)關(guān)系治理經(jīng)驗(yàn)和策略，鼓勵(lì)企業(yè)/企業(yè)家組織和其他社會(huì)組織共同參與，形成彼此銜接、上下聯(lián)動(dòng)的源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、調(diào)解和依法處置構(gòu)成的綜合性治理體系。

2. 工會(huì)在勞動(dòng)關(guān)系治理中既要突出服務(wù)功能，更要承擔(dān)維權(quán)主業(yè)主責(zé)。

工會(huì)在加強(qiáng)職工服務(wù)的同時(shí)要更多地承擔(dān)維權(quán)主業(yè)主責(zé)。一是進(jìn)一步做強(qiáng)基層工會(huì)，在企業(yè)層面繼續(xù)推動(dòng)工會(huì)民主選舉和工資集體協(xié)商來(lái)協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系。二是完善由工會(huì)、資方和工會(huì)駐企律師及社會(huì)組織多方參與的企業(yè)內(nèi)部調(diào)解組織，做實(shí)企業(yè)勞資糾紛的調(diào)解工作，將勞資矛盾盡可能在企業(yè)內(nèi)部化解。三是依托鎮(zhèn)街、社（園）區(qū)工會(huì)聯(lián)合會(huì)建立區(qū)域性調(diào)解組織，工會(huì)律師團(tuán)和其他社會(huì)調(diào)解組織可以作為第三方共同參與，與政府共建多級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。對(duì)個(gè)體勞資糾紛，及時(shí)啟動(dòng)調(diào)解工作，盡量爭(zhēng)取調(diào)解解決糾紛；對(duì)群體性勞資爭(zhēng)議，需要工會(huì)組織及時(shí)介入并盡量通過(guò)集體協(xié)商解決。四是建立企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，未雨綢繆，通過(guò)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控和預(yù)警，對(duì)處于高危狀態(tài)的企業(yè)加大監(jiān)控排查力度，一旦發(fā)生集體勞資沖突事件，工會(huì)要做到“五個(gè)第一”①即第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，第一時(shí)間表明身份，第一時(shí)間表達(dá)立場(chǎng)，第一時(shí)間搜集訴求，第一時(shí)間開(kāi)展協(xié)商。，與政府相關(guān)部門(mén)一起做好處置工作?？傊?，工會(huì)要主動(dòng)將勞動(dòng)關(guān)系治理融入社會(huì)治理，與政府和社會(huì)組織合作，整合更多社會(huì)力量共同應(yīng)對(duì)新時(shí)代勞動(dòng)關(guān)系的新情況、新問(wèn)題和新變化，最終形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、工會(huì)及社會(huì)組織聯(lián)動(dòng)的源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置的勞動(dòng)關(guān)系治理體系，開(kāi)創(chuàng)共建共治共享的社會(huì)治理新格局。