孫凱 高麗麗 宮志斌

摘要：新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地綜合整治，強(qiáng)調(diào)以人為核心、可持續(xù)發(fā)展，重點(diǎn)是處理好人與土地的關(guān)系。本文分析了新型城鎮(zhèn)化背景下進(jìn)行農(nóng)村土地綜合整治的意義和取得的成效，指出新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地綜合整治所面臨的挑戰(zhàn)，提出了新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地綜合整治的對(duì)策建議，以期促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地綜合整治的發(fā)展。

Abstract： The comprehensive improvement of rural land under the background of new urbanization emphasizes people-centered and sustainable development， and it focuses on dealing with the relationship between people and land. This paper analyzes the significance and achievements of the comprehensive improvement of rural land under the background of new urbanization， points out the challenges faced by the comprehensive improvement of rural land under the background of new urbanization， and puts forward some countermeasures and suggestions， with a view to promoting the development of comprehensive improvement of rural land under the background of new urbanization.

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地綜合整治；對(duì)策

Key words： new urbanization；comprehensive improvement of rural land；countermeasure

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）29-0062-03

0 引言

我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)已進(jìn)入決定性階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)加速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷深入[1]。黨的十八大報(bào)告中提出了新型城鎮(zhèn)化的理念，在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中更是強(qiáng)調(diào)走新型城鎮(zhèn)化道路，把生態(tài)文明的理念貫穿全過(guò)程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》進(jìn)一步明確未來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)。我國(guó)農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)必經(jīng)之路，也是未來(lái)農(nóng)村發(fā)展的大趨勢(shì)。

國(guó)土資源部發(fā)布《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》，指出要大力推進(jìn)土地綜合整治，通過(guò)整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化土地集約節(jié)約利用水平，提高土地資源利用效率，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活水平，推動(dòng)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。

土地綜合整治推進(jìn)了城鄉(xiāng)之間土地資源的交換流動(dòng)，滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化、工業(yè)化用地需求，推動(dòng)國(guó)土資源在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率、釋放空間、盤(pán)活存量，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強(qiáng)力支撐[2]。然而我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)處于起步階段，雖然農(nóng)村土地綜合整治取得較大成績(jī)，但實(shí)施過(guò)程中難免出現(xiàn)個(gè)別問(wèn)題。因此，本文通過(guò)分析新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地綜合整治的意義，總結(jié)整治成效，針對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下出現(xiàn)的挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，提出改進(jìn)措施，以期促進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

1 農(nóng)村土地綜合整治意義

1.1 解決用地矛盾，統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)土地資源 我國(guó)農(nóng)村人口眾多，農(nóng)業(yè)土地資源緊缺，在城鄉(xiāng)二元土地制度下，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以進(jìn)行，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變[5]。我國(guó)人均耕地僅0.1公頃，農(nóng)民人均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模約0.6公頃，難以達(dá)到農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的背景下，面對(duì)人多地少的基本國(guó)情，農(nóng)村土地迫切需要通過(guò)綜合整治來(lái)盤(pán)活土地資源、提高土地利用效率。對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行綜合整治，增加了耕地面積，改善了耕地質(zhì)量，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，又騰出了大量用地空間，為城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)發(fā)展提供建設(shè)用地，有效緩解了用地需求難題。

1.2 促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高土地利用效率 農(nóng)村集體建設(shè)用地存在閑置、居民點(diǎn)分布分散、利用率低下等現(xiàn)象，浪費(fèi)比較明顯，同時(shí)會(huì)造成建設(shè)用地空間出現(xiàn)擠壓情況。通過(guò)對(duì)閑置、分散、粗放利用的建設(shè)用地等進(jìn)行農(nóng)村土地進(jìn)行綜合整治，減少土地浪費(fèi)，提高土地利用效率，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用水平。

1.3 推動(dòng)城鄉(xiāng)各類(lèi)生產(chǎn)要素合理優(yōu)化配置 農(nóng)村土地綜合整治能夠促進(jìn)土地、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素合理使用，推動(dòng)城鄉(xiāng)共同進(jìn)步，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。推進(jìn)村民居住社區(qū)化，耕地成片集聚，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化[6]。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚化，農(nóng)民就近就業(yè)，勞動(dòng)力資源有序流動(dòng)，緩解農(nóng)村普遍存在的住房、醫(yī)療、就學(xué)等問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展和資源、勞動(dòng)力的集聚，可以有效解決土地綜合整治資金難題，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)注入活力[7]。

1.4 改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件 通過(guò)把農(nóng)村土地綜合整治與新型農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)路、溝、渠、林配套完善。對(duì)工業(yè)生產(chǎn)后廢棄用地進(jìn)行整治，修復(fù)土地生產(chǎn)、生態(tài)、景觀功能，保護(hù)生態(tài)環(huán)境；對(duì)農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)垃圾、河流污染進(jìn)行綜合治理，全面改善農(nóng)村環(huán)境面貌；通過(guò)將各村鎮(zhèn)進(jìn)行整合，建立社區(qū)并完善社區(qū)配套設(shè)施，將村民居住地點(diǎn)集中起來(lái)，使村民生活更加便利。

1.5 推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展 土地綜合整治為促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化提供了發(fā)展平臺(tái)。通過(guò)土地綜合整治，逐步縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施差距，提高農(nóng)村生產(chǎn)生活水平，促進(jìn)集體土地使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，最大程度發(fā)揮土地生產(chǎn)效益，提升農(nóng)村土地價(jià)值；土地綜合整治項(xiàng)目也為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距，減少農(nóng)村人口勞動(dòng)力向城市不斷遷移的趨勢(shì)，緩解城市人口壓力[8]。

2 農(nóng)村土地綜合整治成效及面臨的挑戰(zhàn)

2.1 農(nóng)村土地綜合整治成效 農(nóng)村土地綜合整治取得了較大的成效，“十五”到“十二五”期間，中國(guó)通過(guò)農(nóng)村土地綜合整治新增耕地436萬(wàn)hm2，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田超過(guò)6億畝[3]。經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐農(nóng)村土地綜合整治目標(biāo)也由單純?cè)黾痈財(cái)?shù)量為主向提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等多元化轉(zhuǎn)變[4]。目前大多數(shù)農(nóng)村土地綜合整治基本實(shí)現(xiàn)了上述目標(biāo)，保障了糧食安全、提高了農(nóng)村用地節(jié)約集約利用水平、極大地促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等。

2.2 面臨的挑戰(zhàn) 現(xiàn)進(jìn)段我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會(huì)的決勝階段，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型期，該時(shí)期的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)顯得尤為關(guān)鍵。而農(nóng)村土地綜合整治作為實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要保障，也面臨著許多新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

2.2.1 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)農(nóng)村土地綜合整治提出了更高的要求 隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入，我國(guó)相繼出臺(tái)了精準(zhǔn)扶貧、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革、加快編制村級(jí)土地利用規(guī)劃等一系列與農(nóng)村發(fā)展相關(guān)的政策措施。這些都對(duì)農(nóng)村土地綜合整治提出了更多新的要求。

2.2.2 新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村土地綜合整治更加以人為本 農(nóng)村土地綜合整治在過(guò)去一段時(shí)間內(nèi)已經(jīng)取得了較大的成效，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村土地綜合整治不應(yīng)僅僅實(shí)現(xiàn)居住向社區(qū)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這僅僅實(shí)現(xiàn)了土地的節(jié)約集約利用；而應(yīng)更加注重農(nóng)民權(quán)益保障，實(shí)現(xiàn)人口的就地城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化，使其能夠享受與城市居民同等的公共福利待遇、基礎(chǔ)設(shè)施等。

2.2.3 新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村土地綜合整治需要?jiǎng)?chuàng)新整治理念 新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村土地綜合整治需要在堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，借鑒互聯(lián)網(wǎng)思維，引入“土地整治+”理念，將土地整治與多要素進(jìn)行融合，以期更好的實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用土地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，改善民生等目的，更好的為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)。

2.2.4 新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村土地綜合整治需要因地制宜的創(chuàng)新整治模式 我國(guó)農(nóng)村地域廣博，各地區(qū)自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和風(fēng)俗習(xí)慣差異較大，由此也導(dǎo)致農(nóng)村土地利用程度和方式千差萬(wàn)別。在新型城鎮(zhèn)化背景下，需要結(jié)合各地的實(shí)際情況，因地制宜的采取合適的整治模式，有序推進(jìn)土地整治。同時(shí)，針對(duì)以往農(nóng)村土地綜合整治模式中存在的問(wèn)題，進(jìn)行相應(yīng)的改革創(chuàng)新，探索適應(yīng)新形勢(shì)的農(nóng)村土地綜合整治模式。例如，以往在農(nóng)村土地綜合整治的資金來(lái)源以政府為主導(dǎo)，融資形式較為單一，財(cái)政壓力大?？梢試L試引入PPP等模式進(jìn)行農(nóng)村土地綜合整治。

3 加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治的對(duì)策

3.1 加快立法建設(shè)，出臺(tái)土地綜合整治相應(yīng)法規(guī)政策 隨著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革、村級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制等一系列新政策的落實(shí)實(shí)施，進(jìn)行農(nóng)村土地綜合整治的過(guò)程中必然會(huì)面臨新的問(wèn)題，應(yīng)結(jié)合試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)，修改完善相應(yīng)的法規(guī)政策，使農(nóng)村土地綜合整治適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需求，更好的為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)。

3.2 規(guī)范土地整治工作管理，建立科學(xué)合理的工作流程 政府要發(fā)揮好統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金、指導(dǎo)推進(jìn)的作用。新型城鎮(zhèn)化背景下，引入新的農(nóng)村土地整綜合治理念和模式，有益于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。但各種新型模式在農(nóng)村土地綜合整治中的應(yīng)用還不成熟，尚需制定科學(xué)的農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃及實(shí)施方案，防止出現(xiàn)大拆大建現(xiàn)象，合理推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，做好示范性項(xiàng)目，積累經(jīng)驗(yàn)，探索完善土地綜合整治組織形式，規(guī)范土地整治工作流程。政府部門(mén)還要充分簡(jiǎn)政放權(quán)，積極與企業(yè)進(jìn)行合作，利用企業(yè)在工程施工管理方面的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)上一步到位，避免走上彎路，降低項(xiàng)目成本。

3.3 創(chuàng)新土地整治投融資體制，拓寬融資渠道 土地整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括拆建安置、土地平整、社區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等，完成以上各項(xiàng)工作，需要投入大量的資金作支持。科學(xué)合理地引入社會(huì)資本進(jìn)入土地整治領(lǐng)域，緩解資金短缺、融資困難等難題，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化管理，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。濟(jì)南市黃河鎮(zhèn)采用PPP模式進(jìn)行土地整治探索，是全國(guó)第一個(gè)探索PPP模式開(kāi)展土地綜合整治。黃河鎮(zhèn)政府與中建基礎(chǔ)設(shè)施勘察設(shè)計(jì)建設(shè)集團(tuán)有限公司簽訂合作協(xié)議，中建集團(tuán)負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)、土地復(fù)墾整理，項(xiàng)目招商運(yùn)營(yíng)，中建集團(tuán)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)運(yùn)營(yíng)有效解決了建設(shè)資金不足問(wèn)題，促進(jìn)土地集約節(jié)約，改善村民居住環(huán)境，建設(shè)優(yōu)良產(chǎn)業(yè)集群。

3.4 積極推進(jìn)公眾參與，維護(hù)農(nóng)民的根本利益 要尊重農(nóng)民的主體地位和意愿，充分保護(hù)農(nóng)民享有受益權(quán)、知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。明確土地所有產(chǎn)權(quán)和收益主體，補(bǔ)償分配實(shí)施要做到透明化、規(guī)范化，完善監(jiān)督機(jī)制，保證補(bǔ)償落實(shí)到每家每戶(hù)；市場(chǎng)與政府干預(yù)合理對(duì)接，加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)規(guī)范，防止出現(xiàn)違法、違規(guī)現(xiàn)象；在社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)上，要給予公眾充分話語(yǔ)權(quán)，對(duì)于公眾提出的合理建議要及時(shí)反饋，鼓勵(lì)引導(dǎo)村民參與社區(qū)建設(shè)、管理，使公眾參與到農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中。

4 結(jié)論

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，我國(guó)農(nóng)村土地綜合整治正處于重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，農(nóng)村土地綜合整治取得較大成績(jī)，但同時(shí)在新的形勢(shì)下也面臨著眾多困難與挑戰(zhàn)。因此，農(nóng)村土地綜合整治需要以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求為指導(dǎo)，加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè)，合理利用土地，保障農(nóng)民權(quán)益，不斷創(chuàng)新，積極探索多種適合我國(guó)現(xiàn)行制度下的農(nóng)村土地綜合整治模式，正確發(fā)揮市場(chǎng)作用和政府作用，處理好農(nóng)村土地綜合整治與土地資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)的關(guān)系，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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