劉勇

摘要：本文章圍繞著PPP模式化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這一論點(diǎn)，從PPP模式表現(xiàn)、PPP模式開展辦法、PPP模式下地方政府債務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，從制度、機(jī)構(gòu)、政府三方面對(duì)PPP模式開展必要性進(jìn)行分析，以期能夠?yàn)槲覈胤秸畟鶆?wù)控制及PPP模式發(fā)展提供有價(jià)值的理論依據(jù)。

Abstract： This article revolves around the argument that the PPP mode resolves the local government debt risk， analyzes from the PPP mode performance， the PPP mode development method， the PPP mode local government debt status， and analyzes the necessity of the PPP mode from the system， institution and government，in order to provide a valuable theoretical basis for the development of local government debt control and PPP mode.

關(guān)鍵詞：PPP模式；地方政府債務(wù)；債務(wù)控制

Key words： PPP model；local government debt；debt control

中圖分類號(hào)：F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）28-0046-03

1 PPP模式概述

1.1 PPP模式定義

PPP模式，全稱為Public - Private- Partnership。其指的是政府與私人組織之間，為了建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施而合作的項(xiàng)目。或者是政府與私人組織為了提供某項(xiàng)公共服務(wù)和產(chǎn)品，通過將特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議作為基礎(chǔ)，來達(dá)成的合伙模式，并通過合同明確雙方權(quán)利和義務(wù)，以保障合作活動(dòng)能夠順利的完成。對(duì)于PPP模式而言，不同的部門對(duì)其定義也有所區(qū)別，表1中，筆者就對(duì)PPP模式在不同部門中定義進(jìn)行列述。

1.2 PPP模式的目標(biāo)

PPP模式的組織形式比較復(fù)雜，其可能包括私人營利企業(yè)、私人非營利組織、政府。在PPP模式下各方之間的合作往往會(huì)存在一些利益和責(zé)任上的分歧。只有政府與私人企業(yè)能夠形成良好的合作機(jī)制，才能夠確保各方分歧模糊化得到有效的控制，并有效的實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。就PPP模式的機(jī)構(gòu)而言，其層次結(jié)構(gòu)比較立體化，通常我們將其稱為金字塔結(jié)構(gòu)（見圖1）。在整個(gè)結(jié)構(gòu)層次的頂端為政府，其主要作用是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)施策略的制定和監(jiān)管。金字塔中部為項(xiàng)目政府參與機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對(duì)政府政策指導(dǎo)方針的解釋和落實(shí)，并以此來形成項(xiàng)目目標(biāo)。金字塔的底層為項(xiàng)目私人的參與者，其主要通過相關(guān)部門簽署長期協(xié)議或合同來進(jìn)行相互之間的約束，以確保參與的各方之間能夠達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。

PPP模式中較為顯著的特點(diǎn)就是項(xiàng)目政府或所屬機(jī)構(gòu)的投資者與經(jīng)營者往往需要相互協(xié)調(diào)并實(shí)現(xiàn)最終作用的發(fā)揮。PPP模式，從其理念上來看，是一種較為完整的項(xiàng)目融資概念，其只是圍繞著項(xiàng)目周期活動(dòng)來進(jìn)行模型建設(shè)?；诖吮?中的目標(biāo)層次，我們可以將其看作運(yùn)作思路。

2 PPP模式開展的優(yōu)勢(shì)

PPP模式能夠讓政府部門和私人部門之間將自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)行最大化利用。從具體表現(xiàn)上來看，就是政府將社會(huì)責(zé)任、協(xié)調(diào)能力、規(guī)劃能力與私人部門的創(chuàng)業(yè)、資金、管理進(jìn)行結(jié)合?？傮w來說，PPP模式的優(yōu)勢(shì)可以從以下幾方面來概述：

首先，對(duì)成本費(fèi)用的控制。公共部門和私人部門在起始階段私人部門與政府相互共同進(jìn)行項(xiàng)目的識(shí)別、研究及設(shè)施和融資活動(dòng)的開展，從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)角度上確保了項(xiàng)目開展的可行性，并在合作下有效的降低了工作周期，讓項(xiàng)目整體的費(fèi)用降低。PPP模式下，在項(xiàng)目完成并得到政府許可之后，私人部門開始進(jìn)行收益，因此，在開展過程中私人部門會(huì)注重對(duì)工程造價(jià)及工程施工效率的提升，以此來降低自身的完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。從圖2和圖3中，我們從支出時(shí)間分布上也能夠看得出，PPP模式下對(duì)成本費(fèi)用的良性控制，及對(duì)利益和風(fēng)險(xiǎn)良性分擔(dān)。

其次，轉(zhuǎn)換政府職能，緩解財(cái)政壓力。在PPP模式下，政府能夠從反復(fù)的建設(shè)事務(wù)之中抽離出來，并從最早的執(zhí)行者轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的監(jiān)管者。從財(cái)政角度上來看，引入私人部門注資，政府的財(cái)政壓力就會(huì)明顯降低。

第三，多元化投資主體建設(shè)。在PPP模式下，私人部門來進(jìn)行資產(chǎn)和服務(wù)的提供，使得政府部門的資產(chǎn)和服務(wù)更加豐富，并且推動(dòng)了政府的融資體系改革。在私人部門的導(dǎo)入下，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理等方面也極大程度上得到了推動(dòng)，使得整體的辦事效率和管理理念得到較好的提升。

第四，風(fēng)險(xiǎn)的良性分配。PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目初期就進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的分配和控制，并使得早期全部由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)散到了政府和企業(yè)之間，讓整體的風(fēng)險(xiǎn)水平降低，同時(shí)也使得企業(yè)的融資難度降低，極大程度上提高了融資成功率。

3 PPP模式對(duì)地方政府債務(wù)的化解表現(xiàn)

3.1 化解地方政府債務(wù)壓力

在PPP模式下，通過導(dǎo)入社會(huì)資金及市場(chǎng)化的操作模式，將有效化解目前地方政府的舉債壓力。

首先，從項(xiàng)目建設(shè)上來看，在PPP模式下通過以政府和社會(huì)資本進(jìn)行共同出資建設(shè)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政府全部出資模式，將政府的出資壓力化解。

其次，從項(xiàng)目資金使用上來看，傳統(tǒng)模式下政府高成本和低效率是地方政府存在的普遍性問題，因政府活動(dòng)成本與收入之間的分離是導(dǎo)致這一問題產(chǎn)生的重要因素，而在PPP模式下，政府通過市場(chǎng)化建設(shè)，能夠?qū)⒊杀竞褪杖脒M(jìn)行密切聯(lián)系，進(jìn)而形成良性的政府活動(dòng)體系，并在社會(huì)資本的導(dǎo)入下，通過利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)來實(shí)現(xiàn)資金使用效率的提升。

3.2 對(duì)地方政府融資模式進(jìn)行優(yōu)化

傳統(tǒng)的政府公共項(xiàng)目融資主要通過BT融資途徑進(jìn)行，即政府發(fā)起，社會(huì)資本負(fù)責(zé)建設(shè)。BT模式下，就存在著制度缺失和規(guī)范文本缺失的問題，導(dǎo)致融資操作專業(yè)化失調(diào)，進(jìn)而使得融資模式存在問題。而在PPP模式下，通過引導(dǎo)社會(huì)資金全程參與，能夠有效對(duì)政府政策及社會(huì)資金資源進(jìn)行調(diào)動(dòng)和發(fā)掘，進(jìn)一步的實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本效率優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

3.3 化解目前地方政府債務(wù)期限錯(cuò)配問題

目前地方政府債務(wù)主要以中長期為主，資產(chǎn)回報(bào)率往往比較長，長投期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)比較明顯。從目前的地方政府債務(wù)資金來源和舉債期限上來看，我國地方政府宗債中，銀行貸款占比較大，通常期限為五年左右。此外，還包括一些地方政府債券、融資平臺(tái)債券、BT融資等，通常周期在三年左右。在PPP模式下，合同周期較長，通常為20-30年，這就相當(dāng)于政府在這一期間內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目分期付款，使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低，并化解政府的一次償債壓力。

4 保障PPP模式良好開展的必要條件

4.1 政府部門方面

在PPP模式下，政府與私人合作的角色和責(zé)任會(huì)隨著項(xiàng)目的不同而產(chǎn)生細(xì)微的變化。但就政府而言，其總體角色和責(zé)任是相對(duì)保持不變的，即為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。PPP模式，其實(shí)是一種提供公共設(shè)施和服務(wù)的高效方式，但其不能取代政府的治理和決策。在PPP模式的開展過程中，政府需要堅(jiān)定立場(chǎng)，要始終將公共利益作為首位，通過對(duì)參與機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和規(guī)范，做好項(xiàng)目總策劃，以此來確保項(xiàng)目的良性開展和風(fēng)險(xiǎn)降低。

4.2 法律法規(guī)方面

PPP模式的良性運(yùn)作需要基于良好的法律保障基礎(chǔ)上進(jìn)行。對(duì)于政府而言，通過法律法規(guī)建設(shè)來對(duì)各部門責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行界定，能夠更好的保障雙方的利益得到實(shí)現(xiàn)。在PPP模式下，通過完善的法律法規(guī)約束，能夠最大限度的發(fā)揮出PPP模式的優(yōu)勢(shì)作用，并彌補(bǔ)目前我國政府與私人合作下市場(chǎng)化項(xiàng)目建設(shè)中存在的不足。

4.3 機(jī)構(gòu)專業(yè)化建設(shè)

PPP模式作為一種較為新型的運(yùn)作模式，其在進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資、運(yùn)作開展過程中，需要專業(yè)化的人才來予以保障和專業(yè)化的機(jī)構(gòu)來予以協(xié)調(diào)，因此，在開展PPP模式時(shí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)要注重自身專業(yè)化建設(shè)，通過培養(yǎng)專業(yè)人才隊(duì)伍來確保項(xiàng)目運(yùn)作能夠規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行，并確保項(xiàng)目運(yùn)作過程中能夠有良好的技術(shù)指導(dǎo)支撐和人員操作保障。

5 總結(jié)

在本文章的研究和論述中，筆者就PPP模式對(duì)我國地方政府債務(wù)化解效用及PPP模式相關(guān)理念進(jìn)行簡單的分析和論述。作為化解我國地方政府債務(wù)問題的新路徑，未來還需要我們?cè)诓粩嗟膶?shí)踐和應(yīng)用過程中來進(jìn)行補(bǔ)充和完善，我國政府部門和研究學(xué)者一定要積極的對(duì)PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀和國外先進(jìn)理念進(jìn)行掌握與分析，在不斷的學(xué)習(xí)和補(bǔ)充過程中，讓PPP模式能夠更好的服務(wù)于我國公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]王衛(wèi)蒙.PPP在化解我國地方政府性債務(wù)中的應(yīng)用研究[D].沈陽師范大學(xué)，2017.

[2]許安拓，邱通.PPP模式下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范[J].財(cái)會(huì)研究，2016（12）：5-10.

[3]范必，郭濂，杜帥，孫欣如.利用PPP模式優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)和管理——美國基礎(chǔ)設(shè)施投融資PPP模式的做法與借鑒[J].開發(fā)性金融研究，2015，4（04）：44-47.

[4]劉梅.PPP模式與地方政府債務(wù)治理[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2015，36（12）：142-146.

[5]黃旻雁.PPP模式：探索適度化解地方政府債務(wù)的新路徑[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014（35）：201-203.