摘要：黨的十九大報告明確提出要打造共建共治共享的社會治理格局，為在新的歷史條件下加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理指明了方向。加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)治理研究，有利于加強(qiáng)基層民主建設(shè)，提升治理現(xiàn)代化水平，也有助于構(gòu)建社區(qū)和諧互助的人際關(guān)系，維護(hù)社區(qū)發(fā)展秩序。在分析新型農(nóng)村社區(qū)治理存在的問題及原因的基礎(chǔ)上，指出應(yīng)多措并舉提高新型農(nóng)村社區(qū)治理水平。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū)；治理；研究

中國城鎮(zhèn)化是世界上規(guī)模最大的人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。黨的十八大正式提出新型城鎮(zhèn)化概念?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014---2020年）》進(jìn)一步指出，要走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出："完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。黨的十八屆五中全會也強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念。黨的十九大報告在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理領(lǐng)域也提出要建立共建共治共享的社會治理格局。新型農(nóng)村社區(qū)是城鄉(xiāng)一體化背景下的歷史產(chǎn)物，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體，也是我國農(nóng)村基層組織與管理方式重大變革和制度創(chuàng)新的重要平臺。加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)治理研究，有利于加強(qiáng)基層民主建設(shè)，促進(jìn)治理主體的多元化，提升治理現(xiàn)代化水平，也有助于構(gòu)建社區(qū)和諧互助的人際關(guān)系，維護(hù)社區(qū)發(fā)展秩序。

我國目前關(guān)于新型農(nóng)村社區(qū)治理的研究主要還集中在政治學(xué)和社會學(xué)領(lǐng)域。隨著“治理”與“善治”理論在國內(nèi)的引入和興起，政治學(xué)研究集中于通過考察治理主體在市民社會與政治國家間的互動作用來研究其政治參與功能，社會學(xué)研究的重點(diǎn)則是針對治理主體作為現(xiàn)代社會的重要單位進(jìn)行社會角色、社會功能、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)理的研究。在法學(xué)研究領(lǐng)域，從實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與地方政府治理法治化相契合的平臺，基于創(chuàng)新新型農(nóng)村社區(qū)治理的視角來研究這一問題是一個新課題，鮮有人研究?，F(xiàn)在擺在我們面前的主要任務(wù)是，準(zhǔn)確把握中央對新型農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化的一系列新思想、新論斷、新要求，緊密結(jié)合近年來地方農(nóng)村社區(qū)管理的實(shí)踐，在國家治理的框架下，集中做好推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計，著力構(gòu)建和諧、民主、法治農(nóng)村新社區(qū)。這是全面助推地方政府治理法治化現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。

一、對新型農(nóng)村社區(qū)治理研究的重大意義

第一，新型農(nóng)村社區(qū)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀要求，是破除城鄉(xiāng)二元體制的切入點(diǎn)和突破口。新型農(nóng)村社區(qū)不再屬于傳統(tǒng)的農(nóng)村范疇，而是現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是一個城鎮(zhèn)的概念。推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)治理有助于推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對接，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。與此同時，推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)治理有助于助理農(nóng)民市民化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共享發(fā)展。

第二，新型農(nóng)村社區(qū)是推進(jìn)行政管理體制改革的產(chǎn)物，體現(xiàn)了政府治理方式的重大創(chuàng)新。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景下，基層政府對鄉(xiāng)村社會有效治理的目標(biāo)定位要求基層政府與新型農(nóng)村社區(qū)二者間確立緊密、良性、信任、互動的新型關(guān)系。這就需要基層政府職能的有效轉(zhuǎn)變與新型農(nóng)村社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整。

第三，新型農(nóng)村社區(qū)是“村民自治”優(yōu)化升級的迫切要求，體現(xiàn)了社會治理體制的重大創(chuàng)新。法治是新型農(nóng)村社區(qū)治理的基本方式。社區(qū)內(nèi)主體與社區(qū)管理組織之間不是政治上的管理關(guān)系，社區(qū)管理組織基于規(guī)則產(chǎn)生，按照規(guī)則行使職權(quán)，權(quán)威來自于法律，依靠法律權(quán)威實(shí)現(xiàn)其管理職能。

第四，新型農(nóng)村社區(qū)是推進(jìn)基層治理法治化的重要領(lǐng)域，是全面助推基層治理法治化現(xiàn)代化的基礎(chǔ)平臺。黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要深化基層組織和部門依法治理，支持各類社會主體自我約束，自我管理，發(fā)揮市民公約，鄉(xiāng)規(guī)民約等社會規(guī)范在社會治理中的作用。新型農(nóng)村社區(qū)治理需要法德并舉，法治思維在社區(qū)綜合治理中應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

二、新型農(nóng)村社區(qū)治理存在的問題及原因分析

“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。”黨的十九大報告指出，社會主要矛盾已經(jīng)由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾"。 新型社區(qū)建設(shè)是基于基層實(shí)際和經(jīng)濟(jì)社會階段性發(fā)展規(guī)律的必然選擇，是城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手，更是農(nóng)村改革發(fā)展的大趨勢。萊蕪市作為山東省面積最小的地級市，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，尤其是通過新型農(nóng)村社區(qū)的方式就地城鎮(zhèn)化，具有獨(dú)特優(yōu)勢；另一方面，萊蕪市處在省會城市圈和濟(jì)萊協(xié)作區(qū)的戰(zhàn)略位置上，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也具有地域優(yōu)勢。治理成效主要有：居民居住條件和居住環(huán)境有了巨大的變化；居民的物質(zhì)、精神生活水平有了巨大的提升；居民的收入渠道和增收方式不斷拓寬；

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)性工程。社會發(fā)展是一個漸進(jìn)的過程，有其自身的發(fā)展規(guī)律，不可避免地存在諸多需要改善的問題。

從宏觀層面看：一是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與安排。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要體現(xiàn)地域特點(diǎn)、地域特色，需要避免“千篇一律”的模式化。二是破除“村社不分”治理體制任務(wù)艱巨，治理體制需要進(jìn)一步理順。需要加強(qiáng)頂層設(shè)計，探索基層政府與社區(qū)組織的工作互動模式。應(yīng)逐步理順社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管理依據(jù)、責(zé)任和權(quán)利，依法履行社區(qū)的管理和服務(wù)職能，探索基層政府與社區(qū)自治組織的工作互動模式。三是實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)均等化難度較大。在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動就業(yè)“五個一體化”方面，任務(wù)依然艱巨。四是如何推動社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。俗語說：走一步，看十步。對于失地的群眾來說，穩(wěn)定而且自我滿足的收益是最大的期盼，對政府而言則是可圈可點(diǎn)的民生工程。不論是村干部還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人，都是全力付出期盼的結(jié)果。

從微觀層面看：一是新型農(nóng)村社區(qū)的服務(wù)質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。社區(qū)服務(wù)中心作為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要載體，在提高社區(qū)公共服務(wù)水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等方面發(fā)揮著重要作用但是仍然存在服務(wù)不均衡、經(jīng)費(fèi)不足、規(guī)章制度不規(guī)范等問題。二是尊重群眾的參與權(quán)不充分，提高群眾參與農(nóng)村社區(qū)治理的積極性與主動性需要進(jìn)一步提高。對于大多數(shù)留守的老人、婦女而言，社區(qū)可能是最后的歸宿。特別是留守的老人、婦女在社區(qū)治理參與方面處于劣勢地位，邊緣化現(xiàn)象比較突出。三是缺乏持續(xù)穩(wěn)定的社區(qū)管理者隊伍。新型農(nóng)村社區(qū)治理需要更多的專業(yè)人才。社區(qū)管理人才總量、人才結(jié)構(gòu)、人才分布存在較為突出的不平衡問題，農(nóng)村社區(qū)社會工作人才短缺問題尤其嚴(yán)重。

三、多措并舉，提高新型農(nóng)村社區(qū)治理水平

第一，提高新型農(nóng)村社區(qū)民主治理水平：一靠上級黨委來引領(lǐng)。二靠法律法規(guī)來約束。三靠基層組織來實(shí)施。四靠制度監(jiān)督來保障。五靠居民參與來支撐。六靠文明公約來倡導(dǎo)。七靠權(quán)利保障來驅(qū)動。八靠提高素質(zhì)來創(chuàng)新。

第二，提高新型農(nóng)村社區(qū)法治治理水平：一是抓好居民素質(zhì)教育提升：普法教育、農(nóng)村普法隊伍、社區(qū)宣傳欄、“百名律師進(jìn)千村”載體。二是建章立制管長遠(yuǎn)：完善居民自治章程、完善居民民約、居民參與制度的制定三是建立社區(qū)治理長效機(jī)制：建立社區(qū)財產(chǎn)權(quán)制度、建立民主參與利益表達(dá)機(jī)制、完善選舉機(jī)制，嚴(yán)厲打擊黑惡勢力犯罪等。

第三，提高新型農(nóng)村社區(qū)廉潔治理水平：一是加強(qiáng)宣傳，使廉潔意識入腦入心。二是完善制度，扎進(jìn)籠子。三是民主決策，群眾參與。四是構(gòu)建群眾自治組織：合作社、互助社、增強(qiáng)歸屬感。五是加強(qiáng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，及時發(fā)現(xiàn)解決問題，把黨建與審計結(jié)合起來。六是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府適當(dāng)干預(yù)，如選舉要規(guī)范，黨員發(fā)展要平衡。七是發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，提高居民收入，提高社區(qū)組織干部待遇等。

第四，完善社區(qū)相關(guān)制度建設(shè)，持續(xù)激發(fā)社區(qū)正能量。宏觀層面，突出政策導(dǎo)向，立法與政策傾斜，突出以社區(qū)居民中心的理念微觀層面，因地制宜，制定并完善科學(xué)而長遠(yuǎn)的社區(qū)管理制度。

第五，逐步實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化。一是需要夯實(shí)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，比如社區(qū)干部要選好配強(qiáng)、社區(qū)民深入教化等。二是需要完善鄉(xiāng)村治理的治理機(jī)制：強(qiáng)化基層權(quán)力制約，比如實(shí)行陽光決策、執(zhí)行審計等；還要保證對基層組織及基層干部的監(jiān)督不能走過場；創(chuàng)新工作方式方法、更多力量向基層傾斜；切實(shí)提高工作執(zhí)行力；加大違紀(jì)違法查處和處罰力度；積極引導(dǎo)社區(qū)文化建設(shè)等。

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作者簡介：于現(xiàn)忠，山東萊蕪市委黨校行政學(xué)法學(xué)教研室副教授。研究方向：法學(xué)理論。