張 馳 馮利紅

內(nèi)容提要:預(yù)算制度是國家財(cái)政分配公共資源、行使政府職能的重要制度保障。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，預(yù)算制度得以重新恢復(fù)，預(yù)算編制管理方式不斷完善，有力促進(jìn)了國家治理能力提升和治理體系現(xiàn)代化水平。總體來看，可以將近四十年來的政府預(yù)算制度改革分為四個(gè)階段:一是政府預(yù)算制度的重新確立及初步探索階段（1978—1993年）；二是初步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的政府預(yù)算制度階段（1994—2003年）；三是預(yù)算制度改革深化階段（2004—2013年）；四是推進(jìn)建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度階段（2013年至今）。本文在梳理上述階段改革舉措的基礎(chǔ)上，從國家治理角度總結(jié)改革成效，在預(yù)算編制管理權(quán)責(zé)、預(yù)算法制化的具體制度設(shè)計(jì)以及預(yù)算體系內(nèi)部銜接等方面發(fā)現(xiàn)問題，并從改進(jìn)預(yù)算理念、整合預(yù)算體系、改進(jìn)預(yù)算編制、推行績效管理四個(gè)方面給出建議。

新中國成立后，1950年國家實(shí)施了統(tǒng)一財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理的重大舉措，結(jié)合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的需要實(shí)行高度集中的統(tǒng)支統(tǒng)收的預(yù)算管理體制，為國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展發(fā)揮了重要作用。改革開放后，經(jīng)濟(jì)體制變革對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變提出了新的要求，預(yù)算日益成為各級(jí)政府的重要政策工具，在治國理政中起到了支撐性作用。四十年來，預(yù)算制度逐漸擺脫了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子，適應(yīng)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，向匹配國家治理現(xiàn)代化的方向轉(zhuǎn)變，在推進(jìn)國家預(yù)算制度現(xiàn)代化的過程中取得了卓越成就，也積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。然而，當(dāng)前我國預(yù)算制度中仍然存在與現(xiàn)代國家治理不適應(yīng)的制度、機(jī)制問題，改革仍然任重道遠(yuǎn)。在改革開放四十年的時(shí)間點(diǎn)上，梳理我國預(yù)算制度改革的演化歷程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可為接下來進(jìn)一步深化政府預(yù)算制度改革提供參考。

一、改革開放以來我國政府預(yù)算制度演進(jìn)軌跡

（一）第一階段（1978—1993年）:政府預(yù)算制度的重新確立及初步探索

黨的十一屆三中全會(huì)召開以后，國家工作重心的變動(dòng)帶來財(cái)政職能的新變化，在資源十分匱乏、支出壓力巨大且支出管理不規(guī)范的大背景下，這一時(shí)期我國預(yù)算管理制度的改革重點(diǎn)是重新恢復(fù)預(yù)算管理制度，最大的特點(diǎn)是重新重視預(yù)算的完整性、科學(xué)性和法制化建設(shè)，并作出了初步的探索。主要改革舉措包括以下三個(gè)方面:

一是重新恢復(fù)預(yù)算制度，頒布《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》。新中國成立以后，我國很快建立了預(yù)算制度并制定了相應(yīng)的規(guī)定。1949年中國人民第一次政治協(xié)商會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定:要“建立國家預(yù)算制度，劃分中央和地方的財(cái)政范圍，逐步平衡財(cái)政收支，積累國家生產(chǎn)資金”；1951年7月，政務(wù)院發(fā)布的《預(yù)算決算暫行條例》對(duì)我國預(yù)算制度作出了初步規(guī)定。但是受到多種因素的影響，我國預(yù)算制度在長時(shí)期內(nèi)并沒有發(fā)揮其功能，且在“文革”期間遭到破壞。1980年，時(shí)任財(cái)政部部長王丙乾在全國人大五屆三次會(huì)議上作的《關(guān)于1979年國家決算、1980年國家預(yù)算草案和1981年國家概算的報(bào)告》標(biāo)志著預(yù)算制度的重新恢復(fù)。隨著改革開放不斷深化，在預(yù)算領(lǐng)域，原有制度安排已經(jīng)不能符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)國家法治化日益增強(qiáng)的要求。為此，國務(wù)院在1991年10月頒布了《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》。新條例相對(duì)此前的改進(jìn)主要包括以下三點(diǎn):一是強(qiáng)調(diào)“國家預(yù)算應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持收支平衡”的原則，要求預(yù)算必須要“量力而行”。二是充分體現(xiàn)出強(qiáng)化國家財(cái)政職能作用的客觀要求，規(guī)定“國家預(yù)算管理，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、權(quán)責(zé)結(jié)合的原則”，提出“應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，按照預(yù)算管理職權(quán)和收支范圍，參考上一年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行編制”。三是明確了對(duì)預(yù)算執(zhí)行要實(shí)施有效監(jiān)督的任務(wù)，預(yù)算執(zhí)行在整個(gè)預(yù)算管理工作中居于重要地位，要求各級(jí)財(cái)政部門，要認(rèn)真履行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)，發(fā)現(xiàn)有違法行為要視情節(jié)作出處罰等。

二是加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理。黨的十一屆三中全會(huì)以后，為建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)開始了大規(guī)模以放權(quán)讓利為特征的改革。這些改革和調(diào)整措施的實(shí)施，使地方、部門和企事業(yè)單位的預(yù)算外資金迅速增加。1978年全國預(yù)算外資金為347.11億元，是國家預(yù)算收入的31%；1985年達(dá)到1530億元，是國家預(yù)算收入的76.3%；1992年達(dá)到3854.9億元，是國家預(yù)算收入的110.7%。預(yù)算外資金快速上漲的現(xiàn)象，雖然對(duì)于激發(fā)企業(yè)生產(chǎn)積極性、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了一定的作用，但是隨著改革不斷深入，弊端逐漸顯現(xiàn)。過高的預(yù)算外資金由于缺乏有效管理，降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，造成了資源浪費(fèi)，加劇了中央財(cái)政困難，削弱了中央政府的調(diào)控能力，負(fù)面效應(yīng)逐漸超過了積極效果。為此，國家開始對(duì)預(yù)算外資金加強(qiáng)控制和監(jiān)督。1983年2月，財(cái)政部制定了《預(yù)算外資金管理試行辦法》，規(guī)定各項(xiàng)預(yù)算外資金要切實(shí)保證規(guī)定用途的資金需要，未經(jīng)批準(zhǔn)不得用于基本建設(shè)投資，不得用于增加人員機(jī)構(gòu)和提高工資、福利開支標(biāo)準(zhǔn)，不得挪作他用。在此基礎(chǔ)上，1986年4月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》做了更詳細(xì)的規(guī)定，“各種預(yù)算外資金的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、提留比例、開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，都必須按照國務(wù)院及財(cái)政部規(guī)定的制度執(zhí)行。國家有規(guī)定用途的專項(xiàng)資金，要保證按規(guī)定使用，不得挪作他用”。除國務(wù)院或財(cái)政部另有規(guī)定者外，各地區(qū)、各部門、各單位有權(quán)按照國家有關(guān)規(guī)定，自行安排使用預(yù)算外資金，任何地區(qū)、部門都不得平調(diào)。

三是提高預(yù)算管理的科學(xué)性。這一時(shí)期預(yù)算管理制度設(shè)計(jì)思路從僅僅局限于財(cái)政本身收支平衡向新條件下財(cái)政、信貸、外匯和物資綜合平衡下的預(yù)算平衡制度轉(zhuǎn)變。新中國成立之后很長一段時(shí)間內(nèi)，財(cái)政保持收支平衡并略有結(jié)余被視為是預(yù)算的首要目標(biāo)。但是隨著多種經(jīng)濟(jì)成分蓬勃發(fā)展，僅僅實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡的預(yù)算目標(biāo)，已無法適應(yīng)國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)發(fā)展的需要。因此，實(shí)現(xiàn)包含資金與物資的平衡、國內(nèi)與國外的平衡在內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)綜合平衡理念被提出，財(cái)政調(diào)控思路跳出原有保持絕對(duì)平衡狀況的桎梏，適應(yīng)了改革開放背景下搞活經(jīng)濟(jì)、激發(fā)市場活力的需要。在這一思想的指導(dǎo)下，1979年我國恢復(fù)外債，1981年恢復(fù)內(nèi)債，財(cái)政收支開始呈現(xiàn)多元化的局面，稅收收入、債務(wù)收入、企業(yè)上繳利潤等多種收入并存。相應(yīng)地，在這一階段出臺(tái)了債務(wù)管理制度，對(duì)國債的管理主要體現(xiàn)在發(fā)行額控制上，即年度預(yù)算確定以后，國債發(fā)行規(guī)模不能發(fā)生變化。

表1 主要的預(yù)算外資金管理辦法

（二）第二階段（1994—2002年）:初步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的政府預(yù)算制度

1992年，黨的十四大明確提出把建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為改革方向，預(yù)算制度改革也朝著適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制需要而不斷邁進(jìn)。1994年的稅制改革和分稅制體制改革，重在提高財(cái)政收入占GDP的比重和解決稅收收入在各級(jí)政府之間的分配問題，初步確立了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的稅制體系和財(cái)政管理體制。1998年，時(shí)任國務(wù)院副總理李嵐清在全國財(cái)政工作會(huì)議上提出“構(gòu)建公共財(cái)政的框架體系”。建設(shè)公共財(cái)政體系，要求消除預(yù)算制度當(dāng)中仍然保留的一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期特色，積極利用國家財(cái)政資金支持建設(shè)，同時(shí)提高資金運(yùn)行效率，進(jìn)一步約束政府行為，實(shí)現(xiàn)“公共財(cái)政”的政策目標(biāo)。這一時(shí)期預(yù)算改革最主要的目標(biāo)就是初步建立與市場經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)“公共財(cái)政”體系相適應(yīng)的預(yù)算制度，并且進(jìn)一步提高預(yù)算完整性、科學(xué)性和法制化程度。

一是頒布實(shí)施《預(yù)算法》，提高預(yù)算制度法制化水平。之前國家雖然頒布了《預(yù)算管理?xiàng)l例》等文件，但都僅以政府法規(guī)加以確定，嚴(yán)肅性、權(quán)威性不足。1994年3月，全國人大八屆二次會(huì)議通過《中華人民共和國預(yù)算法》，決定從1995年1月1日起施行?！额A(yù)算法》的頒布與實(shí)施改變了國家預(yù)算行為無法可依的狀況，是我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的一件大事。《預(yù)算法》不僅以法律的方式對(duì)預(yù)算制度的核心要素做出了規(guī)范，如規(guī)定“國家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”“國家實(shí)行中央和地方分稅制”“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”等，還在立法部門、行政部門和財(cái)政部門在預(yù)算事務(wù)的權(quán)責(zé)劃分，人大審批監(jiān)督以及財(cái)政赤字和預(yù)算調(diào)整等方面都做了具體規(guī)定?？偟膩砜?，1994年頒布的《預(yù)算法》提高了預(yù)算管理水平，嚴(yán)肅了預(yù)算執(zhí)行紀(jì)律，進(jìn)一步提高了預(yù)算資金的使用效率，約束了政府行為，從而為建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政預(yù)算制度提供了法律支撐。

二是推進(jìn)部門預(yù)算改革，規(guī)范預(yù)算編制。針對(duì)當(dāng)時(shí)預(yù)算編制中預(yù)算編制權(quán)責(zé)過于分散、編制內(nèi)容粗糙、預(yù)算約束力下降的問題，財(cái)政部于1997年向國務(wù)院報(bào)送《關(guān)于落實(shí)全國人大常委會(huì)意見改進(jìn)和規(guī)范預(yù)算管理工作的請(qǐng)示》，首先提出了細(xì)化預(yù)算編制，實(shí)施部門預(yù)算改革的構(gòu)想。后經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2000年財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的意見》，正式拉開部門預(yù)算改革的序幕。改革的主要內(nèi)容包括:結(jié)合收支兩條線改革，規(guī)定部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)全面反映全部財(cái)政資金的收支狀況；將預(yù)算支出分為基本支出和項(xiàng)目支出，基本支出實(shí)行定員定額管理，項(xiàng)目支出實(shí)行項(xiàng)目庫管理；實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門一本預(yù)算”。2002年，部門預(yù)算改革進(jìn)一步深化，財(cái)政部先后出臺(tái)了《中央本級(jí)基本支出預(yù)算管理辦法（試行）》《中央本級(jí)項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）》，進(jìn)一步規(guī)定基本支出預(yù)算采用定員定額的管理方法核定，財(cái)力安排首先保障單位基本支出的合理需要，以保證行政事業(yè)單位日常工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；項(xiàng)目支出預(yù)算則嚴(yán)格按照項(xiàng)目庫進(jìn)行管理，要在對(duì)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行充分的可行性論證和嚴(yán)格審核的基礎(chǔ)上，按照輕重緩急進(jìn)行排序，并結(jié)合當(dāng)年財(cái)力狀況，優(yōu)先安排急需、可行的項(xiàng)目。

三是實(shí)施“收支兩條線”管理改革。“收支兩條線”改革的核心是按照公共管理的要求，將全部財(cái)政性收支逐步納入財(cái)政預(yù)算管理。早在1990年，中共中央、國務(wù)院就提出對(duì)于集資資金實(shí)行“收支兩條線”管理，1993年為了在制度層面解決各級(jí)政府亂收費(fèi)、亂攤派的局面，又將管理范圍擴(kuò)大到了收費(fèi)資金。1996年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》將“收支兩條線”管理范圍擴(kuò)大到預(yù)算外資金，同時(shí)，首次明確預(yù)算外資金是國家財(cái)政性資金。2000年，“收支兩條線”改革進(jìn)一步深化，全面實(shí)行收繳分離、收支脫鉤。通過“收支兩條線”改革，財(cái)政資金使用效率進(jìn)一步增強(qiáng)，財(cái)政統(tǒng)籌程度明顯提升，財(cái)政資金的收入更加規(guī)范，支出更加合理。

四是實(shí)施國庫集中支付改革。在實(shí)行國庫集中支付制度改革前，我國實(shí)行以預(yù)算單位設(shè)立多重存款賬戶為基礎(chǔ)的分級(jí)分散收付制度，收入項(xiàng)目均通過征收部門所設(shè)立的過渡存款賬戶進(jìn)行處理，收入退庫比較隨意；財(cái)政支出通過財(cái)政部門和用款單位所設(shè)立的各個(gè)賬戶進(jìn)行支付，同時(shí)預(yù)算單位的大量預(yù)算外資金并未納入財(cái)政部門統(tǒng)一管理。這使得財(cái)政資金收支信息傳遞緩慢，資金運(yùn)行效率和使用效益低下。國庫集中支付改革通過建立一個(gè)以單一賬戶為核心、資金繳撥均以國庫集中收付為主要形式的集中型國庫管理制度，取代原有的分散型國庫管理制度。在賬戶集中、現(xiàn)金余額集中等基礎(chǔ)上，由財(cái)政部門對(duì)各個(gè)預(yù)算部門收入收繳、支出決策和支出行為進(jìn)行全周期控制。通過信息網(wǎng)絡(luò)全過程實(shí)時(shí)監(jiān)測預(yù)算資金收繳和支付，保障預(yù)算資金的安全和高效運(yùn)行。2000年，財(cái)政部向國務(wù)院呈報(bào)《關(guān)于實(shí)行國庫集中收付制度改革的報(bào)告》，詳細(xì)闡述了建立現(xiàn)代財(cái)政國庫管理制度的必要性和基本構(gòu)想。2001年，國務(wù)院批準(zhǔn)《財(cái)政國庫管理制度改革方案》，我國財(cái)政國庫管理制度改革正式實(shí)施。這一改革對(duì)于增強(qiáng)財(cái)政資金運(yùn)行的安全性、規(guī)范性和有效性發(fā)揮了重要作用，也對(duì)從源頭治理腐敗問題起到了積極作用。

五是實(shí)施政府采購制度改革。構(gòu)建規(guī)范支出的政府采購制度有利于完善財(cái)政支出的宏觀調(diào)控職能，加強(qiáng)財(cái)政支出管理，有效提高財(cái)政資金的使用效率。1998年國務(wù)院賦予了財(cái)政部“擬定和執(zhí)行政府采購政策”的職能，標(biāo)志著政府采購制度改革正式開始。1999年4月，財(cái)政部制定發(fā)布了我國有關(guān)政府采購的第一部部門規(guī)章，即《政府采購管理暫行辦法》，明確我國政府采購的政策框架體系。2000年，財(cái)政部在國庫司內(nèi)設(shè)立政府采購管理處，負(fù)責(zé)全國政府采購的管理事務(wù)。2002年6月，我國出臺(tái)了《政府采購法》，確立了一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)推行政府采購制度的基本框架，比如規(guī)定了政府采購應(yīng)遵循三公開和誠信原則，采購方式以公開招標(biāo)為主等?！墩少彿ā氛綄?shí)施后，財(cái)政部又頒布了《政府采購信息公告管理辦法》等40多項(xiàng)部門規(guī)章，我國政府采購法律制度框架初步形成。

（三）第三階段（2003—2012年）:預(yù)算制度改革深化階段

1994年以后進(jìn)行的財(cái)稅改革使我國建立起了與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制適應(yīng)的財(cái)政管理制度，通過推行部門預(yù)算、收支兩條線、國庫集中收付和政府采購等預(yù)算管理改革，有效整合預(yù)算內(nèi)外資金，增強(qiáng)了預(yù)算管理的規(guī)范性，為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、提高依法理財(cái)水平、建立和完善公共財(cái)政體系奠定了基礎(chǔ)，但是仍存在不足之處，例如:預(yù)算約束性不強(qiáng)、預(yù)算透明度不夠等，特別是加入WTO后我國財(cái)政管理制度急需與國際主流趨勢(shì)接軌。為此，財(cái)政部積極推動(dòng)深化預(yù)算管理改革，以建立公共財(cái)政體系為導(dǎo)向，加快預(yù)算制度轉(zhuǎn)型。

1.實(shí)施“全口徑預(yù)算”管理改革，提高預(yù)算完整性

全口徑預(yù)算指的是將所有政府收支全部納入預(yù)算，統(tǒng)一進(jìn)行管理，同時(shí)必須接受相應(yīng)各級(jí)人大機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的監(jiān)督。改革開放后，出于激發(fā)市場各個(gè)主體參與積極性的考慮，允許行政事業(yè)性單位收取一些費(fèi)用，再加上預(yù)算管理制度制定和執(zhí)行不夠嚴(yán)密，我國財(cái)政預(yù)算在實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)大量預(yù)算外、制度外資金。預(yù)算外資金會(huì)弱化財(cái)政資金使用效率，助長政府腐敗作風(fēng)，為此從改革開放初期就一直對(duì)其加以整頓。但隨著建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的構(gòu)建，加上中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步走向世界，中國政府面臨更加復(fù)雜的環(huán)境。為應(yīng)對(duì)上述情況，國家適時(shí)提出通過建立“全口徑預(yù)算”對(duì)財(cái)政資金加以管理。2003年10月黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出實(shí)行全口徑預(yù)算管理。之后我國政府預(yù)算改革朝著這個(gè)方向逐步推進(jìn)。2005年，國務(wù)院在《關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》中進(jìn)一步指出，改革和完善非稅收入收繳管理制度，逐步實(shí)行全口徑預(yù)算管理。2010年6月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，決定從2011年起，全面取消預(yù)算外資金，把中央和地方的所有預(yù)算外收支納入預(yù)算管理。這一規(guī)定，標(biāo)志著“預(yù)算外資金”成為了歷史，對(duì)于我國政府預(yù)算管理制度改革而言具有里程碑意義，是我國實(shí)踐中推進(jìn)全口徑預(yù)算改革的重大突破。

2.初步形成政府預(yù)算體系

1994年頒布的《預(yù)算法》和隨后出臺(tái)的預(yù)算法實(shí)施條例中就已經(jīng)將預(yù)算細(xì)化為政府公共預(yù)算、國有資本金預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算四個(gè)部分，但很長一段時(shí)間內(nèi)，除了政府公共預(yù)算外，其他預(yù)算并未真正落實(shí)編報(bào)。其中政府公共預(yù)算是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，以及安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國家安全、維持國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算，即傳統(tǒng)上預(yù)算管理所涵蓋的范圍，與當(dāng)前一般公共預(yù)算相當(dāng)。隨著原有預(yù)算外政府性基金、國有資本運(yùn)營和社保基金等方面收支逐步納入預(yù)算管理，2014年新修訂的《預(yù)算法》將這一規(guī)定改為“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”，并于當(dāng)年將四本預(yù)算正式全部納入提交全國人大審議的預(yù)算報(bào)告，標(biāo)志著包括四本預(yù)算在內(nèi)的政府預(yù)算體系逐步建立。

在不斷完善政府公共預(yù)算的同時(shí)，1996年，財(cái)政部根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，將車輛購置附加費(fèi)、鐵路建設(shè)基金、三峽工程建設(shè)基金等13項(xiàng)數(shù)額較大的政府性基金（收費(fèi)）以政府性基金預(yù)算的方式納入預(yù)算管理。2007年財(cái)政部出臺(tái)《中央政府性基金國庫集中支付管理暫行辦法》，完成了政府性基金實(shí)施改革的準(zhǔn)備工作。2009年，財(cái)政部開始全面編制中央和地方政府性基金預(yù)算。從2010年起，財(cái)政部正式向全國人大編報(bào)政府性基金預(yù)決算。

國有資本經(jīng)營預(yù)算的前身是國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，由1993年11月黨的十四屆三中全會(huì)提出，但是在之后相當(dāng)長的時(shí)間里都未能真正編制。直到2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確提出“建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”。2007年，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，明確了預(yù)算編制主體是各級(jí)財(cái)政部門，編制內(nèi)容主要是針對(duì)獲得收益的各項(xiàng)收支進(jìn)行記錄。2008年10月，十一屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過我國首部《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》，明確了國有資產(chǎn)管理體制、國企分紅與收益權(quán)等關(guān)鍵問題，從而奠定了我國國有資本預(yù)算制度的法律基礎(chǔ)。

社?；鹪跉v史上長期是作為預(yù)算外資金加以管理的。由于管理缺乏透明度，加上管理能力不足，社?；鸸芾硪恢贝嬖谥T多問題，不能真正起到社會(huì)保障的作用，嚴(yán)重影響了“公共財(cái)政體系”的建立，為此國家開始考慮將其納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一編制管理。2010年，國務(wù)院決定實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算改革，將社保基金納入預(yù)算管理。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是根據(jù)國家社會(huì)保險(xiǎn)和預(yù)算管理法律法規(guī)建立，反映各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支的年度計(jì)劃。在預(yù)算體系中，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算按照險(xiǎn)種單獨(dú)編報(bào)，與公共財(cái)政預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算相對(duì)獨(dú)立、有機(jī)銜接。

3.深化預(yù)算編制與管理改革

部門預(yù)算改革方面，一是進(jìn)一步規(guī)范管理程序，強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門在預(yù)算編制中的主導(dǎo)作用，延長編制時(shí)間，將預(yù)算編制時(shí)間從改革前的4個(gè)月變?yōu)?0個(gè)月，預(yù)算編制開始時(shí)間從當(dāng)年變?yōu)榍耙荒甓鹊?月。二是進(jìn)一步完善基本支出的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，將預(yù)算管理與資產(chǎn)管理結(jié)合在一起，增強(qiáng)了兩者的聯(lián)系。這個(gè)階段部門預(yù)算改革還強(qiáng)調(diào)了支出績效評(píng)價(jià)工作，同時(shí)還加大了相關(guān)預(yù)算信息的披露力度。

收支兩條線改革除配合實(shí)施全口徑預(yù)算改革將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，同時(shí)實(shí)行“收支脫鉤”外，還實(shí)施了“收入收繳管理改革”，改變過去層層上繳的辦法，改為集中匯繳或者直接繳庫，提高了財(cái)政資金的運(yùn)行效率。

國庫集中支付改革正式拉開序幕的標(biāo)志是在2001年2月召開的國務(wù)院第98次總理辦公會(huì)議通過《財(cái)政國庫管理制度改革方案》。該方案對(duì)改革的內(nèi)容、范圍和推進(jìn)時(shí)間表進(jìn)行了具體安排。同年，國家選取了水利部、科技部等6家中央部門作為首批試點(diǎn)單位開始改革。從2005年開始全面推行，截至2008年底，所有中央部門及所屬12000多個(gè)基層預(yù)算單位實(shí)施了改革，地方36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市本級(jí)，300多個(gè)地市，1900多個(gè)縣區(qū)，超過28萬個(gè)基層預(yù)算單位實(shí)施了改革。

在政府采購制度方面，政府采購資金范圍從原來的預(yù)算內(nèi)資金擴(kuò)展到預(yù)算內(nèi)外、自籌資金，將一些關(guān)系民生的項(xiàng)目也納入到政府采購的范圍內(nèi)，初步形成了采管分離的體制，即在采購管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)督管理下，集中采購機(jī)構(gòu)和采購單位具體操作的采購管理制度。2003年《政府采購法》的頒布，標(biāo)志著政府采購工作試點(diǎn)正式結(jié)束，采購工作進(jìn)入了新的時(shí)期，有力推動(dòng)了相關(guān)工作的實(shí)行，提升了我國預(yù)算管理法制化水平。2007年國家又實(shí)施了公務(wù)卡改革，使得公務(wù)消費(fèi)透明度大為提高。政府采購制度的范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大，使得財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益大大增強(qiáng)。

在利用信息化手段加強(qiáng)預(yù)算管理方面，推行“金財(cái)工程”建設(shè)，利用信息化手段提高預(yù)算管理水平。“金財(cái)工程”（也稱政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)），是我國在借鑒他國財(cái)政信息化管理先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上建立的。早在1999年，財(cái)政部就著手進(jìn)行“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”建設(shè)。2002年，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組把“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”改名為“金財(cái)工程”，這標(biāo)志著“金財(cái)工程”正式全面啟動(dòng)。2007年，財(cái)稅庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)工作啟動(dòng)，稅款直接上繳國庫，實(shí)現(xiàn)稅款征繳信息共享的繳庫模式。經(jīng)過多年建設(shè)，“金財(cái)工程”為加強(qiáng)預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化做出了突出貢獻(xiàn)。初步實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)集中管理，極大服務(wù)了財(cái)政科學(xué)決策，同時(shí)強(qiáng)化了財(cái)政資金監(jiān)管，提高了資金使用效率。

4.探索政府會(huì)計(jì)改革，推進(jìn)政府收支分類改革

隨著一系列改革的推進(jìn)，政府會(huì)計(jì)制度難以適應(yīng)改革的需要，并且與世界各國先進(jìn)做法差距較大。2003年，財(cái)政部成立政府會(huì)計(jì)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，正式啟動(dòng)改革研究工作。在充分借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，初步提出了我國政府會(huì)計(jì)改革戰(zhàn)略框架的總體思路，并對(duì)改革的具體實(shí)施步驟及相關(guān)配套措施提出了建議。會(huì)計(jì)制度改革，也要求政府收支分類改革做出相應(yīng)改變。原有的制度已經(jīng)制約了各項(xiàng)改革的深化:一是設(shè)置的科目與市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)不符。比如基本建設(shè)等項(xiàng)目仍是根據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府職能設(shè)定的；二是科目不能清晰反映政府的收支活動(dòng)。原有的科目是按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)分類的，不是按照國家職能進(jìn)行分類，所以難以抓住政府收支活動(dòng)的全部。為了解決這些問題，2006年財(cái)政部發(fā)布了《政府收支分類改革方案》，改革主要包括3個(gè)內(nèi)容:一是將政府收入進(jìn)行分類，分為稅收收入、非稅收入、債務(wù)收入等6類，在分類結(jié)構(gòu)上，由原來的3級(jí)變?yōu)轭惪铐?xiàng)目4級(jí)，更加全面細(xì)致反映政府收入；二是將政府支出按功能進(jìn)行分類，更加符合市場經(jīng)濟(jì)國家的通行做法，也使得人大代表的監(jiān)督更加有效，從根本上解決“外行看不懂、內(nèi)行說不清”的問題；三是建立新型的支出經(jīng)濟(jì)分類，將全部支出分為12類90款。通過政府收支分類改革，國家形成了預(yù)算內(nèi)外資金共用的統(tǒng)一、規(guī)范的收支分類體系，使政府收支得到更為完整、準(zhǔn)確的反映。

（四）第四階段（2013年至今）:推進(jìn)建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度階段

政府預(yù)算制度始終是與特定歷史時(shí)空相聯(lián)系的、充滿變革的動(dòng)態(tài)過程。政府預(yù)算改革則被視為重塑公共治理結(jié)構(gòu)的重要基石，往往是歷史上重大經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變革的切入點(diǎn)和突破口。自黨的十八屆三中全會(huì)提出完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，預(yù)算制度改革以符合現(xiàn)代國家治理為基本要求，緊密結(jié)合財(cái)政體制改革和稅收制度改革相關(guān)措施，向著全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的現(xiàn)代預(yù)算制度不斷邁進(jìn)。

一是完善預(yù)算立法，強(qiáng)化預(yù)算硬約束機(jī)制。預(yù)算法定是預(yù)算有效性和約束力的基本保證。從1951年8月政務(wù)院頒布的《國家預(yù)算決算暫行條例》開始，到1991年10月我國頒布《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》，再到后來的1994年3月頒布的《預(yù)算法》，預(yù)算制度的發(fā)展進(jìn)程就是預(yù)算法制化不斷加深的過程。2014年8月，十二屆全國人大常委會(huì)審議新的預(yù)算法，重新修訂后的《預(yù)算法》自2015年起實(shí)施。新《預(yù)算法》由原有79條增至101條，共計(jì)修改82處。新《預(yù)算法》在預(yù)算全口徑管理、跨年度平衡機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付制度、地方政府債務(wù)等多方面提出了明確要求，強(qiáng)化了違法責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)預(yù)算過程中各類違法行為和相關(guān)人員的法律責(zé)任做出了直接具體的規(guī)定，將預(yù)算制度法制化推到了新的高度。

二是推動(dòng)預(yù)算公開常態(tài)化、規(guī)范化。預(yù)算公開是預(yù)算制度的重要組成部分，只有讓社會(huì)公眾更加充分了解到財(cái)政資金的使用狀況，才能更加有效地約束政府行為，從而更好解決執(zhí)行中存在的各種問題。2014年頒布的《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算公開作了具體規(guī)定:“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開”“經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開”。未依照《預(yù)算法》規(guī)定對(duì)有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開和說明的應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任人員責(zé)任。2014年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，明確除涉密信息外，政府預(yù)決算和部門預(yù)決算全部細(xì)化公開到功能分類項(xiàng)級(jí)科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算按項(xiàng)目按地區(qū)公開。所有財(cái)政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開。2016年2月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》，要求各地區(qū)、各部門強(qiáng)化主動(dòng)公開意識(shí)，擴(kuò)大公開范圍、細(xì)化公開內(nèi)容、規(guī)范公開方式，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作。同時(shí)，為了打造“陽光財(cái)政”，讓公開的預(yù)算能夠更加容易看懂，財(cái)政部門也采取了許多積極措施:報(bào)送全國人大審議的預(yù)算報(bào)告，除報(bào)告年度預(yù)算安排情況外，重點(diǎn)報(bào)告支出政策；在財(cái)政部門戶網(wǎng)站公開中央政府預(yù)算時(shí)，開展“兩會(huì)特別訪談”，組織財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人、專家、新聞媒體等對(duì)預(yù)算進(jìn)行解讀，出版年度《中國財(cái)政基本情況》，解疑釋惑，爭取群眾的理解和支持。

表3 預(yù)算公開的主要?dú)v程

三是積極推進(jìn)財(cái)政中期規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為預(yù)算具有年度性的特點(diǎn)，但年度預(yù)算存在固有的局限性，難以在政策與預(yù)算間建立聯(lián)結(jié)機(jī)制，以至于預(yù)算很難反映政策重點(diǎn)和公共支出的優(yōu)先順序。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)同樣表明，年度預(yù)算在財(cái)政紀(jì)律、優(yōu)先性資源配置、營運(yùn)績效及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政可持續(xù)方面的作用難以令人滿意。因此，從上世紀(jì)開始世界各國紛紛開展了中期預(yù)算改革，從跨年度視角重新審視公共預(yù)算。2008年，財(cái)政部便選取河北省、河南省焦作市、安徽省蕪湖縣作為中期滾動(dòng)預(yù)算的省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)試點(diǎn)單位總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。黨和國家近年來同樣高度重視相關(guān)問題，例如2013年頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年頒布的《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》《中華人民共和國預(yù)算法》修正案等文件均強(qiáng)調(diào)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。2015年1月國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》，當(dāng)年財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》，分別對(duì)我國實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃以及改進(jìn)中央部門中期財(cái)政規(guī)劃管理工作做出明確的規(guī)定。2015年，中央各部門和各地方政府開始編制2016—2018年度滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，中期財(cái)政規(guī)劃開始真正落實(shí)到預(yù)算編制工作當(dāng)中。

表4 近年來關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的主要文件及內(nèi)容

四是堅(jiān)持“開前門，堵后門”的債務(wù)治理思路，強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理。新《預(yù)算法》賦予省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的權(quán)力，同時(shí)明確地方政府債務(wù)治理思路是“開前門，堵后門”?！伴_前門”就是為了滿足地方建設(shè)、改善基礎(chǔ)設(shè)施的融資需求，合理安排地方新增的債務(wù)規(guī)模。主要是指發(fā)行地方政府債券以及土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券、收費(fèi)公路專項(xiàng)債券等專項(xiàng)債券；“堵后門”則是嚴(yán)格落實(shí)地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理制度，健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，加大對(duì)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為的查處和問責(zé)力度。為有效落實(shí)這一要求，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，財(cái)政部著手建立機(jī)制加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。2014年9月國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中強(qiáng)調(diào)規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。2015年3月，財(cái)政部頒布《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》《地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》，進(jìn)一步明確了“地方政府一般債券由各地按照市場化原則自發(fā)自還”，專項(xiàng)債券全部納入政府性基金預(yù)算管理，規(guī)范了政府債券的預(yù)算編制和調(diào)整等多個(gè)方面，強(qiáng)調(diào)了預(yù)算執(zhí)行的硬約束。針對(duì)之前增加地方政府違規(guī)擔(dān)保問題和在推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作當(dāng)中出現(xiàn)的一系列增加政府債務(wù)的問題，2017年財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，依法明確舉債融資政策邊界，嚴(yán)堵違法違規(guī)融資擔(dān)保后門；同年6月，財(cái)政部又印發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》明確政府購買服務(wù)的改革方向、實(shí)施范圍、預(yù)算管理、信息公開等事項(xiàng)，嚴(yán)禁以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債。2018年2月，財(cái)政部、發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》，對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)債券直接融資功能，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量做出了規(guī)定。

二、四十年來預(yù)算改革的主要成效與面臨的挑戰(zhàn)

預(yù)算，從靜態(tài)看是按照一定標(biāo)準(zhǔn)所制定的具有法律效力的財(cái)政收支計(jì)劃文件，規(guī)定著政府活動(dòng)的范圍、方向，是監(jiān)督政府行為的法制依據(jù)；從動(dòng)態(tài)上看，預(yù)算的編制反映了國家決策過程，預(yù)算的執(zhí)行體現(xiàn)著國家的施政能力，預(yù)算的年終決算是從財(cái)政角度對(duì)國家一年工作的總結(jié)。預(yù)算滲透在國家治理的方方面面，預(yù)算制度改革在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中有著舉足輕重的地位。1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開至今，改革開放已經(jīng)走過了整整40年。40年間，預(yù)算制度改革不斷深化，通過完善體制機(jī)制、創(chuàng)新管理方式，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展對(duì)財(cái)政履行職能所提出的更高要求，有力推動(dòng)了國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。我國預(yù)算制度在逐步邁向現(xiàn)代化的過程中，緊扣完整化、規(guī)范化、法制化、科學(xué)化發(fā)展這一主線，以規(guī)范政府行為，提高財(cái)政運(yùn)行效率為核心追求，不斷進(jìn)行自我革新，取得了卓越成效。

回顧過去40年的預(yù)算改革，取得的成效主要有以下幾個(gè)方面:一是樹立預(yù)算制度法制化理念，推動(dòng)國家法治體系構(gòu)建。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，預(yù)算與國家治理緊密相連，立法是預(yù)算管理的基本手段。從改革初期重建預(yù)算制度，制定《預(yù)算管理?xiàng)l例》到1994年《預(yù)算法》出臺(tái)，2014年修改《預(yù)算法》，我國預(yù)算制度改革的過程始終貫徹了預(yù)算法制化思維，有力推進(jìn)了法治國家建設(shè)。二是預(yù)算制度完整性不斷提高，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)力集中分配。通過不斷擴(kuò)大預(yù)算管理口徑，縮減非稅收入、預(yù)算外收入項(xiàng)目，施行“收支兩條線”管理，建立國庫單一賬戶體系，扎緊制度籬笆，革除“小金庫”等腐敗滋生溫床，消除部門參與利益分配的動(dòng)機(jī)，打破部門利益固化格局，逐步規(guī)范預(yù)算分配關(guān)系，扭轉(zhuǎn)了政府財(cái)力被肢解的趨勢(shì)，有利于財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，有效提高了財(cái)政資金使用效率和規(guī)范化程度。三是預(yù)算編制審核批準(zhǔn)機(jī)制不斷優(yōu)化，理財(cái)科學(xué)性和法制性顯著增強(qiáng)。實(shí)施部門預(yù)算改革，建立“兩上兩下”預(yù)算編制制度、項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，探索預(yù)算績效管理、預(yù)算跨年度平衡機(jī)制和中期財(cái)政規(guī)劃管理等制度、機(jī)制，健全財(cái)政資金使用的審核、決策流程，確保財(cái)政資金使用得當(dāng)，在復(fù)雜多變的環(huán)境中仍有力保障了不同時(shí)期為維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的支出需要。四是預(yù)算信息透明度不斷提升，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力度不斷加強(qiáng)，硬化預(yù)算約束。改革開放以來，我國預(yù)算信息公開走過了“不公開——適度公開——非涉密事項(xiàng)一律公開”的路徑，公開程度大幅提升，積極回應(yīng)社會(huì)公眾關(guān)切，加強(qiáng)監(jiān)督、硬化約束的思路貫穿整個(gè)預(yù)算制度改革，預(yù)算編制過程基本實(shí)現(xiàn)始終在公開透明狀態(tài)下運(yùn)行，預(yù)算執(zhí)行過程基本建立起人大外部監(jiān)督、財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的立體監(jiān)督體系，體現(xiàn)了財(cái)政資金“以眾人之財(cái)，辦眾人之事”的屬性。

圖1 當(dāng)前預(yù)算管理主要過程及相關(guān)機(jī)構(gòu)關(guān)系

但是應(yīng)當(dāng)看到，與現(xiàn)代政府預(yù)算管理的要求相比，當(dāng)前預(yù)算制度仍然存在一些問題，深入推進(jìn)相關(guān)改革還面臨諸多挑戰(zhàn)。

一是預(yù)算權(quán)責(zé)落實(shí)不夠清晰，預(yù)算實(shí)際約束力不足。新《預(yù)算法》明確了各部門在預(yù)算編制執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)所負(fù)責(zé)任，但是在具體改革舉措中尚未落實(shí):一方面，人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督權(quán)流于程序，在預(yù)算編制、調(diào)整和執(zhí)行的全過程中既缺乏必要制約的手段和措施，也缺乏審核、監(jiān)督所需的專業(yè)知識(shí)，加之審議時(shí)間較為倉促，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督力度不足。另一方面，預(yù)算編制、執(zhí)行相關(guān)職權(quán)未能有效集中于財(cái)政部門，各部門仍留有資金支配權(quán)力，一些領(lǐng)域仍存在預(yù)算二次分配現(xiàn)象，預(yù)算編制、審批流程仍未能完全理順，財(cái)政部門與其他部門之間、上級(jí)財(cái)政與下級(jí)財(cái)政之間“代編預(yù)算”比例仍然較大，預(yù)算落實(shí)率有待提高。預(yù)算分配關(guān)系不規(guī)范、不協(xié)調(diào)導(dǎo)致預(yù)算權(quán)力被肢解，降低了財(cái)政資金使用效率，權(quán)責(zé)劃分不清，導(dǎo)致政府行為“失位”“缺位”，削弱了預(yù)算控制力。

二是預(yù)算法治化的具體制度設(shè)置尚不完善，社會(huì)公眾參與預(yù)算編制、監(jiān)督過程渠道仍不通暢。由于我國全國人民代表大會(huì)的會(huì)期設(shè)置等問題，致使預(yù)算已經(jīng)開始實(shí)施之后，各級(jí)人民代表大會(huì)才開始對(duì)已經(jīng)付諸實(shí)施的預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行審議，存在“待編預(yù)算”問題。在預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)，由于缺少詳盡的制度約束，調(diào)整金額過大、調(diào)整程序過于隨意，先調(diào)整后審批等現(xiàn)象較多，使得預(yù)算法律權(quán)威被大大消解。在決算環(huán)節(jié)，目前的制度設(shè)計(jì)使得對(duì)決算進(jìn)行表決時(shí)要么整體肯定，要么整體否決，無法體現(xiàn)具體審議意見。預(yù)算編制規(guī)定不夠細(xì)致，編制較為粗放，支出打包匯總列支普遍，編制預(yù)算資金使用項(xiàng)目未能具體到“目”級(jí)。預(yù)算公開廣度、深度不足，渠道單一，公開內(nèi)容不夠細(xì)化，未能具體說明支出用途和具體項(xiàng)目情況，地方政府預(yù)算信息公開明顯滯后，無從判斷收支是否合理，制約公眾參與程度。

三是預(yù)算之間缺乏統(tǒng)籌，未能充分滿足現(xiàn)代預(yù)算制度的要求。我國已經(jīng)建立由一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算組成的預(yù)算體系，并且對(duì)每本預(yù)算的具體作用范圍、管理要求等也做出了規(guī)定，但是四本預(yù)算之間缺乏聯(lián)系。這一問題主要集中在政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算支出項(xiàng)目存在較多重合，各項(xiàng)目資金結(jié)余或缺口在政府性基金預(yù)算內(nèi)部與其他預(yù)算之間統(tǒng)籌安排使用的具體內(nèi)容和相關(guān)程序還需要進(jìn)一步完善；國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入、調(diào)出受國有企業(yè)收益和預(yù)算科目設(shè)置的限制，與一般公共財(cái)政預(yù)算的劃轉(zhuǎn)問題還要進(jìn)一步明確。此外，針對(duì)社會(huì)保障預(yù)算能否與國有資本經(jīng)營預(yù)算打通，通過國有資本經(jīng)營預(yù)算補(bǔ)充社會(huì)保障預(yù)算也是未來應(yīng)當(dāng)解決的重點(diǎn)問題。

三、深化政府預(yù)算制度改革的努力方向和具體建議

黨的十八屆三中全會(huì)提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。黨的十九大立足全局，從戰(zhàn)略的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，并明確了深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)要求和主要任務(wù)。新一輪財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是建立“與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)”的制度基礎(chǔ)，與之對(duì)應(yīng)的現(xiàn)代預(yù)算制度基本特征應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)容完整、編制科學(xué)、執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督有力、講求績效和公開透明。對(duì)照這一要求，下一步預(yù)算制度改革還可以從以下幾個(gè)方面繼續(xù)努力:

（一）樹立預(yù)算新理念，推動(dòng)建立現(xiàn)代預(yù)算制度

建立現(xiàn)代預(yù)算制度，充分發(fā)揮預(yù)算在提升公共資源配置效率、強(qiáng)化對(duì)政府約束力和提升國家治理水平方面的作用，必須首先轉(zhuǎn)換認(rèn)識(shí)，樹立預(yù)算新理念，將預(yù)算放在政府活動(dòng)中更加重要的位置上。一是摒棄簡單的“會(huì)計(jì)觀”，樹立預(yù)算綜合大理念。更加注重提高資源使用效率,更加有效約束政府行為，注重預(yù)算對(duì)于國家治理的重要引領(lǐng)作用。同時(shí)還要注意到，預(yù)算不是財(cái)政部門一家的工作，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人大、財(cái)政和審計(jì)部門在相關(guān)工作中的配合。二是摒棄政府、社會(huì)與市場的“對(duì)立觀”，樹立預(yù)算統(tǒng)籌大觀念?，F(xiàn)代國家治理過程是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下多元參與、共同治理的過程，預(yù)算制度改革應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)多元共治理念，疏通各方參與渠道，激發(fā)社會(huì)治理的意愿和能力，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)提高政府行政能力。三是摒棄公平與效率的“矛盾觀”，①陳龍.預(yù)算的建構(gòu)力［M］.北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2015年版。樹立預(yù)算包容大觀念。應(yīng)當(dāng)看到，由于預(yù)算制度體現(xiàn)了公權(quán)力，因此不僅要在判斷經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)考慮公平與效率，還必須充分考慮社會(huì)效益。在評(píng)價(jià)預(yù)算制度時(shí)，公平與效率的關(guān)系不是對(duì)立的，而是相互促進(jìn)的，一方面，社會(huì)公平本身就是預(yù)算制度應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的一種社會(huì)效益，另一方面，提高預(yù)算透明度，提升決策民主程度，保證程序公平，又能顯著提高財(cái)政資金使用的科學(xué)性。

（二）強(qiáng)化政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌銜接，完善預(yù)算體系

新《預(yù)算法》確立了“四本預(yù)算”的政府預(yù)算體系，但當(dāng)前四本預(yù)算統(tǒng)籌仍顯不足，一些預(yù)算審批制度等關(guān)鍵銜接環(huán)節(jié)尚未打通，應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央和地方的不同情況，有效整合四本預(yù)算，進(jìn)一步完善預(yù)算體系。針對(duì)政府性基金預(yù)算，要立足于政府性基金預(yù)算的功能定位，在確保預(yù)算完整、獨(dú)立的前提下，根據(jù)預(yù)算管理資金的專用性或一般性明確是否納入與一般公共預(yù)算統(tǒng)籌銜接范圍，將不符合?？顚Ｓ眯再|(zhì)的資金統(tǒng)籌到一般公共預(yù)算，對(duì)于具有較強(qiáng)公共屬性的支出，應(yīng)當(dāng)逐步納入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌解決，結(jié)合“清費(fèi)減負(fù)”，對(duì)于一些不符合現(xiàn)代預(yù)算制度要求的政府性基金項(xiàng)目，應(yīng)予以清理，但同時(shí)也要注意防止為規(guī)避《預(yù)算法》對(duì)基金設(shè)立的限制，刻意將政府性基金預(yù)算統(tǒng)籌到一般公共預(yù)算。對(duì)于國有資本經(jīng)營預(yù)算，下一步應(yīng)以增強(qiáng)完整性、統(tǒng)一性為重點(diǎn)，逐步在中央政府層面將各部委、總局、局所屬企業(yè)納入預(yù)算范圍，形成全口徑管理；從制度上詳細(xì)規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算的預(yù)算單位、收益上繳等問題，明確部門分工，確定財(cái)政部門作為預(yù)算主管部門的作用；要統(tǒng)籌國有資本經(jīng)營收入，打破支出限制，同時(shí)避免國有資本經(jīng)營預(yù)算支出與一般公共預(yù)算支出重疊，理順國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。對(duì)于社?；痤A(yù)算，應(yīng)當(dāng)結(jié)合一般公共服務(wù)均等化要求，改變由于社保制度不統(tǒng)一，同屬社會(huì)保障性質(zhì)支出卻列支于不同預(yù)算中所帶來的預(yù)算銜接障礙，理順預(yù)算歸屬。

（三）改進(jìn)預(yù)算編制，提高預(yù)算的規(guī)范性和科學(xué)性

預(yù)算的編制方法和具體的執(zhí)行程序是各項(xiàng)預(yù)算改革和管理的基礎(chǔ)，當(dāng)前我國預(yù)算的編制和執(zhí)行管理方法仍存在一些不足，需要進(jìn)一步提高預(yù)算的規(guī)范性和科學(xué)性，為預(yù)算執(zhí)行提供基礎(chǔ)，為預(yù)算監(jiān)督提供依據(jù)，切實(shí)做到非經(jīng)法定程序不得列支。一是進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度，厘清權(quán)力責(zé)任范圍。強(qiáng)化預(yù)算編制過程中財(cái)政部門的統(tǒng)一編制權(quán)，減少準(zhǔn)預(yù)算部門的資金分配權(quán)，增強(qiáng)總額支出控制能力，提高財(cái)政資金使用效率。二是理順預(yù)算編制流程，適當(dāng)調(diào)整預(yù)算編制時(shí)間，協(xié)調(diào)好各級(jí)預(yù)算單位編制時(shí)間和人大審議批準(zhǔn)時(shí)間，解決“代編預(yù)算”和“待編預(yù)算”問題，提高預(yù)算法律權(quán)威性和準(zhǔn)確性。三是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要更新預(yù)算科目體系。合理界定部門預(yù)算支出范圍，細(xì)化功能分類，將每一項(xiàng)支出都具體分解到基層單位。完善收支標(biāo)準(zhǔn)的確定方法，使得預(yù)算科目的設(shè)置能全面、準(zhǔn)確地反映政府職能，體現(xiàn)政府的所有收支活動(dòng)，進(jìn)一步提高預(yù)算精細(xì)化、實(shí)用化程度。四是深入實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理，完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。提高中期財(cái)政規(guī)劃的科學(xué)性，增強(qiáng)對(duì)年度預(yù)算編制的指導(dǎo)作用，嚴(yán)格規(guī)范超收收入的使用管理。提高財(cái)政部門中長期的收入波動(dòng)預(yù)測能力和支出規(guī)劃能力，加強(qiáng)財(cái)政規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃銜接。

（四）全面推進(jìn)預(yù)算績效改革，為建立現(xiàn)代預(yù)算制度打下基礎(chǔ)

預(yù)算績效改革不僅是一種預(yù)算編制方法上的革新，更是預(yù)算理念的革新，是整個(gè)政府管理水平變革的重要標(biāo)志。一是樹立績效管理意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)政府實(shí)行預(yù)算績效的積極性。建立預(yù)算績效獎(jiǎng)勵(lì)約束機(jī)制，每一年度開始預(yù)算草案時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)上一年度的預(yù)算資金安排做出績效考評(píng)，通過適當(dāng)增減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，對(duì)嚴(yán)重違反中央部署，造成財(cái)政資金浪費(fèi)的地方和部門予以嚴(yán)肅問責(zé)。加大績效預(yù)算宣傳力度，特別針對(duì)地方政府，要轉(zhuǎn)變政府隨意花錢，隨意上項(xiàng)目，財(cái)政資金無效、低效使用的狀況。二是將績效管理與政府預(yù)算制度緊密結(jié)合起來。績效管理應(yīng)與預(yù)算管理形成合力，將績效管理思想運(yùn)用于預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算全過程，做到全周期績效評(píng)價(jià)，并根據(jù)績效考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立激勵(lì)約束機(jī)制，提高預(yù)算運(yùn)行科學(xué)性和準(zhǔn)確性。三是創(chuàng)新績效管理方式，積極開展多樣的管理方式適應(yīng)社會(huì)治理要求。針對(duì)全面推進(jìn)績效管理成本大、周期長、任務(wù)重的阻礙，探索采用自評(píng)和他評(píng)相結(jié)合的方式推進(jìn)。針對(duì)地方政府和相應(yīng)預(yù)算支出部門，可以借鑒內(nèi)部控制等方式，首先針對(duì)自身經(jīng)常性支出進(jìn)行管理，將自評(píng)結(jié)果報(bào)告財(cái)政部門作為來年財(cái)政部門考核績效管理工作的依據(jù)。同時(shí)針對(duì)地方政府和相關(guān)部門的重大事項(xiàng)和政策支出項(xiàng)目，還可以引進(jìn)有相關(guān)技術(shù)背景的社會(huì)第三方評(píng)價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助政府完成。

（五）進(jìn)一步提高預(yù)算透明度，借助信息化提升行政效率

預(yù)算透明度是衡量現(xiàn)代預(yù)算水平的重要指標(biāo)，預(yù)算實(shí)行的好壞必須由社會(huì)公眾做出評(píng)判，而做出評(píng)判的基礎(chǔ)就是預(yù)算信息公開。完善保證預(yù)算透明的法律法規(guī)，明確披露內(nèi)容、披露方式以及懲罰機(jī)制，擴(kuò)大財(cái)政信息公開范圍，做到非涉密事項(xiàng)一律公開，根據(jù)政府層級(jí)不同，確定預(yù)算信息披露精細(xì)程度，構(gòu)建政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，創(chuàng)新預(yù)算信息公開渠道，保證社會(huì)公眾能夠及時(shí)、全面獲取相關(guān)信息，提升社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算的認(rèn)知水平和參與預(yù)算監(jiān)督的能力。借助信息化技術(shù)進(jìn)一步整合政府財(cái)政信息，實(shí)現(xiàn)政府間信息共享。預(yù)算制度功效的發(fā)揮有賴于信息的可信性和流通性，信息流通越通順，可信性越高，就更能使預(yù)算發(fā)揮作用；信息越閉塞，流通越不順暢，就會(huì)使政府行政效率進(jìn)一步下降。推進(jìn)預(yù)算信息公開，完善不同層級(jí)間政府信息傳遞渠道，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部縱向、橫向財(cái)政信息共享，從而進(jìn)一步提高預(yù)算的完整性和透明度，可促進(jìn)提高行政效率，更好地服務(wù)現(xiàn)代國家治理。