徐律　丁云霞

【摘要】共體育設(shè)施只有符合公眾的真實(shí)需求才能獲得生命力。采取政府和社會(huì)力量合作（PPP）模式供給公共體育設(shè)施，能夠增強(qiáng)政府公共服務(wù)供給能力，滿足群眾多元需求。但是，與其他行業(yè)相比，我國(guó)公共體育設(shè)施采用PPP模式尚處于摸索階段；參與主體多元、實(shí)現(xiàn)方式各異，但都缺乏對(duì)公眾訴求的關(guān)注。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查分析，了解公眾對(duì)公共體育設(shè)施現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)，研究何種類型的公共體育設(shè)施更能滿足公眾的期望、符合公眾的真實(shí)需求，并在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)發(fā)展公共體育設(shè)施PPP項(xiàng)目的建設(shè)建議。

【關(guān)鍵詞】公共體育設(shè)施 PPP項(xiàng)目 公眾需求 上海

全國(guó)第六次體育場(chǎng)地普查結(jié)果顯示，截至2013年底，我國(guó)體育場(chǎng)地共計(jì)169萬(wàn)個(gè)，人均場(chǎng)地面積為1.46平方米。2014年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》，提出到2025年，我國(guó)人均體育場(chǎng)地面積要達(dá)到2平方米的目標(biāo)?？梢耘袛?，我國(guó)公共體育設(shè)施發(fā)展將迎來(lái)可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。與此同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速放緩、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大，各種剛性民生支出卻在不斷增加，使得過(guò)去由政府包攬的公共體育設(shè)施投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的傳統(tǒng)模式難以為繼。此外，傳統(tǒng)模式下，大型場(chǎng)館長(zhǎng)期閑置、體育設(shè)施重復(fù)建設(shè)以及場(chǎng)館、設(shè)施運(yùn)行管理粗放等問(wèn)題也日益突出，創(chuàng)新公共體育設(shè)施發(fā)展模式是當(dāng)務(wù)之急。

黨的十八大提出“要在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買力度”；《2016年政府工作報(bào)告》進(jìn)一步提出要“完善政府和社會(huì)資本合作模式，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情”。江蘇、湖南、河北等省紛紛制定并實(shí)施《各省關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》，清晰地肯定了PPP模式在公共服務(wù)建設(shè)中的重要作用，以及中央和地方政府推動(dòng)社會(huì)資本成為經(jīng)濟(jì)重要托舉力量的決心。但長(zhǎng)期以來(lái)，公共體育場(chǎng)館和公共體育綜合類硬件設(shè)施（以下統(tǒng)稱體育設(shè)施）投資來(lái)源被政府撥款和體育彩票公益金擠占的現(xiàn)狀并未改善，2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“‘企業(yè)單位（包括內(nèi)資企業(yè)、港澳臺(tái)企業(yè)和外商投資企業(yè)）投資占比僅為8.38%”。

政府和社會(huì)力量合作（PPP）模式，是指“政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)等方式，與社會(huì)力量建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的長(zhǎng)期合作關(guān)系”。公共體育設(shè)施采用PPP模式，可以當(dāng)前形勢(shì)下緩解政府財(cái)政壓力，改善公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率的最佳選擇。

1我國(guó)公共體育設(shè)施PPP項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1公共體育設(shè)施采用PPP模式尚處于摸索階段。

在公共體育設(shè)施供給的早期制度安排中，因?yàn)樯鐣?huì)力量在人力、專業(yè)技術(shù)和財(cái)力等方面的相對(duì)不成熟，政府部門是公共體育設(shè)施的領(lǐng)導(dǎo)者和指揮者，出于公益的考慮為消費(fèi)者提供免費(fèi)或低價(jià)的、類型單一的公共體育服務(wù)。“上世紀(jì)末，新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，西方國(guó)家政府開(kāi)始調(diào)整公共服務(wù)供給主體單一的結(jié)構(gòu)，重新分配政府與企業(yè)的公共服務(wù)功能，即運(yùn)用市場(chǎng)誘因，促進(jìn)公共服務(wù)民營(yíng)化或者鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與”。

在公共體育領(lǐng)域推廣運(yùn)動(dòng)PPP模式，既有現(xiàn)實(shí)需求，也具備了一定的條件，近年來(lái)，在《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕42號(hào)）等政策和文件的鼓勵(lì)和引導(dǎo)下，越來(lái)越多的社會(huì)力量通過(guò)PPP模式參與公共體育場(chǎng)館和公共體育綜合類硬件設(shè)施（以下統(tǒng)稱體育設(shè)施）的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，但是與水電能源、公共交通等其他行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施相比，采用PPP模式運(yùn)作公共體育設(shè)施，起步晚，行業(yè)特征明顯，現(xiàn)狀并不樂(lè)觀，距離“政府+社會(huì)力量”的模式還有一段較長(zhǎng)的距離，目前還處于摸索階段。

1.2運(yùn)作方式各異、主體多元，但缺乏對(duì)公眾訴求的關(guān)注

以BOT（（Build-Operate-Transfer）模式運(yùn)作的國(guó)家體育場(chǎng)是PPP模式在我國(guó)公共體育設(shè)施實(shí)踐中的失敗案例。國(guó)家體育場(chǎng)共投資將近32億元，其中，代表北京市政府的北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司出資58%，中國(guó)中信集團(tuán)等四家企業(yè)組成中信集團(tuán)聯(lián)合體出資42%。雙方按投資比例，組建公司對(duì)其進(jìn)行融資、建設(shè)和管理等。根據(jù)合作協(xié)議，中信聯(lián)合體擁有體育場(chǎng)30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，至期滿后移交北京市政府，運(yùn)營(yíng)期間自負(fù)盈虧。遺憾的是，因?yàn)樨?cái)務(wù)、法律等一系列不符合PPP模式精神的問(wèn)題，2009年8月，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署協(xié)議，由北京市國(guó)資委委派人員擔(dān)任國(guó)家體育場(chǎng)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理，中信聯(lián)合體放棄30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)而獲得了永久股東身份。

對(duì)于起步晚、行業(yè)特征明顯、風(fēng)險(xiǎn)高的公共體育設(shè)施PPP項(xiàng)目，社會(huì)力量仍持觀望和謹(jǐn)慎態(tài)度，BOT模式很難發(fā)揮提升社會(huì)資本投資積極性的作用。而中國(guó)最大的非國(guó)有文體產(chǎn)業(yè)綜合運(yùn)營(yíng)商——佳兆業(yè)集團(tuán)，則通過(guò)其一直堅(jiān)持的“輕資產(chǎn)、重運(yùn)營(yíng)”模式（TOT，即移交Transfer-經(jīng)營(yíng)Operate-移交Transfer模式），先后獲得了深圳大運(yùn)中心、深圳南山文體中心、佛山高明體育中心、深圳觀瀾體育公園等五大標(biāo)志性場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)權(quán)，成為公共體育設(shè)施PPP模式的另一種有益嘗試。

事實(shí)上，不論采用哪種模式，對(duì)公共體育設(shè)施資源配置起決定性作用仍是市場(chǎng)，真正影響公共體育設(shè)施PPP項(xiàng)目的源動(dòng)力是社會(huì)公眾，“公眾不是單純的公共服務(wù)接受者和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的客戶，而應(yīng)是公共活動(dòng)的參與者。公民的參與和評(píng)價(jià)是政府做好各項(xiàng)工作的前提。”

本研究將通過(guò)分析上海市的調(diào)查數(shù)據(jù)，了解公眾對(duì)公共體育設(shè)施現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)，研究何種類型的公共體育設(shè)施更能滿足公眾的期望，符合公眾的真實(shí)需求。

2公眾對(duì)公共體育設(shè)施PPP項(xiàng)目的需求分析

2.1問(wèn)卷調(diào)查介紹

本文的研究數(shù)據(jù)來(lái)源于上海市體育局、上海市統(tǒng)計(jì)局和上海體育學(xué)院產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合開(kāi)展的“2015年上海市全民健身活動(dòng)狀況調(diào)查”的問(wèn)卷調(diào)查。問(wèn)卷由國(guó)家體育總局提供，以上海實(shí)有人口二期系統(tǒng)為抽樣框，對(duì)全部17個(gè)區(qū)（縣）20歲以上居民進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)PPS和隨機(jī)等距抽樣原則，以入戶調(diào)查的方式，共獲得有效問(wèn)卷8020份，調(diào)查的內(nèi)容包括人口統(tǒng)計(jì)學(xué)背景資料、日常體力活動(dòng)狀況、參加體育鍛煉的基本特征、參加體育鍛煉的意識(shí)、參加體育鍛煉的消費(fèi)、獲得體育信息的途徑、單位或居住小區(qū)體育鍛煉場(chǎng)地、設(shè)施狀況及使用程度等。

2.2樣本分析

樣本情況顯示，男女性別比例相當(dāng)，城鎮(zhèn)人數(shù)接近農(nóng)村人數(shù)的3倍，20～59歲的3個(gè)年齡組人數(shù)相當(dāng)，60歲以上人口共計(jì)24.06%，大部分的人擁有高中或者大學(xué)學(xué)歷（68.34%）。研究從經(jīng)常進(jìn)行體育鍛煉的場(chǎng)所、經(jīng)常使用的室內(nèi)（外）體育鍛煉場(chǎng)地設(shè)施、經(jīng)常去的體育鍛煉場(chǎng)所與居住地距離、當(dāng)前體育鍛煉場(chǎng)地設(shè)施與期望狀況、希望政府具體建設(shè)何種類型公共體育鍛煉場(chǎng)地設(shè)施、希望體育鍛煉場(chǎng)地設(shè)施建在何處等方面對(duì)調(diào)查樣本的體育設(shè)施評(píng)價(jià)及期望進(jìn)行多維度分析和研究。具體情況見(jiàn)表1。

2.3研究結(jié)果

2.3.1大型體育場(chǎng)館、全民健身活動(dòng)中心等利用率低，公共體育設(shè)施有效供給不足

表2的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，上海市居民體育鍛煉的場(chǎng)所主要是社區(qū)的空地、健身路徑和公園空地，許多60歲以上的老年人將棋牌室作為室內(nèi)體育鍛煉設(shè)施，側(cè)面反映了我國(guó)目前城市大型體育場(chǎng)館（或城鎮(zhèn)體育中心）、全民健身活動(dòng)中心的場(chǎng)館利用率低，服務(wù)大眾的中小型、社區(qū)型公共體育場(chǎng)館的有效供給不足。

2.3.2公眾體育鍛煉場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)需求強(qiáng)烈，且與社會(huì)階層呈正相關(guān)

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（圖1）：除無(wú)職業(yè)的居民外，有職業(yè)人群均認(rèn)為體育鍛煉設(shè)施的現(xiàn)狀與期望比較存在差距。文盲和識(shí)字不多、初中教育程度的居民認(rèn)為體育鍛煉設(shè)施與期望基本符合，高中及以上教育程度的居民均認(rèn)為體育設(shè)施現(xiàn)狀與期望存在差距。說(shuō)明大多數(shù)上海居民對(duì)當(dāng)前體育鍛煉場(chǎng)地設(shè)施的數(shù)量、種類以及公共體育設(shè)施提供的服務(wù)質(zhì)量不滿意，反映了公眾對(duì)公共體育設(shè)施建設(shè)的需求較強(qiáng)烈，且與社會(huì)階層呈正相關(guān)。

2.3.3公眾對(duì)公共體育設(shè)施的真實(shí)需求：在居住地附近建設(shè)社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）健身活動(dòng)中心

表3的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：83.5%的上海市居民經(jīng)常去的體育鍛煉場(chǎng)所與居住地直線距離不超過(guò)2千米，這與前文2.3.1的調(diào)查結(jié)果“居民目前主要進(jìn)行體育鍛煉的場(chǎng)所為‘社區(qū)的空地、健身路徑和公園空地存在相關(guān)性，說(shuō)明目前上海市居民體育鍛煉主要選擇為距離居住地直線2公里之內(nèi)的空地、健身路徑等。

作為一種公共產(chǎn)品的供給方式，公共體育設(shè)施PPP項(xiàng)目的起源和發(fā)展是滿足當(dāng)?shù)毓婓w育鍛煉的需要。圖2顯示，上海市居民希望政府具體建設(shè)的體育鍛煉場(chǎng)地設(shè)施的類型，前三選擇分別是社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）健身活動(dòng)中心、綜合性健身休閑場(chǎng)所和體育健身主體公園。可以預(yù)見(jiàn)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、公眾消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)以及從事體育活動(dòng)熱情的提高，功能齊全、設(shè)備先進(jìn)的中小型、社區(qū)型公共體育場(chǎng)館或者全民健身中心將應(yīng)運(yùn)而生。另外，在要求被調(diào)查對(duì)象從社區(qū)附近、商業(yè)區(qū)等十個(gè)備選項(xiàng)中選擇希望體育鍛煉場(chǎng)地設(shè)施建在何處的問(wèn)題上，第一選擇幾乎全部指向“社區(qū)附近”（見(jiàn)圖3）。

3結(jié)論與建議

3.1結(jié)論

調(diào)查結(jié)果顯示，上海市目前大型體育場(chǎng)館、全民健身活動(dòng)中心等利用率低，中小型、社區(qū)型公共體育設(shè)施有效供給不足；大多數(shù)上海居民對(duì)當(dāng)前體育鍛煉場(chǎng)地設(shè)施的數(shù)量、種類以及公共體育設(shè)施提供的服務(wù)質(zhì)量不滿意，反映了公眾對(duì)公共體育設(shè)施建設(shè)的需求較強(qiáng)烈，且與學(xué)歷、職業(yè)等社會(huì)階層呈正相關(guān)；83.5%的上海市居民經(jīng)常去的體育鍛煉場(chǎng)所與居住地直線距離不超過(guò)2千米，進(jìn)一步說(shuō)明了重點(diǎn)支持建設(shè)中小型、社區(qū)型公共體育設(shè)施的必要性。

3.2建議

3.2.1完善公共財(cái)政投入政策，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量的引導(dǎo)和支持

改革過(guò)去計(jì)劃性政府投資管理模式，一方面，將各類公共體育設(shè)施投資規(guī)劃向社會(huì)公布，鼓勵(lì)社會(huì)力量根據(jù)規(guī)劃要求發(fā)起設(shè)立PPP項(xiàng)目。另一方面，由政府組織實(shí)施的公共體育設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，條件具備的要積極鼓勵(lì)采用PPP模式，吸引社會(huì)力量投資。政府部門要從公共體育設(shè)施的“單一提供者”向社會(huì)力量的“平等合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變，做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，放寬公共體育設(shè)施投資的市場(chǎng)準(zhǔn)入，采取資本金注入、投資補(bǔ)助、設(shè)立基金等辦法，營(yíng)造寬松公平的投資經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

各地的新建公共體育設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式，另外可通過(guò)完善和改造廢舊廠房、辦公樓、倉(cāng)庫(kù)、商場(chǎng)、大型商業(yè)設(shè)施樓頂、地下室等具備條件的城市空間的方法，啟動(dòng)實(shí)施一批全局性、戰(zhàn)略性的公共體育設(shè)施PPP項(xiàng)目示范工程，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量成為體育場(chǎng)館投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理的主力軍。

3.2.2嚴(yán)格、規(guī)范進(jìn)行項(xiàng)目論證，合理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分配

公私合作的PPP模式，具有政府干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)的特色。在公共體育設(shè)施采用PPP模式，本質(zhì)是利用社會(huì)力量激發(fā)市場(chǎng)活力，實(shí)現(xiàn)公共體育設(shè)施資源的最優(yōu)化配置，提高服務(wù)的供給效率。該模式在運(yùn)行中會(huì)牽涉到政府、社會(huì)力量以及公眾等各方利益，嚴(yán)格、規(guī)范、公平進(jìn)行項(xiàng)目論證，解決好風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)、利益合理分配是其可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

公共體育設(shè)施PPP項(xiàng)目簽署的合同約定時(shí)間都是中、長(zhǎng)期的，一般將持續(xù)十年及以上，過(guò)程會(huì)出現(xiàn)許多無(wú)法預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)和矛盾，從而造成項(xiàng)目失敗，給政府、社會(huì)力量以及公眾造成損失。在政府和社會(huì)力量簽訂合作協(xié)議之前，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的投資回報(bào)方式、價(jià)格調(diào)整和補(bǔ)助方式、公益時(shí)間、公益服務(wù)等進(jìn)行明確的約定，根據(jù)“最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的原則”進(jìn)行利益和風(fēng)險(xiǎn)的合理分配。以上文佳兆業(yè)集團(tuán)“輕資產(chǎn)、重運(yùn)營(yíng)”的場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)PPP模式為例，原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、法律、政策的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府承擔(dān)，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由佳兆業(yè)集團(tuán)承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由政府與佳兆業(yè)集團(tuán)共同承擔(dān)。

3.2.3重點(diǎn)支持建設(shè)社區(qū)型項(xiàng)目，鼓勵(lì)多元主體共同參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)

一般情況，社會(huì)力量，尤其是民營(yíng)資本參與公共體育設(shè)施PPP項(xiàng)目，對(duì)效益和效率高度關(guān)注，能否追求實(shí)現(xiàn)資源利用和自我收益的最大化，關(guān)鍵因素就是項(xiàng)目是否符合廣大社會(huì)公眾的需求。根據(jù)上文分析，本研究提出了重點(diǎn)支持建設(shè)社區(qū)附件中小、型社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）健身活動(dòng)中心、綜合性健身休閑場(chǎng)所等公共體育設(shè)施的建議。此外，中小型、社區(qū)型公共體育設(shè)施PPP項(xiàng)目的功能定位與內(nèi)部設(shè)計(jì)尤其要考慮社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)實(shí)際和公眾需求。課題工作人員在對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研過(guò)程中，就曾多次聽(tīng)到運(yùn)營(yíng)公司對(duì)場(chǎng)館功能定位錯(cuò)誤、內(nèi)部空間設(shè)計(jì)不合理等問(wèn)題的抱怨。因此，政府邀請(qǐng)或者要求運(yùn)營(yíng)公司、社會(huì)公眾共同參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)，是保證公共體育設(shè)施PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)、健康發(fā)展的重要前提。

3.2.4因地制宜，滿足多樣化公共服務(wù)需求

公共服務(wù)的需求具有階段性、地方性特征。近幾年來(lái)，我國(guó)人均GDP逐步提高，2014年，北京、上海等東部沿海和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市的人均GDP均超過(guò)60000元，已經(jīng)進(jìn)入中等收入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段（圖4）。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，人均GDP達(dá)到10000美元后，人們對(duì)于公共體育服務(wù)的各類需求將進(jìn)入高速增長(zhǎng)期，社會(huì)對(duì)于公共體育服務(wù)的消費(fèi)需求也隨之不斷攀升?！跋M(fèi)需求的差異性，縱向體現(xiàn)在全國(guó)、地方和社區(qū)的設(shè)施差異性，橫向表現(xiàn)出同一層次服務(wù)、消費(fèi)水平的多樣化?！?/p>

地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際及項(xiàng)目特點(diǎn)，靈活運(yùn)用PPP模式的不同實(shí)現(xiàn)方式，切實(shí)提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。社會(huì)力量在運(yùn)營(yíng)管理公共體育設(shè)施期間，除了要保證公共體育體育場(chǎng)館完成提供體育健身場(chǎng)地的功能，還要豐富服務(wù)產(chǎn)品，提高服務(wù)質(zhì)量，提供個(gè)性化服務(wù)方案。積極應(yīng)用新技術(shù)、發(fā)展新業(yè)態(tài)，引入各類體育項(xiàng)目的培訓(xùn)、群眾性、商業(yè)性等大學(xué)體育賽事，提供餐飲娛樂(lè)等衍生服務(wù)，并嘗試通過(guò)線上線下服務(wù)銜接，形成供給升級(jí)與需求升級(jí)協(xié)同推進(jìn)、場(chǎng)館投資與消費(fèi)良性互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，使廣大社會(huì)公眾享受更多高效、便捷優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)。

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