張慈娟 張笑天

摘要行政問(wèn)責(zé)法治化是我國(guó)行政體制改革的重要內(nèi)容。本文在分析現(xiàn)階段我國(guó)行政問(wèn)責(zé)法治化所存問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出建設(shè)新型的問(wèn)責(zé)文化、制定統(tǒng)一性的《行政問(wèn)責(zé)法》、完善問(wèn)責(zé)主體、明確問(wèn)責(zé)客體、擴(kuò)大問(wèn)責(zé)范圍、規(guī)范問(wèn)責(zé)程序、健全行政問(wèn)責(zé)的相關(guān)配套制度等方面的對(duì)策，以期對(duì)全面實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)法治化有所助益。

關(guān)鍵詞行政問(wèn)責(zé) 異體問(wèn)責(zé) 問(wèn)責(zé)文化 法治化

近年來(lái)，隨著一些社會(huì)大型公共突發(fā)事件的不斷曝光，“行政問(wèn)責(zé)”逐漸成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)，一些地方政府發(fā)布了一系列行政問(wèn)責(zé)法規(guī)，將行政問(wèn)責(zé)機(jī)制納入行政管理之中，但我國(guó)各地在行政問(wèn)責(zé)主體、客體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及程序上仍然缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。行政問(wèn)責(zé)法治化在我國(guó)行政體制改革中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，因此，如何更好地完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)法治化，是我國(guó)法治建設(shè)的必經(jīng)之路。

行政問(wèn)責(zé)，是指一級(jí)政府對(duì)現(xiàn)任該級(jí)政府負(fù)責(zé)人、該級(jí)政府所屬各工作部門和下級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或過(guò)失，不履行或者未正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為進(jìn)行的內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究制度。

一、現(xiàn)階段我國(guó)行政問(wèn)責(zé)法治化存在的問(wèn)題

（一）缺失問(wèn)責(zé)法治化的文化

馬克斯·韋伯認(rèn)為：在任何一項(xiàng)事業(yè)背后，必然存在著一種無(wú)形的精神力量；尤為重要的是，這種精神力量與該項(xiàng)事業(yè)的社會(huì)文化情境有密切的淵源。。我國(guó)高度集中的封建君主專制的中央集權(quán)制源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，“官本位”的傳統(tǒng)觀念影響太深，難以向以“民本位”為核心的問(wèn)責(zé)觀念轉(zhuǎn)變，良好的法治化的問(wèn)責(zé)環(huán)境難以形成。

（二）缺乏統(tǒng)一性、專門性的成文法

目前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)主要的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第八十二條、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》。其中只有《公務(wù)員法》屬于法律，另外兩個(gè)規(guī)范文件僅僅是黨在內(nèi)部實(shí)行的紀(jì)律規(guī)范。此外，雖然一系列的行政問(wèn)責(zé)法規(guī)陸續(xù)在各地被頒布，但是這些行政問(wèn)責(zé)法規(guī)在問(wèn)責(zé)主體、客體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及程序上仍然缺乏統(tǒng)一性、程序性和規(guī)范性，導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議不斷。

（三）問(wèn)責(zé)主體過(guò)于單一

我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)目前主要是黨內(nèi)的同體問(wèn)責(zé)，紀(jì)律檢查委員會(huì)是主要的問(wèn)責(zé)主體。各地對(duì)于行政問(wèn)責(zé)主體的規(guī)定不一，但主要還是由黨委、政府的紀(jì)檢監(jiān)察部門實(shí)行同體問(wèn)責(zé)，而關(guān)于人大、民主黨派、司法機(jī)關(guān)、輿論和公眾等的異體問(wèn)責(zé)仍然很薄弱，存在異體問(wèn)責(zé)的定位不當(dāng)或者缺位，造成問(wèn)責(zé)不真實(shí)或者問(wèn)責(zé)不公正的現(xiàn)象。

（四）問(wèn)責(zé)的客體難以界定

一是我國(guó)不同層級(jí)的政府以及各政府部門之間的職責(zé)混沌、權(quán)限不明，在問(wèn)責(zé)的時(shí)候各政府部門相互推卸責(zé)任，出現(xiàn)有權(quán)力的無(wú)責(zé)任，無(wú)權(quán)力的有責(zé)任的情況，導(dǎo)致在問(wèn)責(zé)中，被問(wèn)責(zé)的對(duì)象難以明確。二是我國(guó)的黨政關(guān)系比較復(fù)雜，二者關(guān)系往往交織在—起，黨委責(zé)任與行政責(zé)任常常不能劃清，在我國(guó)的體制中，行政負(fù)責(zé)人通常受制于黨委負(fù)責(zé)人，當(dāng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，僅僅追究行政負(fù)責(zé)人的責(zé)任顯然有失公平。三是無(wú)法準(zhǔn)確劃分直接責(zé)任人與間接責(zé)任人，經(jīng)常出現(xiàn)無(wú)法確定間接責(zé)任人的情況。四是很難區(qū)分個(gè)人責(zé)任與集體責(zé)任，集體決定的事情很難將責(zé)任落到個(gè)人。

（五）問(wèn)責(zé)范圍較為狹窄

我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的適用范圍較窄，通常重于追究重、特大安全責(zé)任事故的事后責(zé)任，而忽視對(duì)其他領(lǐng)域產(chǎn)生不良影響的情況進(jìn)行問(wèn)責(zé)，通常只針對(duì)行政人員的亂作為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，而不針對(duì)行政不作為的行政行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。而且，在行政問(wèn)責(zé)的整個(gè)過(guò)程中，通常只對(duì)執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，對(duì)于其他諸如審核、批準(zhǔn)、監(jiān)管以及決策等重要環(huán)節(jié)很少進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

（六）問(wèn)責(zé)的程序不夠完善

我國(guó)對(duì)于如何啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)在程序上并無(wú)明確的規(guī)定。問(wèn)責(zé)程序的啟動(dòng)通常是由于行政領(lǐng)導(dǎo)的意思表示，并沒(méi)有可供遵守的統(tǒng)一規(guī)范。對(duì)行政問(wèn)責(zé)的一系列具體程序也沒(méi)有統(tǒng)一明確的規(guī)定，如沒(méi)有對(duì)問(wèn)責(zé)程序的提起、受理、質(zhì)詢、調(diào)查、決定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的規(guī)定，也沒(méi)有規(guī)定問(wèn)責(zé)對(duì)象的申辯、聽(tīng)證、復(fù)議等程序。程序上缺失統(tǒng)一明確的規(guī)定使得操作困難，還給出可以暗箱操作的空間，難以達(dá)到預(yù)期的效果。此外，問(wèn)責(zé)程序不夠公開(kāi)透明，極易造成信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。

（七）行政問(wèn)責(zé)的配套制度不夠健全

第一，官員的復(fù)出機(jī)制存在漏洞。在西方很多國(guó)家，官員被行政問(wèn)責(zé)后其政治生涯基本終結(jié)。在我國(guó)，行政問(wèn)責(zé)領(lǐng)域有著避重就輕的問(wèn)題，即使是引咎辭職的官員，待民怨消退后也很快能在異地任職或升遷。第二，干部考核機(jī)制不健全。我國(guó)現(xiàn)階段的干部考核方式單一，缺乏公眾的參與，且多流于形式。第三，救濟(jì)制度不完善。缺乏對(duì)被問(wèn)責(zé)的官員后續(xù)追蹤制度，而且沒(méi)有賦予被問(wèn)責(zé)官員申辯、聽(tīng)證、復(fù)議、申請(qǐng)仲裁等救濟(jì)權(quán)利。

二、實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)法治化的對(duì)策

（一）建設(shè)新型的問(wèn)責(zé)文化

建設(shè)以權(quán)利為本位的新型問(wèn)責(zé)文化，增強(qiáng)公眾的參與，為行政問(wèn)責(zé)法治化的推進(jìn)奠定深厚的群眾基礎(chǔ)。另外，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的問(wèn)責(zé)教育，積極組織公務(wù)員學(xué)習(xí)行政問(wèn)責(zé)制的相關(guān)文件，讓他們謹(jǐn)記自己所擔(dān)負(fù)的責(zé)任，做到認(rèn)真自律，面對(duì)公眾合理的訴求時(shí)要積極迅速的予以回應(yīng)。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)行政問(wèn)責(zé)的宣傳，讓群眾真正了解行政問(wèn)責(zé)的目的和意義，讓法治化的問(wèn)責(zé)理念深入人心。

（二）制定統(tǒng)一性的《行政問(wèn)責(zé)法》

“法律是最優(yōu)良的統(tǒng)治者”，行政問(wèn)責(zé)法治化的目的是為了更好地保護(hù)公民的權(quán)利，我國(guó)迫切需要制定一部具有全國(guó)統(tǒng)一性和規(guī)范性的《行政問(wèn)責(zé)法》，將問(wèn)責(zé)的主體、客體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序等各方面統(tǒng)一規(guī)范化，為行政問(wèn)責(zé)的法治化奠定良好的法律基礎(chǔ)。

（三）實(shí)行問(wèn)責(zé)主體的多元化

問(wèn)責(zé)主體應(yīng)當(dāng)囊括同體問(wèn)責(zé)以及異體問(wèn)責(zé)，而且從行政問(wèn)責(zé)法治化的角度來(lái)看，異體問(wèn)責(zé)顯然更加科學(xué)、民主，更具有公信力。其中，人民代表大會(huì)是問(wèn)責(zé)的核心主體，要充分運(yùn)用人大質(zhì)詢、責(zé)令辭職、罷免等監(jiān)督職能，深化行政問(wèn)責(zé)的法治化。民主黨派是問(wèn)責(zé)的有力主體，其可以依據(jù)法律權(quán)限設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)實(shí)行問(wèn)責(zé)和監(jiān)督的職能，并明確問(wèn)責(zé)權(quán)利、形式、途徑和程序，讓民主黨派的問(wèn)責(zé)更加具備權(quán)威性。最后，要加強(qiáng)媒體問(wèn)責(zé)與公眾問(wèn)責(zé)，通過(guò)加強(qiáng)政府信息公開(kāi)透明化、加強(qiáng)媒體監(jiān)督、完善公益訴訟制度、健全人民舉報(bào)制度等渠道培育公民的參與意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)公民問(wèn)責(zé)的積極性。

（四）明確問(wèn)責(zé)客體

第一，要將行政問(wèn)責(zé)的客體范圍從各行政首長(zhǎng)，拓寬到所有行政公務(wù)人員。第二，明確公務(wù)員的分工的同時(shí)，針對(duì)我國(guó)復(fù)雜的黨政關(guān)系，還應(yīng)當(dāng)向公眾公開(kāi)黨委負(fù)責(zé)人分工的名單，在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，黨委負(fù)責(zé)人要和行政官員一樣承擔(dān)相應(yīng)的問(wèn)責(zé)與追究。第三，要?jiǎng)澐智宄苯优c間接責(zé)任人，直接責(zé)任人承擔(dān)主要責(zé)任，但也不能忽視對(duì)間接責(zé)任人的問(wèn)責(zé)。第四，要依據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則厘清集體責(zé)任與個(gè)人責(zé)任，如果出現(xiàn)是通過(guò)集體決定的事通常難以將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人的情況，則在問(wèn)責(zé)時(shí)應(yīng)將集體作為一個(gè)整體進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

（五）擴(kuò)大問(wèn)責(zé)的適用范圍

不僅要追究重、特大安全責(zé)任事故的事后責(zé)任，對(duì)其他諸如決策失誤、用人不當(dāng)?shù)犬a(chǎn)生不良影響的情形也要進(jìn)行問(wèn)責(zé)；不僅要針對(duì)行政人員的亂作為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，也要針對(duì)行政不作為的行政行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。而且，在行政問(wèn)責(zé)的整個(gè)環(huán)節(jié)中，不僅只對(duì)執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，對(duì)于其他諸如審核、批準(zhǔn)、監(jiān)管以及決策等重要環(huán)節(jié)也要進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

（六）嚴(yán)格規(guī)范行政問(wèn)責(zé)程序

不但要對(duì)問(wèn)責(zé)程序的提起、受理、質(zhì)詢、調(diào)查、決定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一具體規(guī)定，也要規(guī)范問(wèn)責(zé)對(duì)象的申辯、聽(tīng)證、復(fù)議等程序。具體操作如下：（1）行政問(wèn)責(zé)程序的啟動(dòng)方面，可以是由人大、司法機(jī)關(guān)、同級(jí)或者上級(jí)行政部門依職權(quán)啟動(dòng)，也可以是由公眾、媒體或者其他組織依申請(qǐng)啟動(dòng)。（2）在調(diào)查取證階段，應(yīng)收集與被問(wèn)責(zé)行為相關(guān)的證據(jù)，并聽(tīng)取被問(wèn)責(zé)對(duì)象的陳述和申辯。（3）在處理決定的時(shí)候，在權(quán)責(zé)一致原則的指導(dǎo)下，要做到依據(jù)已經(jīng)被認(rèn)定的事實(shí)和法律的規(guī)定進(jìn)行處理決定。（4）在通知公告方面，要將問(wèn)責(zé)決定送達(dá)至問(wèn)責(zé)對(duì)象，并告知其救濟(jì)渠道和享有的救濟(jì)權(quán)利。同時(shí)，要將具體的決定公開(kāi)透明，讓公眾知悉。

（七）健全行政問(wèn)責(zé)相關(guān)的配套制度

1.完善官員的進(jìn)退機(jī)制

首先，要嚴(yán)格對(duì)被問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出條件，要囊括復(fù)出限期的限制、工作表現(xiàn)、程序要求等，并且要確保付諸實(shí)施。其次，對(duì)被問(wèn)責(zé)官員的主觀過(guò)錯(cuò)程度進(jìn)行區(qū)分，對(duì)待一時(shí)失誤或能力不足的官員，允許適當(dāng)考慮復(fù)出的問(wèn)題，但如果有故意或重大過(guò)失的，則禁止復(fù)出。再次，對(duì)官員所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任實(shí)行分類管理，如果官員被問(wèn)責(zé)的原因是道義責(zé)任，但其自身有良好的政治和道德品質(zhì)，則應(yīng)該給這類官員一個(gè)改過(guò)的機(jī)會(huì)；如果官員被問(wèn)責(zé)的原因是工作過(guò)失，可以在績(jī)效考核、道德評(píng)價(jià)和其他程序后進(jìn)行復(fù)出；如果官員被問(wèn)責(zé)的原因是嚴(yán)重違反了倫理道德、職業(yè)道德或者承擔(dān)重大政治責(zé)任和法律責(zé)任的，則不允許復(fù)出。同時(shí)，建立后續(xù)追蹤監(jiān)測(cè)制度，在通過(guò)嚴(yán)格的考核審查程序以及公示后，將根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)考慮恢復(fù)原職或委派擔(dān)任其他符合其能力的職位。

2.完善問(wèn)責(zé)信息公開(kāi)制度

問(wèn)責(zé)信息公開(kāi)透明化是行政問(wèn)責(zé)法治化的重要表現(xiàn)。依照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》進(jìn)行問(wèn)責(zé)信息公開(kāi)。同時(shí)，要保障新聞媒體的報(bào)道權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及公民的知情權(quán)，讓社會(huì)公眾能及時(shí)獲得相關(guān)的問(wèn)責(zé)信息。

3.改善干部考核制度

建立—個(gè)綜合考評(píng)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的考評(píng)主體由紀(jì)檢、組織人事部門、相關(guān)職能部門以及公眾代表組成，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)、紀(jì)檢與組織人事部門評(píng)價(jià)、綜合部門評(píng)價(jià)、公眾評(píng)價(jià)以及實(shí)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)等多渠道、多層次、多元化的評(píng)價(jià)方法，尤其是要讓公眾積極參與進(jìn)來(lái)，讓干部接受公眾與社會(huì)各界的監(jiān)督。

4.設(shè)置問(wèn)責(zé)救濟(jì)機(jī)制

建立被問(wèn)責(zé)人員的后續(xù)追蹤制度，在問(wèn)責(zé)的同時(shí)也要保障社會(huì)公眾和被問(wèn)責(zé)對(duì)象的知情權(quán)，充分聽(tīng)取被問(wèn)責(zé)主體的意見(jiàn)，賦予被問(wèn)責(zé)對(duì)象申辯、聽(tīng)證、復(fù)議、申請(qǐng)仲裁等救濟(jì)權(quán)利。