賈 康

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的主線，其包含的改革到了深水區(qū)，攻堅(jiān)克難的任務(wù)已經(jīng)表現(xiàn)為實(shí)際生活中形成的歷史性考驗(yàn)。房地產(chǎn)稅改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中一個(gè)“啃硬骨頭”的典型。狹義上講，這個(gè)改革要解決的是我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)里消費(fèi)性質(zhì)住房持有環(huán)節(jié)上的稅收，要從無到有。廣義地說，還需要把與房地產(chǎn)相關(guān)的稅、費(fèi)，都納入一個(gè)優(yōu)化處理的配套改革方案。上海、重慶兩地已經(jīng)有這方面的改革試點(diǎn)，十八屆三中全會(huì)要求“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。2018年全國(guó)兩會(huì)上，推進(jìn)這一改革的消息又成為熱議話題。

房地產(chǎn)稅是直接稅，特別要正視的是社會(huì)上普遍的“稅收厭惡”在此表現(xiàn)得尤其強(qiáng)烈。雖然有些社會(huì)成員根據(jù)反向思維，知道一個(gè)國(guó)家不可能沒有稅收，一個(gè)具體的約束條件是，人類社會(huì)一個(gè)個(gè)客觀存在的經(jīng)濟(jì)體，都是以民族國(guó)家、主權(quán)國(guó)家的形態(tài)存在，各級(jí)政府作為國(guó)家的政權(quán)體系，為履行其職能，必然先要解決“錢從哪里來”的問題，然后才能解決怎樣履行職能“把錢用到哪里去”的問題，因此稅收不可回避，但在實(shí)際生活中，大眾不可避免地存在著“稅收厭惡”。在社會(huì)成員普遍存在“稅收厭惡”的情況下，還是要凝聚共識(shí)，講清道理，力求認(rèn)識(shí)規(guī)律，推進(jìn)應(yīng)有的稅制建設(shè)。

一、房地產(chǎn)稅改革產(chǎn)生有效制度供給的正面效應(yīng)

第一，對(duì)于大家都關(guān)心的房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，中央已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了相關(guān)的長(zhǎng)效機(jī)制，即必須建設(shè)好基礎(chǔ)性制度，而基礎(chǔ)性制度建設(shè)的任務(wù)之一，也是打造長(zhǎng)效機(jī)制不可回避的任務(wù)，就是要考慮在住房持有環(huán)節(jié)上形成必要的成本約束。依法的稅收正是大家都可預(yù)期的一種成本約束，把這個(gè)機(jī)制建立起來以后，它會(huì)引導(dǎo)和調(diào)整方方面面的預(yù)期，使我們的房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行及其價(jià)格表現(xiàn)更沉穩(wěn)，這樣從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來說其健康程度就提高了。因?yàn)榇硕惪梢允鼓欠N肆無忌憚的炒作因素得到遏制，也會(huì)使供需互動(dòng)中內(nèi)生地提高土地的集約利用程度，減少已經(jīng)形成的住房空置率。試想現(xiàn)在空置的這些住房，如沒有持有環(huán)節(jié)的成本，可以一直等著，但如果有了這個(gè)稅，房主哪怕不急于出手賣掉房子，也會(huì)考慮把空置房投入租房市場(chǎng)去對(duì)沖稅收形成的經(jīng)濟(jì)壓力，那就會(huì)使整個(gè)社會(huì)把有效房源供給潛力的很大一塊，變成現(xiàn)實(shí)的有效供給，使房市供需情況得到一定好轉(zhuǎn)，而且以后還會(huì)引導(dǎo)更多的人考慮在出手買房的時(shí)候很實(shí)惠地首選中小戶型。一定會(huì)促使開發(fā)商增加中小型供給，從而提高我國(guó)建成區(qū)擴(kuò)大過程中土地的集約利用程度。而這些綜合在一起，就是由此稅對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生了“壓艙促穩(wěn)”的作用，增加了健康因素。

第二，這項(xiàng)改革是在構(gòu)建地方政府職能合理化和地方財(cái)源建設(shè)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，配合我國(guó)財(cái)政分稅制，解決怎樣在1994年建立的分稅制框架中把分稅制在省以下的地方基層落實(shí)的問題。現(xiàn)在實(shí)際上我國(guó)地方稅體系遠(yuǎn)未成型，省以下沒有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)。大家所批評(píng)、抨擊的“土地財(cái)政”的偏頗、短期行為的特征、這些年仍然未能很好消除的基層財(cái)政困難以及地方政府熱衷于搞隱性負(fù)債等問題，與體制上的缺陷有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，只有把分稅制在省以下真正貫徹落實(shí)，發(fā)揮它的正面效應(yīng)，才能消除這些弊病。對(duì)地方政府職能，早就強(qiáng)調(diào)應(yīng)該使之專心致志去做公共服務(wù)，優(yōu)化本地投資環(huán)境，讓企業(yè)在市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)中充分發(fā)揮活力。那么政府如果真的這么做，它的財(cái)源怎么來？一個(gè)地方政府轄區(qū)內(nèi)如果公共服務(wù)做得好，投資環(huán)境優(yōu)化，當(dāng)?shù)氐牟粍?dòng)產(chǎn)就進(jìn)入升值軌道，開征房地產(chǎn)稅的情況下，每隔幾年要按照市場(chǎng)的基準(zhǔn)來做稅基評(píng)估，那么每一次重評(píng)稅基，都是地方政府盡職盡責(zé)、履行好自己職能而帶來的財(cái)源建設(shè)的機(jī)會(huì)。

第三，這項(xiàng)也是優(yōu)化國(guó)民收入再分配機(jī)制，以支付能力原則來適當(dāng)調(diào)節(jié)收入和財(cái)產(chǎn)配置、減少全社會(huì)稅收痛苦程度的一個(gè)勢(shì)在必行的改革?，F(xiàn)在人民美好生活的需要，包括物質(zhì)文明層面的、精神文明層面的，還有人的全面發(fā)展，以及我們整個(gè)社會(huì)的和諧，民主化、法治化所有這些內(nèi)容，其中不僅要有人均收入的上升，同時(shí)還要有效地抑制“兩極分化”。這些年，中國(guó)社會(huì)居民收入差距的拉開，很大程度上是伴隨著財(cái)產(chǎn)配置狀態(tài)的?，F(xiàn)在如果說在這方面要加強(qiáng)再分配優(yōu)化的機(jī)制，不是說這一個(gè)房地產(chǎn)稅機(jī)制就會(huì)解決一切問題，但是這個(gè)機(jī)制是必須配上去的。稅不是萬(wàn)能的，但是不發(fā)揮稅收的再分配優(yōu)化作用又是萬(wàn)萬(wàn)不行的。在中國(guó)走向現(xiàn)代化的過程中間，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我們自己實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明，這種直接稅是在貫徹支付能力原則，減少收入分配和財(cái)產(chǎn)配置的懸殊程度。在高端上調(diào)節(jié)收入分配和財(cái)產(chǎn)配置，整個(gè)社會(huì)收入分配的格局里，直接稅的比重上升了，那么間接稅就可以下調(diào)。按照經(jīng)濟(jì)分析，間接稅歸根到底主要是消費(fèi)大眾在最終消費(fèi)環(huán)節(jié)承受的。實(shí)際生活中，這些其實(shí)在中國(guó)一直存在，而這些年老百姓稅收意識(shí)提升，意識(shí)到這個(gè)事情以后，感受到了很大的稅收痛苦；如果在稅制結(jié)構(gòu)中更多地以抽肥補(bǔ)瘦式的調(diào)節(jié)機(jī)制來形成增加直接稅比重、降低間接稅比重新格局，整個(gè)社會(huì)的稅收痛苦程度是下降的——因?yàn)檫@時(shí)高收入端的人們雖然也增加了一些稅收痛苦，但是增加的稅負(fù)所帶來的稅收痛苦，一定小于低收入端人們減小稅負(fù)所消除的稅收痛苦，因?yàn)楦呤杖胝咧皇窃凇跋硎苜Y料”層面讓渡了一些物質(zhì)利益，不像低收入階層是在“生存資料”層面作的利益讓渡，同樣一個(gè)稅負(fù)絕對(duì)額所導(dǎo)致的社會(huì)痛苦程度就低下來了，整個(gè)社會(huì)由此而更和諧了。

第四，這項(xiàng)稅制改革具有促進(jìn)民主化、法治化的意義。房地產(chǎn)稅是在社區(qū)和地方基層來運(yùn)行的地方稅，涉及千家萬(wàn)戶，老百姓自然而然就得關(guān)心政府是如何使用稅收的，于是百姓就要更多知情權(quán)，并積極參與公共資源的配置和地方公共事務(wù)管理。這種參與機(jī)制會(huì)倒逼我們?cè)诨鶎幼韵露系匕l(fā)展民主，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)民主化、法治化的進(jìn)步。

二、認(rèn)識(shí)和澄清關(guān)于房地產(chǎn)稅的質(zhì)疑

如前所述，房地產(chǎn)稅改革將產(chǎn)生有效制度供給的多個(gè)正面效應(yīng)，但是實(shí)際上，有關(guān)房地產(chǎn)稅還存在一些質(zhì)疑。最簡(jiǎn)要地說，社會(huì)上經(jīng)常討論的這個(gè)稅制改革，是不是還有一些硬障礙？比如法理上是否說得通？對(duì)房地產(chǎn)稅在前面說了這么多的正面效應(yīng)，是強(qiáng)調(diào)它的必要性，那么它的可行性怎么樣？可行性方面，對(duì)應(yīng)于最主要的詰難和質(zhì)疑，可以從以下五個(gè)方面去認(rèn)識(shí)和澄清。

第一，有人說國(guó)際經(jīng)驗(yàn)里這個(gè)保有環(huán)節(jié)的不動(dòng)產(chǎn)稅，是配合著土地最終所有權(quán)的私有制的，中國(guó)所有建成區(qū)的土地都是國(guó)有的，怎么能夠照搬這種私有土地上才能開征的房地產(chǎn)稅呢？實(shí)際情況不是這樣的。例如，英國(guó)的地皮既有終極產(chǎn)權(quán)私有的，也有公有的，而在它所有地皮上的住房，無一例外都要開征稱為“Council Tax”的這種地方層面的房地產(chǎn)稅。我國(guó)香港地區(qū)，整個(gè)地皮終極所有權(quán)不是私有的，但是它一直開征被稱為“差餉”的房地產(chǎn)稅。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)絕對(duì)不是像網(wǎng)上盛傳的只有最終所有權(quán)是私有土地才能開征這個(gè)稅收。

第二，很多人說，購(gòu)買住房的價(jià)格里已經(jīng)包含了土地批租收入，政府憑什么再重復(fù)征收一道稅？放眼看全球各國(guó)的調(diào)節(jié)實(shí)踐，所謂地租和稅收都是相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，不是二者只能取其一的關(guān)系，中國(guó)也必須處理這樣一個(gè)關(guān)系。但我們不否定，以后如果穩(wěn)定形成了后面持有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)，前面那個(gè)土地批租環(huán)節(jié)上市場(chǎng)形成的負(fù)擔(dān)，因?yàn)楦鞣筋A(yù)期變了，它的水平可能會(huì)往下降。怎么協(xié)調(diào)新地、舊地的關(guān)系？其實(shí)很簡(jiǎn)單，中國(guó)早就有改革經(jīng)驗(yàn)，老地老辦法，新地新辦法，我們可以根據(jù)情況處理一個(gè)過渡期，這些都不會(huì)成為硬障礙。

第三，有人認(rèn)為這個(gè)稅稅基評(píng)估難度非常大，不好操作。這種說法不對(duì)。我國(guó)前些年有10個(gè)地方進(jìn)行稅基評(píng)估試點(diǎn)，所謂“模擬空轉(zhuǎn)”，早就形成了計(jì)算機(jī)軟件和方案設(shè)計(jì)，數(shù)據(jù)代入以后非常便捷地得到稅基評(píng)估結(jié)果。當(dāng)然這個(gè)評(píng)估結(jié)果一定要跟納稅人見面，有些問題需要通過一定程序得到合理解決，再進(jìn)一步推到開征的狀態(tài)。

第四，有人說中國(guó)老百姓不適應(yīng)這個(gè)直接稅，可能會(huì)出現(xiàn)抗稅。對(duì)此，本土實(shí)驗(yàn)表明絕沒有這么嚴(yán)重。我們一開始搭建制度框架，要柔性切入，讓老百姓看看這個(gè)事情是不是符合大家的公共利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)根本利益。重慶從高端存量那幾千套獨(dú)立別墅開征，沒有聽到一起明顯抗稅的事件。雖然不敢說未來征管里面沒有摩擦和麻煩，但絕對(duì)不會(huì)成為一個(gè)硬障礙。它屬于再分配概念下一定要調(diào)節(jié)高端，但不是傷筋動(dòng)骨的調(diào)節(jié)。

第五，小產(chǎn)權(quán)房問題如何處理，這確實(shí)有難度，但小產(chǎn)權(quán)房這個(gè)問題非解決不可，早解決比晚解決主動(dòng)。一旦房地產(chǎn)稅要考慮征收的時(shí)候，當(dāng)然就得倒逼按照分類處理方式把小產(chǎn)權(quán)房的問題加以解決，越拖越被動(dòng)。我們應(yīng)該從發(fā)展的前景上來考慮，積極貫徹十九大所說的建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的精神來推進(jìn)改革，而不是回避這種困難。

三、進(jìn)一步推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的建議

第一，必須立法先行，最關(guān)鍵的是立法草案要先進(jìn)入一審，把有關(guān)部門在內(nèi)部做了很多年的草案先公之于世，來征求全社會(huì)的意見。每位公民都可以發(fā)表自己的意見，就這個(gè)稅應(yīng)該怎樣更合理化，來尋求全社會(huì)的最大公約數(shù)。

第二，要注重和房地產(chǎn)相關(guān)的所有稅費(fèi)的整合和配套改革。前面的土地開發(fā)建設(shè)、交易環(huán)節(jié)，總體來說應(yīng)該是減輕負(fù)擔(dān)為趨向。這個(gè)體系里，在保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)是往上加，而前面能減輕的盡量減輕，能取消的收費(fèi)要取消，能夠降低的負(fù)擔(dān)要降低。當(dāng)然，交易環(huán)節(jié)上如要考慮抑制炒作，可以對(duì)短期倒手交易作特殊的處理。

第三，一定要處理好這個(gè)稅收負(fù)擔(dān)在“第一單位”概念之下的扣除問題。這個(gè)事情比較復(fù)雜，我認(rèn)為先建框架，必須做這樣的免稅扣除。比如重慶，它涉及住房存量是從最高端只對(duì)獨(dú)立別墅開征，作第一單位的扣除。一開始確定為180平方米，如果這個(gè)獨(dú)立別墅是個(gè)小的戶型，正好180平方米，照樣一分錢稅都不用交。這樣先建框架，社會(huì)好接受。具體地說，到底是人均多少平方米，是扣第一套房，或是第二套房，甚至我們可以從第三套房開始征收，各有各的道理。也可以討論名義上普遍征收，然后根據(jù)情況對(duì)那些明顯需要扣除第一單位的再給納稅人返還，當(dāng)然這就更復(fù)雜一點(diǎn)，但也是可以討論的一種思路。我覺得無法回避、必須解決好的一個(gè)棘手問題，就是怎么扣除第一單位。具體說搞清楚人均多少平方米，我們有不動(dòng)產(chǎn)登記制度，技術(shù)上沒有問題，但是到底怎么處理，還是要大家共同討論，積極地考慮建立起制度框架。

第四，要對(duì)地方充分授權(quán)，分步實(shí)施。如果立法通過之后，在不同地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)“冰火兩重天”的格局之下，房地產(chǎn)市場(chǎng)“火”的這些城市和區(qū)域，可以先行，北上廣深不用說，只要這個(gè)稅確立起來就應(yīng)該實(shí)行，以它來逐漸淡化最后替代那種副作用非常大、一定會(huì)誤傷很多剛需和改善型需求的行政性的限購(gòu)、限貸以及限價(jià)政策。所以，在房地產(chǎn)市場(chǎng)較“火”的城市要更看重以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)，讓它來起積極作用去替代原來的行政手段。而在去庫(kù)存沒有完成的地方，可以先考慮怎樣在去庫(kù)存真正成功之后，再?gòu)娜莸馗M(jìn)這個(gè)稅收調(diào)節(jié)機(jī)制。