天瑩

黨的十九大報告提出，“中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，社會主要矛盾發(fā)生重大變化，體現(xiàn)為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。為解決好不平衡不充分發(fā)展問題，報告進(jìn)一步提出“堅持以人民為中心、堅持新發(fā)展理念、堅持在發(fā)展中保障和改善民生等基本方略”，以及把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)質(zhì)量優(yōu)勢；加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；提高保障和改善民生水平等一系列措施，這些內(nèi)容都強(qiáng)調(diào)了“發(fā)展的質(zhì)量”。高質(zhì)量發(fā)展，不僅是對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，也是對城鎮(zhèn)化提出的新要求。在新時代新征程上，提高發(fā)展質(zhì)量已成為未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主線，城鎮(zhèn)化同樣也要把提高質(zhì)量放在首位。過去那種數(shù)量型、以城市規(guī)模擴(kuò)張為主要特征的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，帶來一系列問題，已經(jīng)不適應(yīng)新時代發(fā)展的要求，要盡快轉(zhuǎn)變到高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化軌道上來，從以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市規(guī)模擴(kuò)大為重點，向以民生為重點和城市可持續(xù)發(fā)展為重點轉(zhuǎn)變，在充分認(rèn)識城鎮(zhèn)化過程中的不平衡不充分發(fā)展問題的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)切入點，不斷提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，才能適應(yīng)新時代的要求，才能讓進(jìn)入城市和城鎮(zhèn)的農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民有更多的歸屬感、獲得感和幸福感。

一、城鎮(zhèn)化過程中不平衡不充分發(fā)展的主要表現(xiàn)

當(dāng)前，我區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到了61.19%，與2012年相比提高3.45%；城市市政基礎(chǔ)設(shè)施水平大幅提升，與全國的差距明顯縮小；城市公共服務(wù)投入不斷增加水平不斷提高；城市人口、產(chǎn)業(yè)集聚力提升，已經(jīng)形成了以呼包鄂城市群為核心和以各盟市中心城市為增長極的城鎮(zhèn)體系；制約人口城鎮(zhèn)化的戶籍制度改革深入推進(jìn)，城鎮(zhèn)化整體水平不斷提高。但城鎮(zhèn)化過程中還存在若干不平衡不充分的發(fā)展問題，還不能滿足新型城鎮(zhèn)化的要求及城鎮(zhèn)居民對美好生活的需要，主要表現(xiàn)為以下幾方面：

一是常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍城鎮(zhèn)化率間的不平衡。2017年，我區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到了62%，戶籍城鎮(zhèn)化率不足50%。這就意味著還有相當(dāng)一部分農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然進(jìn)入了城市和城鎮(zhèn)，長期在城市生活工作，收入主要來自非農(nóng)收入，但始終沒有落戶，處于人在城市、戶口在農(nóng)村的 “人戶分離”的狀態(tài)。有的人處于一種兼業(yè)狀態(tài)，農(nóng)忙時回村務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑時在城鎮(zhèn)務(wù)工。一方面，由于國家戶籍改革深度推進(jìn)，除了少數(shù)大城市外，沒有城鎮(zhèn)戶口對他們在城鎮(zhèn)生活的影響越來越小，導(dǎo)致小城市和小城鎮(zhèn)戶口吸引力下降，戶籍人口數(shù)量增長不快；另一方面，農(nóng)牧民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶還存在后顧之憂，仍然把土地和宅基地當(dāng)作最后的保障。此外，農(nóng)村現(xiàn)有多項補(bǔ)貼政策，國家也更加重視農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)村戶口含金量提高，也是他們不愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口的原因之一。

二是城鎮(zhèn)化發(fā)展的區(qū)域間和城市間的不平衡。我區(qū)東部城鎮(zhèn)化滯后于西部，二者相差14.75個百分點。盟市間的不平衡也十分突出，常住人口城鎮(zhèn)化率最高地區(qū)和最低地區(qū)相差48.4個百分點。12個盟市中，還有巴彥淖爾市、烏蘭察布市、興安盟、通遼市、赤峰市等5個盟市城鎮(zhèn)化率低于全區(qū)平均水平，其中有4個盟市城鎮(zhèn)化率低于50%，4個盟市中3個盟市位于東部地區(qū)。

三是大中城市與小城市及城鎮(zhèn)發(fā)展上的不平衡。我區(qū)1500多萬城市城鎮(zhèn)人口中有40%以上的人口生活在城鎮(zhèn)，近 60%的人生活在城市。而城市人口中，又有60%多的人生活在大中城市，30%多的人生活在小城市。我國現(xiàn)有行政管理體制和財稅體制使得層級越高的城市越容易獲得更多的資源，獲得優(yōu)先發(fā)展。而低層級的城市和城鎮(zhèn)在獲得資源上處于劣勢，是其發(fā)展相對緩慢的因素之一。小城市尤其是小城鎮(zhèn)不論產(chǎn)業(yè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施還是公共服務(wù)都相對滯后，影響著城鎮(zhèn)的宜居性和人口吸引力。因此，在進(jìn)入本世紀(jì)后的10年，人口向盟市中心城市集中的趨勢明顯大于城鎮(zhèn)，城市人口增長快于城鎮(zhèn)人口增長，極化效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)，其結(jié)果進(jìn)一步加劇小城市和小城鎮(zhèn)人口流失，不利于大中小城市和城鎮(zhèn)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，一定程度上還加重了大城市的“城市病”。

四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)正相關(guān)性，是城鎮(zhèn)化的根本動力。由于我區(qū)以資源型產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)業(yè)升級不夠快，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)雖然獲得了較快的發(fā)展，但占比仍然偏低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步影響著就業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而也制約城鎮(zhèn)化的發(fā)展。同時，東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差距，也導(dǎo)致了東西部城鎮(zhèn)化的差異。

五是公共服務(wù)供給不充分。進(jìn)入本世紀(jì)以來，尤其是2005年至2010年，城鎮(zhèn)化速度每年高于1.3個百分點，且高于全國城鎮(zhèn)化速度。2011年之后雖有所下降，但仍然保持在0.8到1個百分點。農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口快速進(jìn)入城市，而城市公共服務(wù)供給跟不上人口快速城鎮(zhèn)化的需求，形成了巨大壓力，使得一部分人處于半市民化狀態(tài)。這在教育上表現(xiàn)得尤為突出，大量農(nóng)牧業(yè)人口進(jìn)入城市，而城區(qū)教育承載力不足，優(yōu)質(zhì)教育資源分布不均衡，導(dǎo)致一部分轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)牧民子女相對就近入學(xué)或者到民辦學(xué)校就學(xué)，在短期內(nèi)難以保證每個進(jìn)城務(wù)工人員的子女與城鎮(zhèn)居民子女同等質(zhì)量的教育；一些進(jìn)城農(nóng)牧民雖然長期工作或者生活在城市，卻沒有繳納城鎮(zhèn)居民或者城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。這既有個人參加保險意識不強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)能力不足的原因，也有務(wù)工人員流動性大、養(yǎng)老保險接續(xù)困難以及一些務(wù)工企業(yè)為了減輕負(fù)擔(dān)，不愿給務(wù)工人員繳納養(yǎng)老保險的問題。上述多種因素導(dǎo)致了進(jìn)城務(wù)工人員參加養(yǎng)老保險的比例偏低。城市職業(yè)技能培訓(xùn)水平、模式難以滿足農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)需求，也難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和市場就業(yè)崗位需求的變化。

六是城市群發(fā)展不充分。呼包鄂城市群在人口密度、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作程度、輻射帶動能力、一體化發(fā)展體制機(jī)制等方面與我國十大城市群相比還存在較大差距，極化效應(yīng)明顯，導(dǎo)致人口過度向呼包城區(qū)集聚。而其中的縣城和小城鎮(zhèn)對人口吸引力不足，大中城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，城市群成熟度亟待提高。我區(qū)東部因城市布局分散，規(guī)模普遍偏小，尚未形成具有明顯帶動作用的增長極，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移相對緩慢，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后。

七是小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不充分。全區(qū)20個城市中有小城市15個，小城鎮(zhèn)496個，小城市和小城鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小，產(chǎn)業(yè)集聚力和吸引力不足。一些縣級市人口過少，通常不足10萬人。而小城鎮(zhèn)人口規(guī)模低于2萬人的約占85%以上，產(chǎn)業(yè)單一，就業(yè)崗位缺乏，消費需求不足，集聚人口的能力較弱，導(dǎo)致了人口的外流，城鎮(zhèn)規(guī)模難以持續(xù)擴(kuò)大。

二、提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的思路

本世紀(jì)以來的快速城鎮(zhèn)化過程中，我區(qū)已有541萬人實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。這些城鎮(zhèn)人口中還有相當(dāng)一部分處于“半市民”狀態(tài)，需加快向市民化轉(zhuǎn)變。同時，按照世界城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，我區(qū)尚處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的中期階段，總體上看，距離進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的后期階段，即城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，還差8個百分點。按照現(xiàn)有的速度，農(nóng)牧業(yè)人口向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，完成城鎮(zhèn)化中期階段，還要持續(xù)10年左右的時間。而這些農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)完全市民化也需要一定的時間。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是未來10年或者更長時期內(nèi)城市工作的重要任務(wù)。我們應(yīng)以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，堅持以人民為中心，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，從不充分發(fā)展入手，逐步解決不平衡問題，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。

一是堅持新發(fā)展理念，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，為城鎮(zhèn)化提供持續(xù)動力。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級，把實體經(jīng)濟(jì)做實做強(qiáng)做優(yōu)。大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，尤其是產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，促進(jìn)高質(zhì)量就業(yè)。實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供科技支撐。大力發(fā)展智能企業(yè)、智能服務(wù)、智能經(jīng)濟(jì)，加快建設(shè)智慧城市。

二是以教育、養(yǎng)老、住房為重點，提升公共服務(wù)供給能力，加快轉(zhuǎn)移人口市民化。合理規(guī)劃布局教育用地，增加學(xué)校數(shù)量，在新區(qū)建設(shè)中要配套建設(shè)學(xué)校，留足教育空間，加強(qiáng)學(xué)校教師之間的交流，提高弱勢學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)教育資源的均衡。同時也要支持民辦學(xué)校的發(fā)展，實現(xiàn)民辦公辦共同發(fā)展。以優(yōu)厚的待遇吸引人才向旗縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校流動，提高旗縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)的教育質(zhì)量，縮小城市與縣城在教育質(zhì)量上的差距。加快推進(jìn)居住證制度，將進(jìn)城農(nóng)牧民納入到城市養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障體系。加強(qiáng)宣傳，提高進(jìn)城農(nóng)牧民參加養(yǎng)老保障的意識。同時，增強(qiáng)企業(yè)責(zé)任意識和農(nóng)村牧區(qū)進(jìn)城務(wù)工人員的權(quán)益意識，與企業(yè)簽訂合法勞動合同，并促使企業(yè)及時給農(nóng)牧民工繳納各類保險，擴(kuò)大社會保障覆蓋面。繼續(xù)加大保障房的建設(shè)力度，加強(qiáng)監(jiān)督管理核查，完善退出機(jī)制，改變只能進(jìn)不能出的問題，逐步讓無能力購買商品房的轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)牧民住上公租房，使他們住有所居。

三是加快土地制度創(chuàng)新，形成與城鎮(zhèn)化的互動。加快農(nóng)村土地改革，建立宅基地退出機(jī)制，對于長期不在農(nóng)村牧區(qū)生活的農(nóng)牧民，本著自愿原則讓他們退出宅基地，并給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，為他們在城市城鎮(zhèn)買房、繳納養(yǎng)老保險提供資金保障。應(yīng)將退出的一部分宅基地逐步轉(zhuǎn)為耕地，擴(kuò)大農(nóng)村土地規(guī)模，保證18億耕地紅線不被突破。

四是提升呼包鄂榆城市群輻射帶動作用，培育東部新增長極，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。加快西部呼包鄂榆城市群的發(fā)展，形成新優(yōu)勢。關(guān)鍵要加快呼包鄂一體化進(jìn)程，加強(qiáng)與榆林的聯(lián)系，在生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)優(yōu)勢互補(bǔ)上下功夫。特別是產(chǎn)業(yè)布局上要打破地區(qū)界線，避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)。建立完善呼包鄂榆城市群合作機(jī)制，加強(qiáng)地區(qū)間的合作，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和綠色化，擴(kuò)大新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模，形成新的經(jīng)濟(jì)競爭優(yōu)勢，增強(qiáng)輻射帶動效應(yīng)。同時，我區(qū)地域狹長，西部地區(qū)很難輻射到東部地區(qū)。因此，要培育新增長極，帶動?xùn)|部發(fā)展，進(jìn)而實現(xiàn)東西部城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。積極推進(jìn)東部赤峰、通遼兩市的一體化發(fā)展，形成新的“赤—通”增長極，進(jìn)而帶動?xùn)|部整體發(fā)展。要把赤峰、通遼的高鐵建設(shè)納入未來交通發(fā)展規(guī)劃中，形成赤峰通遼1小時城市圈。抓住“一帶一路”倡議、京津冀一體化發(fā)展、東部老工業(yè)基地振興等契機(jī)，利用兩座城市交通比較發(fā)達(dá)、與北京和沈陽聯(lián)系比較密切、具有教育文化方面的人才優(yōu)勢，加強(qiáng)兩大城市產(chǎn)業(yè)上的協(xié)作，擴(kuò)大對外開放，將東部城市發(fā)展主動融入到“一帶一路”沿線、京津冀城市群、東北哈長城市群、遼中南城市群發(fā)展的大格局中，形成“一加一大于二”的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

五是加快小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展，縮小與大中城市的差距。我區(qū)不僅以中小城市、小城鎮(zhèn)為主，而且規(guī)模偏小，自我發(fā)展能力不足。因此，要加快這些城市的建設(shè)和發(fā)展，集聚更多的人口，發(fā)揮集聚效益。要加大對小城市和旗縣的財政支持，推進(jìn)自治區(qū)直管縣改革。尤其要切實落實相關(guān)政策，讓更多的財政資源惠及縣城和重點小城鎮(zhèn)，激發(fā)城鎮(zhèn)發(fā)展活力，加快小城市和縣城的發(fā)展，提高宜居性，實現(xiàn)農(nóng)牧民就近就地城鎮(zhèn)化。

（作者單位：內(nèi)蒙古社會科學(xué)院）

責(zé)任編輯：康紅波