■ 張富德 袁堂龍 孟峰博 劉 彬

排水管網(wǎng)是重要的市政基礎(chǔ)設(shè)施，是排水系統(tǒng)的重要組成部分，是水污染防治和排漬、排澇、防洪的骨干工程。近年來(lái)，隨著城市的快速發(fā)展及行業(yè)發(fā)展需求，濟(jì)南市先后啟動(dòng)了污水全收集、雨污分流、老城區(qū)排水管網(wǎng)更新改造等一系列工程建設(shè)，排水管網(wǎng)管理工作取得較快發(fā)展，但濟(jì)南現(xiàn)有的排水管理體制及管理模式已無(wú)法滿足城市快速發(fā)展和排水設(shè)施管理的需要。本文擬通過(guò)調(diào)查研究，對(duì)濟(jì)南排水行業(yè)管理體制提出一些建議。

一、濟(jì)南市排水管理體制現(xiàn)狀

濟(jì)南市排水管理體制為“市區(qū)結(jié)合、屬地管理”。目前，城鄉(xiāng)排水行業(yè)主管部門為濟(jì)南市城鄉(xiāng)水務(wù)局，負(fù)責(zé)全市排水設(shè)施管理進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管，制定相關(guān)維護(hù)管理辦法與標(biāo)準(zhǔn)，做好污水干管、泵站的維護(hù)管理工作。濟(jì)南市內(nèi)五區(qū)排水管網(wǎng)養(yǎng)護(hù)管理的單位是區(qū)市政管理局，負(fù)責(zé)轄區(qū)雨污管網(wǎng)等排水設(shè)施的日常維護(hù)與管理，區(qū)財(cái)政承擔(dān)養(yǎng)護(hù)管理資金；長(zhǎng)清區(qū)、章丘區(qū)和濟(jì)南高新區(qū)負(fù)責(zé)轄區(qū)市政設(shè)施建設(shè)、維護(hù)與管理；已建成并納入市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)管理的208公里污水干管由市排水總公司負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)管理，濟(jì)南市財(cái)政承擔(dān)養(yǎng)護(hù)管理資金。

二、現(xiàn)有排水管理體制存在的問(wèn)題

（一）涉水事務(wù)多頭管理

2017年，濟(jì)南市實(shí)施市級(jí)部門大部制改革，成立城鄉(xiāng)水務(wù)局統(tǒng)籌管理全市涉水事務(wù)，但很多涉水事務(wù)并未真正實(shí)現(xiàn)一體化，管理職能難以落實(shí)，與城建、環(huán)保及交通等系統(tǒng)的分工協(xié)作未完全理順，在排水設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、管理及改造、污水處理等方面仍有脫節(jié)，沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一管理的目的。排水管理的管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)分別屬于水務(wù)部門和城管執(zhí)法部門，法規(guī)貫徹力度不夠，對(duì)違法排水行為的查處程序復(fù)雜、時(shí)間周期長(zhǎng)、處理時(shí)效性差。

濟(jì)南水務(wù)一體化管理體制改革上下不同步，各區(qū)依然延續(xù)原有的管理模式，排水管理分屬區(qū)市政局、水務(wù)局、排水管理中心等多個(gè)部門，相互之間職能交叉、責(zé)權(quán)不明，管理資源分散，效率低下，制約了排水管理工作規(guī)范有序開展。

（二）排水管理能力不足

通過(guò)對(duì)濟(jì)南市所轄各區(qū)排水管理部門的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在實(shí)際工作中排水管理能力已無(wú)法滿足現(xiàn)有排水管理的需求：一是專業(yè)人員缺乏，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、分析、處置問(wèn)題，對(duì)排水系統(tǒng)研究不夠，對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)了解不多，滿足不了管理工作需求。二是專業(yè)隊(duì)伍培育不夠，在日常養(yǎng)護(hù)和應(yīng)急搶險(xiǎn)中使用的隊(duì)伍普遍專業(yè)性不強(qiáng)，養(yǎng)護(hù)維修不到位，應(yīng)急搶險(xiǎn)上不去。三是養(yǎng)護(hù)設(shè)備不足，城區(qū)5個(gè)行政區(qū)及高新區(qū)管理養(yǎng)護(hù)單位配置的所有設(shè)備總數(shù)僅有49臺(tái)，且多數(shù)養(yǎng)護(hù)設(shè)備陳舊老化，故障率高，養(yǎng)護(hù)效率和質(zhì)量受到很大影響，不能滿足現(xiàn)有養(yǎng)護(hù)要求。

專業(yè)人員與裝備同北京、天津等城市相比，差距明顯（見表1）。

表1 專業(yè)人員、養(yǎng)護(hù)設(shè)備對(duì)比表

（三）監(jiān)管手段及信息共享不足

對(duì)于排水和污水處理等領(lǐng)域的管理未形成高效政府監(jiān)管機(jī)制，缺乏監(jiān)管手段，現(xiàn)代化信息系統(tǒng)以及排水基礎(chǔ)數(shù)據(jù)應(yīng)用未建立有效的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，無(wú)法有效地實(shí)施各項(xiàng)排水監(jiān)管職能，管理缺乏系統(tǒng)的政策法規(guī)保障，有些現(xiàn)行的法律法規(guī)不能滿足新體制的要求，部分條例的貫徹落實(shí)尚處于完善程序的過(guò)程之中，法規(guī)貫徹力度不夠。

（四）資金保障不足

截至2017年底，濟(jì)南市中心城市政排水管網(wǎng)累計(jì)約4455公里，依據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《城鎮(zhèn)市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修工程投資估算指標(biāo)》（2008年）結(jié)合本地實(shí)際估算，全年僅排水管網(wǎng)養(yǎng)護(hù)資金需求約1.8億元（見表2）。目前市、區(qū)兩級(jí)管理部門投入排水設(shè)施養(yǎng)護(hù)資金僅有2700余萬(wàn)元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了排水設(shè)施養(yǎng)護(hù)需求。

表2 排水管網(wǎng)養(yǎng)護(hù)管理資金估算表

三、濟(jì)南排水設(shè)施管理體制優(yōu)化思考

涉水事務(wù)統(tǒng)一管理符合我國(guó)城市化發(fā)展的大趨勢(shì)，對(duì)排水行業(yè)而言，筆者認(rèn)為管理體制優(yōu)化應(yīng)該考慮以下的因素：1．排水行業(yè)監(jiān)管政府部門能否實(shí)現(xiàn)對(duì)服務(wù)主體有效的監(jiān)管，是否履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管和水質(zhì)監(jiān)管的職能。2．排水運(yùn)營(yíng)企業(yè)能否處理城市的污水、良好運(yùn)營(yíng)管網(wǎng)設(shè)施，改善城市水環(huán)境面貌，給廣大市民創(chuàng)造整潔優(yōu)美的水環(huán)境。3．無(wú)論是提供服務(wù)還是政府監(jiān)管，耗費(fèi)的社會(huì)及經(jīng)濟(jì)成本是否較低。

綜合考慮以上因素，借鑒國(guó)內(nèi)外排水管理經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家政策指導(dǎo)下，提出以下幾點(diǎn)建議，為推進(jìn)濟(jì)南排水管理體制改革，逐步建立政府主導(dǎo)、社會(huì)籌資、市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)開發(fā)的良性運(yùn)行機(jī)制提供借鑒。

（一）理順部門管理職責(zé)

面對(duì)城市水務(wù)改革的深化，應(yīng)通過(guò)完善政策法規(guī)體系，重新界定規(guī)劃、建設(shè)、管理及改造、污水處理等部門職責(zé)，減少水務(wù)行業(yè)管理部門的數(shù)量和職能交叉；針對(duì)當(dāng)前水務(wù)部門與環(huán)保部門之間面臨水質(zhì)管理權(quán)限分歧，理順?biāo)畡?wù)、環(huán)保部門對(duì)城市水務(wù)行業(yè)的監(jiān)管職責(zé)，明確各部門監(jiān)管內(nèi)容和責(zé)任，完善政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制，改善部門間協(xié)調(diào)關(guān)系；通過(guò)規(guī)范行政行為，強(qiáng)化依法行政，加強(qiáng)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)范運(yùn)作和透明行政，促使政府監(jiān)管部門獨(dú)立、公正、客觀高效地行使監(jiān)督管理權(quán)力。

（二）推行廠網(wǎng)市場(chǎng)化運(yùn)作

推行排水管網(wǎng)的市場(chǎng)化，主要是為了理順全市排水管理體制，強(qiáng)化監(jiān)管職能，實(shí)現(xiàn)管養(yǎng)分離，提高全市排水管網(wǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)水平，促進(jìn)全市排水管網(wǎng)一體化發(fā)展，并希望通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)降低運(yùn)營(yíng)成本。由運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供集投資、咨詢、工程施工于一體的綜合排水服務(wù)。

為實(shí)現(xiàn)政企分開、管養(yǎng)分離、降低運(yùn)行成本、提高社會(huì)效益，濟(jì)南市將市屬208公里污水管網(wǎng)的管理養(yǎng)護(hù)工作，通過(guò)招投標(biāo)的方式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)行管理。通過(guò)一年的市場(chǎng)化運(yùn)作，提高了政府公共事業(yè)管理效能，進(jìn)一步增大管網(wǎng)的承載能力，對(duì)管線的維護(hù)工作重心由事后應(yīng)急性搶修向事前計(jì)劃性保障轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)排水設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、專業(yè)化管理，極大減少了管網(wǎng)堵塞、污水冒溢等事故的發(fā)生。

結(jié)合濟(jì)南市實(shí)際情況，將濟(jì)南市市政排水設(shè)施養(yǎng)護(hù)管理工作市場(chǎng)化運(yùn)作，采取招標(biāo)、談判委派等形式選定有良好業(yè)績(jī)的建設(shè)平臺(tái)或公司，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)中心城4455千米排水管網(wǎng)設(shè)施的日常管理養(yǎng)護(hù)工作，同時(shí)在汛期接受防汛的指揮調(diào)度，負(fù)責(zé)城市防洪及應(yīng)急搶險(xiǎn)等工作，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，讓專業(yè)的隊(duì)伍從事專業(yè)的工作，實(shí)現(xiàn)排水設(shè)施的科學(xué)管護(hù)、統(tǒng)一管理，確保城區(qū)排水設(shè)施安全有效運(yùn)行，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（三）建立行業(yè)管控機(jī)制

建立和完善與排水統(tǒng)籌市場(chǎng)化相適應(yīng)的上下對(duì)應(yīng)、配套完善的排水管理機(jī)構(gòu)。由政府授權(quán)事業(yè)單位統(tǒng)籌城鄉(xiāng)排水“廠站網(wǎng)”一體化管理，負(fù)責(zé)排水設(shè)施的規(guī)劃落實(shí)、建設(shè)監(jiān)管、移交接收、運(yùn)行維護(hù)計(jì)劃制定與監(jiān)督考核及技術(shù)指導(dǎo)，制定統(tǒng)一的規(guī)劃、政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等。通過(guò)排水許可證、排污許可證、污水處理費(fèi)、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，依靠立法規(guī)定政府和運(yùn)營(yíng)企業(yè)權(quán)利和義務(wù)等措施，加強(qiáng)政府對(duì)城鄉(xiāng)排水行業(yè)的技術(shù)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、服務(wù)監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管，建立“一龍管水，多龍治水”的城市排水發(fā)展方式。

建立和完善配套政策和制度，一是制定特許經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，建立項(xiàng)目建設(shè)管控、行政執(zhí)法、監(jiān)督考核機(jī)制，強(qiáng)化業(yè)務(wù)主管部門的協(xié)調(diào)、統(tǒng)領(lǐng)作用。二是加強(qiáng)排水運(yùn)營(yíng)過(guò)程監(jiān)管、結(jié)果控制，對(duì)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中不合規(guī)的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲處置，對(duì)涉及公共安全的突發(fā)事件和企業(yè)的違規(guī)行為，政府可以采取終止合同和臨時(shí)接管等方式加強(qiáng)保障。

（四）多元化市場(chǎng)化融資渠道

建立完善的排水市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制離不開資金的支持，建議逐步開展多元化的投融資體制和機(jī)制：一是在城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)整體布局排水及污水處理工作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)排水一體化，吸引社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。二是從上到下理順和整合排水與污水處理的資金渠道，將涉及排水及污水處理的各類資金統(tǒng)一運(yùn)用，推動(dòng)行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)一體化。三是界定好投資者、使用者、管理者和受益者的責(zé)權(quán)關(guān)系，創(chuàng)造條件促使民間資本和海外資本進(jìn)入城鄉(xiāng)排水行業(yè)，加快城鄉(xiāng)排水設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

（五）完善社會(huì)公眾監(jiān)督

排水行業(yè)的本質(zhì)是提供公共服務(wù)，公眾與政府共同參與到排水行業(yè)監(jiān)管中，既符合社會(huì)公眾的利益，也符合政府的利益，能促進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化、制度化。通過(guò)開展排水設(shè)施建設(shè)和管理的主題教育活動(dòng)，提高市民自覺(jué)愛(ài)護(hù)排水設(shè)施和水環(huán)境保護(hù)意識(shí)，喚起全社會(huì)高度重視；全面拓展公眾參與和社會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容，包括排水設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)的合理性、排水服務(wù)質(zhì)量、水質(zhì)監(jiān)督、水污染防治效果等；鼓勵(lì)建立專門的城市排水監(jiān)督社會(huì)組織，使之成為公眾參與和監(jiān)督城市排水發(fā)展的重要社會(huì)團(tuán)體力量；建立多維覆蓋全社會(huì)的城市排水信息系統(tǒng)，建立排水投訴處理機(jī)制，及時(shí)處理和反饋公眾意見和建議。

排水管理體制改革是一個(gè)涉及政府、企業(yè)和社會(huì)公眾三方利益的綜合性改革，不存在通用的模式。對(duì)排水行業(yè)而言，管理模式的創(chuàng)新，即通過(guò)對(duì)現(xiàn)有排水管理進(jìn)行研究、優(yōu)化和改革，利用現(xiàn)有資源，達(dá)到提高管理效率，提升城鄉(xiāng)水環(huán)境，降低管理成本的目的。濟(jì)南的排水事業(yè)發(fā)展，必將在不斷發(fā)展的進(jìn)程中摸索出一種適合自身特點(diǎn)的管理模式。