朱新帥,巫紅霞,黃克龍,張?jiān)龇?,黃 羽
(1. 南京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院,江蘇·南京 210046;2. 江蘇金寧達(dá)房地產(chǎn)評(píng)估規(guī)劃測(cè)繪咨詢有限公司,江蘇·南京 210036;3. 宜興市國(guó)土資源局,江蘇·宜興 214200)
我國(guó)實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革,打破了地方政府征收集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的單一入市途徑,從而促使地方政府以征地方式獲取巨大增值收益的主導(dǎo)格局產(chǎn)生深刻變化[1-3]。隨著農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值凸顯,各方利益相關(guān)主體通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制攫取增值收益的趨勢(shì)日益強(qiáng)烈[4],而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、用地企業(yè)和地方政府這三方主體有著密不可分的關(guān)系,土地增值收益分配很大程度上則取決于各參與主體的策略選擇和博弈結(jié)果[5]。
目前,有關(guān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)博弈研究主要集中于主體行為分析、土地流轉(zhuǎn)驅(qū)動(dòng)和土地收益分配等方面:劉靖羽等運(yùn)用鷹鴿博弈理論揭示了在流轉(zhuǎn)過(guò)程中,流轉(zhuǎn)利益和沖突成本是農(nóng)戶和村集體策略行為的重要因素[6];劉藝等通過(guò)建立靜態(tài)博弈模型對(duì)村集體、建設(shè)用地轉(zhuǎn)入方及政府三方的行為選擇進(jìn)行分析并解釋了農(nóng)村建設(shè)用地隱形市場(chǎng)興起的現(xiàn)象[7]。隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的深入,眾多研究逐漸突出土地收益分配和主體權(quán)益保護(hù):付鳳春等采用問(wèn)卷調(diào)查和博弈論研究集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中收益分配的關(guān)鍵點(diǎn)[8];胡璐等以蕪湖市和淄博市試點(diǎn)為例,運(yùn)用博弈模型指出集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是多方主體的利益分配[9]。
然而,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和用地企業(yè)是在市場(chǎng)導(dǎo)向下的直接交易方,地方政府作為中央政府的代理人,同時(shí)也是當(dāng)?shù)匚⒂^主體的政策決定者[10],地方政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中的職能與分工對(duì)土地資源配置方式、土地增值收益分配以及農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)具有關(guān)鍵作用,而對(duì)地方政府的角色定位進(jìn)行深入剖析的研究較少。因而,本文通過(guò)構(gòu)建博弈模型對(duì)流轉(zhuǎn)中各主體行為和策略選擇進(jìn)行分析,尤其對(duì)地方政府角色定位進(jìn)行深入探討,以期為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市起到有益參考。
我國(guó)地方政府在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中具有多重特殊身份。新中國(guó)成立至改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展迅速,土地二元結(jié)構(gòu)特征日益凸顯,從我國(guó)的《憲法》到基本法律均指出農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)屬于本集體內(nèi)部成員集體所有[11]。然而,集體作為所有者往往出現(xiàn)身份、權(quán)利的不明晰,長(zhǎng)期“虛位”的處境,而地方政府作為遵循中央政府土地政策的執(zhí)行者和制定地方土地制度的決策者,其行政決策往往對(duì)農(nóng)村集體行為產(chǎn)生決定性作用。
繼國(guó)家實(shí)行分稅制改革后,地方政府的績(jī)效評(píng)估逐漸受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的影響[12],地方政府將多重身份逐漸演變?yōu)橐浴袄硇越?jīng)濟(jì)人”為中心的角色,利用公共利益的不可確定性以較低價(jià)格獲得集體土地并轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地,繼而以較高的價(jià)格讓渡土地使用權(quán)來(lái)獲取高額的土地增值收益,但現(xiàn)實(shí)情況是地方政府往往受到利益驅(qū)使和績(jī)效考核過(guò)度使用征地權(quán)謀取自身利益,同時(shí)侵犯農(nóng)民集體利益,引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題[13]。
近年來(lái),為更好的利用農(nóng)村土地資源,解決城市用地供需矛盾,我國(guó)逐步開(kāi)啟以市場(chǎng)化為主導(dǎo)方向的農(nóng)村土地使用制度改革[14]。中央政府推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革對(duì)地方政府的土地財(cái)政收入具有一定的沖擊影響,地方政府由于征地參與利益分配的政府利益本位觀[15],在農(nóng)村土地制度改革過(guò)程中具有消極違抗的利益動(dòng)機(jī),使得其通過(guò)權(quán)力強(qiáng)制侵犯用地企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織的正當(dāng)利益的情況時(shí)常出現(xiàn)。因而,在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建過(guò)程中,逐漸形成地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和用地企業(yè)的三方博弈局面,而以市場(chǎng)化改革為導(dǎo)向的戰(zhàn)略背景下,地方政府的角色和管理職能則亟需重新定位調(diào)整。
(1)參與人:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、用地企業(yè)與地方政府共三個(gè)參與主體,用i=1,2,3表示,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為參與人1,用地企業(yè)為參與人2,地方政府為參與人3。
(2)行動(dòng)集合:xi表示第i個(gè)參與人的一次行動(dòng),Xi表示其行動(dòng)集合,對(duì)于參與人1來(lái)說(shuō),其X1=(轉(zhuǎn)出、不轉(zhuǎn)出);對(duì)于參與人2來(lái)說(shuō),其X2=(轉(zhuǎn)入、不轉(zhuǎn)入);對(duì)于參與人3來(lái)說(shuō),其行動(dòng)集合為選擇與參與人1、參與人2合謀和均不合謀,即X3=合謀 不合謀 。
(3)策略集合:si表示第i個(gè)參與人的一個(gè)策略,Si表示其策略集合。對(duì)于在村集體經(jīng)濟(jì)組織和用地企業(yè)的博弈模型中,策略集合S12包括(轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入)、(轉(zhuǎn)出、不轉(zhuǎn)入)、(不轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入)、(不轉(zhuǎn)出、不轉(zhuǎn)入)。在地方政府參與的博弈中,策略集合S123=(流轉(zhuǎn)、合謀)、(流轉(zhuǎn)、不合謀)。
(4)效用函數(shù):Ui表示第i個(gè)參與人在一組策略組合中所獲得的效用水平,各參與人的效用函數(shù)由預(yù)期收益和成本構(gòu)成。在地方政府采取合謀策略下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、用地企業(yè)和地方政府的效用分別為U1,U2,U3;在地方政府采取不合謀策略下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、用地企業(yè)和地方政府的效用分別為U1,U2,U3。
集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)包括兩個(gè)市場(chǎng)交易主體(農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、用地企業(yè))和一個(gè)市場(chǎng)管理主體(地方政府)。地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和用地企業(yè)作為三方博弈主體,任意一方均以自身效用最大化為最終目標(biāo),且其策略選擇會(huì)受到其他博弈主體的相互作用,反饋出最為理性的策略選擇。在此基礎(chǔ)上形成的博弈過(guò)程如下:
對(duì)市場(chǎng)交易主體而言,假設(shè)社會(huì)平均利潤(rùn)為R,社會(huì)平均機(jī)會(huì)成本為C0,土地平均交易價(jià)格為V,集體經(jīng)濟(jì)組織的交易成本為C1(主要包括尋租、談判及維護(hù)成本等),集體經(jīng)濟(jì)組織選擇不轉(zhuǎn)出的土地收益為A1;用地企業(yè)的土地交易成本為C2,選擇轉(zhuǎn)入土地后從事經(jīng)營(yíng)收益為A2,若不轉(zhuǎn)入則不會(huì)產(chǎn)生任何成本費(fèi)用。對(duì)市場(chǎng)管理主體而言,地方政府投入管理成本為C3,所獲收益為A3。若地方政府采取合謀策略,即在流轉(zhuǎn)過(guò)程中選擇與市場(chǎng)交易主體之一合謀,繼而侵犯另一市場(chǎng)主體的策略選擇,其中所獲利益S由共謀方按比例分配,地方政府所占比例系數(shù)為。另外,流轉(zhuǎn)交易成本分為正常成本和風(fēng)險(xiǎn)成本,由于市場(chǎng)參與主體的信息不對(duì)稱以及搜尋、談判過(guò)程等造成的成本屬于風(fēng)險(xiǎn)成本一,政府采取合謀策略造成的交易成本對(duì)市場(chǎng)交易主體而言則屬于風(fēng)險(xiǎn)成本二。
首先,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易,即集體經(jīng)濟(jì)組織和用地企業(yè)的兩方博弈,此時(shí)博弈模型暫不考慮地方政府的策略參與(表1)。
表1 用地企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)組織博弈策略及效用Table 1 Game strategies and effectiveness of land-use enterprises and collective economic organizations
通過(guò)模型及其效用函數(shù)顯示[16],可知:
第一,當(dāng)A2-V-C0+ C2≥R,則用地企業(yè)選擇轉(zhuǎn)入,在此情況下,如果V-C0+C1≥A1,即集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)出土地后所獲得的報(bào)酬大于不轉(zhuǎn)出土地的收益,集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)選擇轉(zhuǎn)出土地;如果V-C0+C1≤A1,集體經(jīng)濟(jì)組織則會(huì)選擇不轉(zhuǎn)出。
第二,當(dāng)A2-V-C0+ C2≥R,則用地企業(yè)選擇不轉(zhuǎn)入,而集體經(jīng)濟(jì)組織選擇轉(zhuǎn)出,集體經(jīng)濟(jì)組織則會(huì)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本為C0+C1。
第三,當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織選擇轉(zhuǎn)出土地時(shí),若A2-VC0+C2≥R,用地企業(yè)則選擇轉(zhuǎn)入,若A2-V-C0+ C2<R,則用地企業(yè)選擇不轉(zhuǎn)入。當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織選擇不轉(zhuǎn)出土地,用地企業(yè)選擇轉(zhuǎn)入土地時(shí),其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本為C0+C2。
按照納什均衡理論,當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織選擇不轉(zhuǎn)出,用地企業(yè)會(huì)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本(C0+C2),因此,其必然會(huì)改變自己的轉(zhuǎn)入策略;同樣,當(dāng)用地企業(yè)選擇不轉(zhuǎn)入時(shí),集體經(jīng)濟(jì)組織同樣承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)(C0+C1),其也會(huì)改變自己的轉(zhuǎn)出策略,最終博弈雙方若想達(dá)到納什均衡,只能滿足集體經(jīng)濟(jì)組織選擇轉(zhuǎn)出時(shí)所獲得的報(bào)酬不小于不轉(zhuǎn)出時(shí)的收益,用地企業(yè)選擇轉(zhuǎn)入所獲得的報(bào)酬不小于社會(huì)平均利潤(rùn),即VC0+C1≥A1和A2-V-C0+C2≥R的最優(yōu)策略解??梢?jiàn),交易成本影響著集體經(jīng)濟(jì)組織和用地企業(yè)是否實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)交易,若實(shí)現(xiàn)最優(yōu)策略解,降低交易成本是關(guān)鍵。
而實(shí)際情況下,地方政府作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的重要推動(dòng)者,往往會(huì)受利益驅(qū)使而與市場(chǎng)交易主體之一合謀,且一般傾向于選擇與經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的用地企業(yè)合謀,其博弈效用如表2。
同理,地方政府選擇與集體經(jīng)濟(jì)組織合謀也是上述情況類推。從帕累托最優(yōu)角度發(fā)現(xiàn)兩種策略集合的綜合經(jīng)濟(jì)效益是相同的,即(U1+U2+U3)與(U1+U2+U3)是等同的。然而,從用地企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織的效用函數(shù)來(lái)看,地方政府采取與用地企業(yè)合謀策略會(huì)使得集體經(jīng)濟(jì)組織的交易成本增加S,用地企業(yè)的效用會(huì)增加(1-ɑ)S,但對(duì)市場(chǎng)交易主體而言,整體交易成本卻增加了S。即地方政府選擇與任何一方合謀時(shí),對(duì)用地企業(yè)和村集體經(jīng)濟(jì)組織而言,會(huì)增加整體交易成本,而通過(guò)兩方博弈分析可知,交易成本增加會(huì)阻礙集體經(jīng)濟(jì)組織與用地企業(yè)的交易發(fā)生,因而,地方政府采取合謀策略是不利于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的。
表2 地方政府與用地企業(yè)合謀下三方博弈效用Table 2 Three-party game effectiveness under the collusion between local government and land-use enterprises
結(jié)果分析表明,在地方政府采取合謀策略的三方博弈過(guò)程中,實(shí)質(zhì)上包含著直接參與市場(chǎng)交易的兩方博弈,且交易成本高低決定流轉(zhuǎn)交易是否發(fā)生,然而地方政府出于“理性經(jīng)濟(jì)人”的考慮采取合謀策略,造成市場(chǎng)交易主體的風(fēng)險(xiǎn)成本二增加,從而阻礙集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易發(fā)生。合謀策略將增加地方政府的財(cái)政收入,但卻降低了整體集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)的交易效率和總效用,這種依賴于政府為主導(dǎo)角色的定位認(rèn)知所做出的策略選擇是不利于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)的培育和發(fā)展,繼而阻礙構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。
從博弈模型可知,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易成本高低是決定流轉(zhuǎn)是否發(fā)生的關(guān)鍵因素,地方政府采取合謀策略會(huì)增加整體交易成本,繼而阻礙交易發(fā)生,減弱社會(huì)總效用。因而,降低交易成本是促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展的必要條件,而此過(guò)程中亟需地方政府轉(zhuǎn)變土地市場(chǎng)主導(dǎo)角色,逐漸向市場(chǎng)管理者和服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變,避免出現(xiàn)地方政府利用現(xiàn)行法律政策的不健全和集體土地產(chǎn)權(quán)不完全程度較高的漏洞[17],越位管控集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),形成用地企業(yè)與地方政府利益輸送鏈條,侵犯農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn),造成發(fā)展我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的不利局面。鑒于此,筆者提出幾點(diǎn)政策建議。
(1)降低交易成本是流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。交易成本影響著集體經(jīng)濟(jì)組織和用地企業(yè)兩大市場(chǎng)主體決定是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易,市場(chǎng)主體參與過(guò)程中的搜尋、談判及維護(hù)成本降低了最終效用。因此,地方政府應(yīng)積極發(fā)揮市場(chǎng)服務(wù)者的職能,逐漸建立完善一套適用于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)機(jī)制,推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)交易門戶網(wǎng)站的籌建,及時(shí)發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息,完善集體土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律,維護(hù)市場(chǎng)參與者的合理競(jìng)爭(zhēng)和收益分配,繼而有效降低正常成本和市場(chǎng)參與者搜尋、談判等形成的風(fēng)險(xiǎn)成本一,形成市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易的正反饋?zhàn)饔谩?/p>
(2)轉(zhuǎn)變地方政府角色定位是流轉(zhuǎn)的核心。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是在政府和市場(chǎng)不同作用程度下集體經(jīng)濟(jì)組織和用地企業(yè)的博弈過(guò)程,政府的角色定位很大程度上影響著博弈結(jié)果。隨著農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展和集體產(chǎn)權(quán)制度的完善,地方政府以過(guò)去的主導(dǎo)型模式介入農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)弊大于利。因而,地方政府應(yīng)從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、建設(shè)民主法治、增加社會(huì)總福利等宏觀目標(biāo)出發(fā),逐漸從市場(chǎng)參與者向市場(chǎng)管理者和服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變,消除采取合謀策略形成的風(fēng)險(xiǎn)成本二,提高土地市場(chǎng)的社會(huì)總效用。
(3)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化是流轉(zhuǎn)趨勢(shì)?,F(xiàn)狀情況下,建設(shè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的重要途徑,而市場(chǎng)化將是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)[18-19],地方政府應(yīng)有選擇性的引入國(guó)有土地市場(chǎng)招標(biāo)、拍賣及掛牌等供地方式,形成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格體系,引導(dǎo)構(gòu)建國(guó)有和集體土地兩方供應(yīng)體系,這對(duì)于提高農(nóng)村土地資源配置效率和培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)具有開(kāi)拓意義。