楊 靜，張德禮

（1. 武漢市規(guī)劃研究院，湖北·武漢 430014；2. 武漢市江夏區(qū)國土資源和規(guī)劃局，湖北·武漢 430200）

習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中提出，“山水林田湖是一個生命共同體”。這一論斷警示人們在開發(fā)利用山水林田湖等自然資源的同時，需要遵循自然資源自身的內(nèi)在規(guī)律及協(xié)同特征，注重用途管制和生態(tài)修復(fù)[1]。而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須調(diào)查清楚各類自然資源的數(shù)量、布局及權(quán)屬“本底”。長期以來，我國各類自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)受部門管理體制和方式的影響，由各部門統(tǒng)計的數(shù)據(jù)存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、權(quán)屬不清晰、空間交叉重疊甚至相互沖突的問題，尤其是在耕地、林地等數(shù)據(jù)上，交叉重疊問題比較突出。在當(dāng)前自然資源部門體制、職責(zé)統(tǒng)一的前提下，各項空間規(guī)劃亟需依據(jù)統(tǒng)一權(quán)威的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作支撐。本文以武漢市為例，剖析現(xiàn)行林地調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)的差異，探討解決差異的方法，實現(xiàn)自然資源一張圖管理，為實施自然資源用途管制提供根本保障。

1 林地界定標(biāo)準(zhǔn)差異性

1.1 調(diào)查時間差異

原國土資源部門已分別開展了兩次全國土地調(diào)查，1984年開展的全國第一次土地調(diào)查（《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)牧漁業(yè)部、國家計委等部門關(guān)于進(jìn)一步開展土地資源調(diào)查工作的報告的通知》國發(fā)[1984]70號）于1997年底結(jié)束，2006年開展第二次全國土地調(diào)查（《國務(wù)院關(guān)于開展第二次全國土地調(diào)查的通知》國發(fā)[2006]38號）時點為2009年12月31日。目前應(yīng)用的年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)是在第二次土地調(diào)查基礎(chǔ)上通過年度變更得到的。

原林業(yè)部門早在20世紀(jì) 50-60年代就開展了區(qū)域性的山林普查。湖北省1975年進(jìn)行第一次森林資源全面清查，1985年開展第二次調(diào)查，1999年和2009年分別開展第三次和第四次森林資源二類調(diào)查。目前應(yīng)用的2017年林地數(shù)據(jù)是在2009第四次森林資源二次調(diào)查基礎(chǔ)上通過年度變更得到的?？梢?，林業(yè)部門開展森林資源清查的時間遠(yuǎn)比國土資源部門早，兩個部門在調(diào)查時間上存在明顯的差異。由于地類存在明顯的動態(tài)變化，因此，調(diào)查時間的差異必然導(dǎo)致兩個部門對林地的統(tǒng)計數(shù)據(jù)不完全一致。

1.2 調(diào)查方法與區(qū)劃面積差異

國土資源部門多采用高精度的遙感影像（“一調(diào)”采用 SPOT5，“二調(diào)”采用 Quickbird），通過地面調(diào)查與影像判讀相結(jié)合的方法取得調(diào)查成果?！岸{(diào)”最小上圖面積是城鎮(zhèn)村及工礦用地為圖上400m2，耕地、園地為600m2，林地、草地等其他地類為1500m2。林業(yè)部門則采用1:10000地形圖和衛(wèi)星影像特征進(jìn)行實地區(qū)劃，最小區(qū)劃面積為實地667m2。從最小面積區(qū)劃面積看，國土資源部門對園地的區(qū)劃面積與林業(yè)部門的林地相當(dāng)，但對林地的區(qū)劃最小面積則遠(yuǎn)大于林業(yè)部門。

1.3 分類標(biāo)準(zhǔn)的差異

國土資源部門認(rèn)定林地的依據(jù)是《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007）[2]和《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）[3]，前者將林地納入一級地類管理，同時又細(xì)分為有林地、灌木林地、其他林地三個二級地類；后者仍將林地納入一級地類管理，但是將二級類細(xì)分為喬木林地、竹林地、紅樹林地、森林沼澤、灌木林地、灌叢沼澤、其他林地等7類。

林業(yè)部門根據(jù)部門的實用性及實踐要求，制定了多樣化的林地分類標(biāo)準(zhǔn)。林業(yè)部門認(rèn)定林地的主要依據(jù)是《森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（GB/T 26424-2010）[4]、《林地分類》（LY/T 1812-2009）[5]等國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。林業(yè)部門根據(jù)土地的覆蓋和利用狀況將土地類型劃分為林地和非林地，林地包括有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、無立木林地、宜林地和林業(yè)輔助生產(chǎn)用地；按森林主導(dǎo)功能將森林資源分為生態(tài)公益林（地）和商品林（地），按林種的不同，生態(tài)公益林（地）包括防護(hù)林、特種用途林；商品林（地）包括用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林。

林業(yè)部門與國土資源部門劃分名稱相同的地類，其內(nèi)涵與外延有很大差異。例如灌木林地，《森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查技術(shù)規(guī)程》指附著有灌木樹種，或因生境惡劣矮化成灌木型的喬木樹種以及胸徑小于2cm的小雜竹叢，以經(jīng)營灌木林為主要目的或?qū)榉雷o(hù)用途，覆蓋度在30%以上的林地?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》指灌木覆蓋度≥40%的林地。比較而言，林業(yè)部門的“灌木林地”內(nèi)涵小外延大，國土資源部門的“灌木林地”內(nèi)涵大外延小，其它地類也有類似情況存在[6]。另外，兩部門也存在不同地類名稱的差異，例如《土地利用現(xiàn)狀分類》中的“其他林地”，在林地分類中有可能是疏林地、未成林地、跡地、苗圃地，但不包括林地中的其它無立木林地、宜林地、輔助生產(chǎn)林地等。

1.4 地類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的差異

長期以來，林業(yè)與國土資源部門之間因管理和服務(wù)對象不同、側(cè)重點不同，在地類認(rèn)定、地類劃分、面積統(tǒng)計等方面差異較大，甚至出現(xiàn)國土資源部門認(rèn)定為林地、林業(yè)部門認(rèn)定為非林地或國土資源部門認(rèn)定為非林地、林業(yè)部門認(rèn)定為林地的情況。另外，對同一地塊即使兩個部門均認(rèn)定為林地，但林地二級地類的劃分差異也較大。例如，下列土地國土資源部門均不能認(rèn)定為林地，而林業(yè)部門按林地調(diào)查：（1）林帶一般為1行喬木或灌木的土地；（2）墓地中生長喬木、竹類、灌木的土地；（3）鐵路、公路征地范圍內(nèi)的喬木、竹類、灌木等林地；（4）未征用的鐵路、公路等建設(shè)用地以及農(nóng)村道路、溝渠等，其兩側(cè)種植防護(hù)行樹的土地；（5）為苗木培育服務(wù)必需的苗圃輔助生產(chǎn)用地，如管理和生活用房（辦公室、宿舍、食堂、運動場、倉庫、工具房、車庫等）、道路等用地；（6）林木種子站、專門銷售苗木場所、林木加工廠等經(jīng)營性生產(chǎn)銷售用地；（7）城鎮(zhèn)內(nèi)部種植樹木用于休憩、美化環(huán)境及防護(hù)的綠化的土地。

2 武漢市兩部門林地統(tǒng)計面積及差異性分析

2.1 林地面積統(tǒng)計差異

采用武漢市2017年森林資源建檔數(shù)據(jù)，與2016年武漢市土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析，統(tǒng)計各類土地面積，生成武漢市林業(yè)部門界定成林地，國土資源部門與之對應(yīng)的各種地類轉(zhuǎn)移矩陣如表1。武漢市土地面積8569.15km2，林業(yè)部門通過開展森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查及建檔，所界定的林地面積1492.84km2，占土地面積的17.42%；國土資源部門通過土地變更調(diào)查界定林地面積971.19km2，占國土面積的11.33%。兩者相差521.65 km2，占林業(yè)部門所界定林地面積的34.94%。換言之，武漢市林業(yè)部門所界定的林地，僅有65.06%得到國土資源部門的認(rèn)可，其余34.94%的土地是否歸屬于林地雙方存在嚴(yán)重分歧。

表1 武漢市林業(yè)與國土資源部門土地類型轉(zhuǎn)移矩陣Table 1 Transfer matrix of land types in forestry and land resources department of Wuhan

從地類轉(zhuǎn)移矩陣看，武漢市林業(yè)部門界定林地面積為1492.84km2，這部分土地得到國土資源部門認(rèn)可的林地面積僅為881.76km2，兩者相差611.08km2，占林業(yè)部門認(rèn)定林地面積的40.93%。造成這種狀況的主要因素是耕地（20.21%）、城鄉(xiāng)建設(shè)用地（6.00%）、園地（4.45%）、交通水利用地（3.62%）與其他農(nóng)用地（3.1%），其余各種地類所占份額較小。

此外，在林業(yè)部門認(rèn)定的非林地面積7076.30km2中，經(jīng)國土資源部門調(diào)查認(rèn)定為林地的面積卻有89.43km2。這部分土地多由有林地和其他林地構(gòu)成。在林地界定過程中，林業(yè)與國土資源部門存在相互滲透的現(xiàn)象。即林業(yè)部門界定的林地，國土資源部門并不一定界定為林地，而林業(yè)部門界定為非林地的土地，國土資源部門反而有可能將其劃為“林地”。

2.2 兩部門數(shù)據(jù)差異原因分析

（1）耕地。林業(yè)部門認(rèn)定的林地中含耕地301.63km2。主要原因是部門之間績效考核指標(biāo)相沖突，在考核林業(yè)部門的林地保有量、森林保有量、森林覆蓋率和考核國土資源部門的耕地保有量、基本農(nóng)田保有量等約束性指標(biāo)時，總量只能增不能減。在行政區(qū)域土地總量不變的情況下，為了確保職能范圍內(nèi)指標(biāo)任務(wù)的完成，政府職能部門除了主觀努力外，有選擇性地適用有利于行業(yè)管理和完成行業(yè)指標(biāo)任務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。例如，林業(yè)部門從土地覆蓋的角度，林帶一般為1行喬木或灌木的土地均調(diào)查為林地，因此農(nóng)田、農(nóng)村道路周邊的樹木均調(diào)查為林地，而國土資源部門則調(diào)查為耕地。

（2）園地。國土資源部門的園地指種植以采集果、葉、根、莖、汁等為主的集約經(jīng)營的多年生木本、草本作物以及育苗的土地，與林地并列均屬于二級類；而林業(yè)部門將經(jīng)濟(jì)林定義為以生產(chǎn)油料、干鮮果品、工業(yè)原料、藥材及其副、特產(chǎn)品為主要目的的森林和林木，不包括草本植物和育苗的土地。因此，從理論上講，園地比經(jīng)濟(jì)林及苗圃地的范圍更廣，面積可能更大。所以林業(yè)部門認(rèn)定的林地中含園地66.47km2，非林地中含園地13.84km2。

（3）城鄉(xiāng)建設(shè)用地。國土資源部門在第二次全國土地調(diào)查中，一是將城區(qū)內(nèi)已核發(fā)國有土地使用權(quán)證的山體和高等院校均納入城鎮(zhèn)用地統(tǒng)計，未進(jìn)行細(xì)化分類，比如磨山、珞珈山等山體，以及華中農(nóng)業(yè)大學(xué)、省農(nóng)科院等；二是將城鎮(zhèn)內(nèi)部種植樹木用于休憩、美化環(huán)境及防護(hù)的綠化用地納入城鎮(zhèn)用地統(tǒng)計；三是將宅基地旁邊種樹的土地納入村莊用地統(tǒng)計。而林業(yè)部門則根據(jù)其土地覆蓋情況，將林帶一般為1行喬木或灌木的土地以及宅基地周邊的樹木均調(diào)查為林地。因此，林業(yè)部門認(rèn)定的林地中含城鄉(xiāng)建設(shè)用地93.26km2，其中全市村莊內(nèi)部含林地47.15km2。

（4）風(fēng)景名勝及特殊用地。國土資源部門將軍事禁區(qū)內(nèi)所有的土地全部劃為軍事用地，包括現(xiàn)狀生長有林木的土地；將陵園范圍內(nèi)的所有土地全部調(diào)查為特殊用地；將森林公園、自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、野生動物園、古生物遺址公園、地質(zhì)遺址公園、郊野公園等中修建的建（構(gòu)）筑物的土地調(diào)查為風(fēng)景名勝設(shè)施用地；而林業(yè)部門則將這些土地全部調(diào)查為林地。因此，林業(yè)部門認(rèn)定的林地中含風(fēng)景名勝及特殊用地9.40km2

（5）交通水利用地。鐵路、公路征地范圍內(nèi)的種植喬木、竹類、灌木的土地，未征用的鐵路、公路等建設(shè)用地以及農(nóng)村道路、溝渠等兩側(cè)種植防護(hù)行樹的土地，水工建筑（堤防）兩側(cè)的護(hù)堤林，國土部門均不認(rèn)定為林地，而林業(yè)部門全部認(rèn)定林地。因此林業(yè)部門認(rèn)定的林地中含交通水利用地54.02km2。

（6）輔助生產(chǎn)林地。林業(yè)部門所指輔助生產(chǎn)林地屬于林地范疇，由于這些輔助生產(chǎn)林地現(xiàn)狀可能為建筑設(shè)施、道路等設(shè)施用地，國土資源部門在調(diào)查時將其判為非林地，比如國土資源部門明確規(guī)定為苗木培育服務(wù)必需的苗圃輔助生產(chǎn)用地，如管理和生活用房（辦公室、宿舍、食堂、運動場、倉庫、工具房、車庫等）、道路等用地，以及林木種子站、專門銷售苗木場所、林木加工廠等經(jīng)營性生產(chǎn)銷售用地，不能調(diào)查為林地[7]。

（7）其他原因。因林地最小上圖面積的不同，直接導(dǎo)致調(diào)查精度的不同；基礎(chǔ)衛(wèi)片分辨率、時相、精度，技術(shù)人員水平，外業(yè)調(diào)查強(qiáng)度以及調(diào)查經(jīng)費投入等情況的不同，也是造成兩部門數(shù)據(jù)差異的重要原因。

3 統(tǒng)一林地調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)的對策建議

3.1 建立統(tǒng)一的林地分類體系

應(yīng)用統(tǒng)一的林地分類體系，是實行自然生態(tài)空間用途管制，編制空間規(guī)劃的前提和基礎(chǔ)。建議從林地生態(tài)功能導(dǎo)向出發(fā)，并充分考慮與《森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查技術(shù)規(guī)程》的有效銜接，將林地劃分生態(tài)公益林地和商品林地。生態(tài)公益林地作為生態(tài)用地的二級分類，納入生態(tài)用地嚴(yán)格管理；商品林地作為農(nóng)業(yè)用地的二級分類，納入農(nóng)業(yè)用地管理。

3.2 建立統(tǒng)一的林地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省級空間規(guī)劃試點方案》要求把國家經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全等放在優(yōu)先位置。生態(tài)安全的重要載體是林地，糧食安全的重要載體是耕地。然而耕地是多功能性的，其除具有糧食生產(chǎn)等商品性生產(chǎn)功能外，還具有包括調(diào)節(jié)大氣組分與氣候、調(diào)節(jié)水文、建設(shè)發(fā)展隔離等生態(tài)功能，提供耕作風(fēng)景、保持傳統(tǒng)農(nóng)耕文化、為農(nóng)民提供社會保障等景觀文化功能[8]。因此保障足夠數(shù)量的耕地不僅可以保障糧食安全，也有利于生態(tài)安全目標(biāo)的實現(xiàn)。建議在林地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，對于林地與耕地相沖突的區(qū)域，以耕作層是否破壞為標(biāo)準(zhǔn)，將臨時種植藥材、草皮、花卉、苗木等的土地，臨時種植果樹、茶樹和林木且耕作層未破壞的土地，以及其他臨時改變用途的土地全部按耕地調(diào)查。對于林地與建設(shè)用地相沖突的區(qū)域，以其功能為標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)或村莊內(nèi)部種植樹木用于休憩、美化環(huán)境及防護(hù)的綠化的土地納入建設(shè)用地統(tǒng)計，反之按林地統(tǒng)計。宜林地作為規(guī)劃概念，不納入現(xiàn)狀林地管理，實施造林后再納入林地范圍進(jìn)行管理。

3.3 建立統(tǒng)一的信息管理平臺

建議將全國第三次土地調(diào)查、森林資源二次調(diào)查與自然資源統(tǒng)一確認(rèn)登記相統(tǒng)一實現(xiàn)自然資源的統(tǒng)一調(diào)查，從而建立統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一坐標(biāo)體系的自然資源基礎(chǔ)信息平臺，形成自然資源要素本底數(shù)據(jù)“一張圖”，為劃定不同區(qū)域生態(tài)功能、合理布局空間開發(fā)格局、實現(xiàn)自然資源用途管制奠定基礎(chǔ)。