劉平清

摘 要 現(xiàn)階段，我國已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各個領(lǐng)域的改革不斷深化。特別是農(nóng)村土地制度改革工作，同廣大人民群眾的生產(chǎn)、生活關(guān)聯(lián)密切，深刻影響著我國基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r?；诖?，立足于鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景，深入探索現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度改革工作，希望理論研究能夠?yàn)殚_展實(shí)際工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；農(nóng)村；土地制度；改革

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.15.081

黨的十九大報(bào)告中明確了全黨工作開展的基礎(chǔ)與根本，即始終把解決“三農(nóng)”問題放在突出位置，再結(jié)合報(bào)告中提出的全面建成小康社會的重要戰(zhàn)略之一——鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，可以深刻地感受到農(nóng)村土地制度改革對于農(nóng)村地區(qū)發(fā)展以及我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要價值?；诖耍骄哭r(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實(shí)情況以及推進(jìn)策略，具有較高的現(xiàn)實(shí)價值與實(shí)踐意義。

1 農(nóng)村土地制度改革現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革

2013年的中央農(nóng)村工作會議上明確了要厘清土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)3者間關(guān)系的工作思路，即要確保三權(quán)分置。其中明確了在保障農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)之上，逐步分離農(nóng)戶的承包權(quán)以及其他主體的經(jīng)營權(quán)，從而降低農(nóng)村土地的閑置率、撂荒率。如此一來，不僅有效穩(wěn)定了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，同時也在一定程度上助推了土地資源的合理流動與優(yōu)化配置，有利于實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，是土地制度改革過程中的一次偉大嘗試。

1.2 宅基地制度試點(diǎn)改革

2014年12月31日，多個主體聯(lián)合推出了有關(guān)農(nóng)村宅基地制度的改革試點(diǎn)文件，并且在改革推進(jìn)過程中創(chuàng)新性地采用了聯(lián)動試點(diǎn)的模式。在這一背景下，全國33個試點(diǎn)區(qū)域共計(jì)推出了500多項(xiàng)有關(guān)宅基地改革的制度措施，并且出現(xiàn)了7萬余退出宅基地的農(nóng)戶[1]。在第12屆全國人大常委會第30次會議上，將這一改革試點(diǎn)工作延長至2018年年底，并且將盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)明確為工作開展的重點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，未來的改革與試點(diǎn)工作將會凸顯出專業(yè)性、系統(tǒng)性、前瞻性的顯著特征，即有關(guān)主體需要牢牢把握市場化的現(xiàn)實(shí)背景以及農(nóng)民的發(fā)展權(quán)益，對改革進(jìn)行通盤考慮和頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源利用價值的最大化。

1.3 《土地管理法》的修訂

縱觀我國《土地管理法》的修訂歷程，無不彰顯著土地改革的重要社會影響。自黨的十八大以來，我國的土地改革工作趨于穩(wěn)定，并且集中體現(xiàn)在《土地管理法》的修訂中。具體來說，其內(nèi)容主要包含了以下幾個方面的調(diào)整。1）將農(nóng)村集體建設(shè)用地篇的現(xiàn)行第43條刪除，將原來的第44條改為第43條，并且將其中第2款改為由國務(wù)院審批建設(shè)對農(nóng)地的占用項(xiàng)目。2）《土地管理法》中規(guī)定了國家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地所應(yīng)遵循的具體細(xì)則，即以制度的形式明確了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的要求，并且實(shí)現(xiàn)了對擁有宅基地農(nóng)民個體合法權(quán)益的有效保障[2]。3）明確了農(nóng)村宅基地征收的補(bǔ)償條款及原則，為農(nóng)民搬遷后居住條件的改善提供了必要的法律保障。除此之外，該法的修訂還涉及了許多條例的改動，例如第64條增補(bǔ)了農(nóng)村居民自愿有償?shù)恼赝顺鰴C(jī)制，第48條要求以片區(qū)綜合地價為參考，制定農(nóng)地征收的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在很大程度上適應(yīng)了現(xiàn)階段我國城市化建設(shè)的規(guī)模擴(kuò)張需求，充分彰顯了我國現(xiàn)階段土地制度改革的新問題與新狀況。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村土地制度改革的思考

近年來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)以及工業(yè)化建設(shè)的持續(xù)、高速發(fā)展，原有的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地制度體系也很難達(dá)到較為理想的應(yīng)用狀態(tài)。一方面，土地普遍存在產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失的問題，農(nóng)民的平均收入增速緩慢，難以為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展注入活力。另一方面，由于現(xiàn)階段實(shí)行的農(nóng)村土地制度體系缺乏有效的激勵作用，所以許多農(nóng)民在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中缺乏積極性和主觀能動性，從而導(dǎo)致大量潛在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力未能有效釋放出來。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，農(nóng)村與城市的發(fā)展關(guān)系得到了愈來愈多主體的關(guān)注。特別是城市化建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大化、價值集成化背景下的城鄉(xiāng)差距問題，更是得到了愈來愈多主體的理論研究與實(shí)踐探索?；诖耍赞r(nóng)村承包地、集體建設(shè)用地、宅基地3個要素為切入點(diǎn)，探討鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村土地制度的改革方向。

2.1 建立健全農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度

實(shí)踐證明，對農(nóng)村承包地的三權(quán)分置，是我國土地制度改革中的一大創(chuàng)新，有效釋放了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營活力與發(fā)展?jié)摿?，對于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)大有助益。基于此，政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定地推動三權(quán)分置制度的健全與應(yīng)用，將這一制度的具體要求落到實(shí)處。1）要將涉及農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的有關(guān)制度具體化，即以制度的形式來明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)，集體所有權(quán)的獲得與實(shí)現(xiàn)途徑，以及有關(guān)承包關(guān)系建立、消亡的具體流程。在此基礎(chǔ)上，對“農(nóng)民”這一群體的身份進(jìn)行科學(xué)而又清晰地界定，建立健全“農(nóng)民”群體進(jìn)入和退出機(jī)制，并且有效融合農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自動續(xù)期制度，為農(nóng)村地區(qū)土地資源的合理配置與優(yōu)化利用提供強(qiáng)有力的支持與保障。如此一來，農(nóng)村承包地的運(yùn)轉(zhuǎn)將更加優(yōu)質(zhì)、高效，為建立土地經(jīng)營權(quán)資本化模式奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2）必須在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中給予強(qiáng)有力的支持與保障。這一工作涵蓋了金融服務(wù)提供、金融風(fēng)險(xiǎn)防范以及金融平臺指導(dǎo)等多個層面，并且建立起覆蓋較廣的農(nóng)村土地信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對各地各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、服務(wù)平臺、信息中心等服務(wù)資源的全面整合，為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的信息支撐[3]。各地政府應(yīng)當(dāng)允許金融部門參與農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)過程中來，并且提升其以土地經(jīng)營權(quán)、地上附著物所獲得的貸款額度，為廣大經(jīng)營承包者提供強(qiáng)有力的資本支持。3）針對農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營的一些創(chuàng)新型活動，政府應(yīng)當(dāng)給予必要的政策和資金激勵?？梢越o予規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營業(yè)主一定的優(yōu)惠政策，或者是為其提供一定的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助資金，從而激發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，助力我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 加大農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革力度

現(xiàn)階段，隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，集體建設(shè)用地的入市改革也成為土地制度改革領(lǐng)域重要思路之一。1）國家及各級政府應(yīng)當(dāng)加大對這一工作的規(guī)劃力度，牢牢把握各地城市化建設(shè)的總體規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略，再結(jié)合農(nóng)村集體建設(shè)用地的分布與使用狀況，對其進(jìn)行全面整合、有效利用。2）入市改革的推行，必須依靠強(qiáng)有力的資金保障，這就要求國家層面加大對這一業(yè)務(wù)的融資服務(wù)力度，引導(dǎo)各金融部門穩(wěn)步提升抵押融資的額度，從而降低金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地融資市場的門檻，為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)工作提供強(qiáng)有力的資金支持。3）農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市改革必然涉及不同主體間的利益分配問題，因而各級政府應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部的治理架構(gòu)，不斷完善收益分配機(jī)制，建立起一套完善、科學(xué)、長效的受讓雙方合同機(jī)制，以制度的形式明確不同主體的權(quán)責(zé)，避免出現(xiàn)“無章可循”的尷尬局面，從而有效協(xié)調(diào)各方的利益，為推進(jìn)改革工作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

2.3 優(yōu)化配置農(nóng)村宅基地

基于鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，對農(nóng)村宅基地制度的改革工作必須兼顧經(jīng)濟(jì)效益與社會價值。因此，各級政府必須以農(nóng)民的根本利益為基礎(chǔ)，堅(jiān)決落實(shí)自愿有償退出的宅基地建設(shè)模式，給予那些自愿讓出宅基地的農(nóng)民以一定的補(bǔ)償與收入分紅，將“面積固定、法定無償、超占有償、節(jié)約有獎、退出補(bǔ)償”的宅基地使用管理制度落到實(shí)處[4]。1）需要明確農(nóng)村宅基地自愿退出的補(bǔ)償范圍，科學(xué)限定不同宅基地的類型，對那些愿意主動退出宅基地的農(nóng)民以宅基地與房屋拆遷兩個層面的補(bǔ)償。2）在實(shí)際補(bǔ)償過程中要落實(shí)“極差制度”的具體要求，即在農(nóng)民群體中營造良好的競爭氛圍，提升其參與退出宅基地的積極性。3）針對現(xiàn)階段各地政府在農(nóng)村宅基地改革過程中普遍存在的融資難、財(cái)政壓力大等問題，應(yīng)當(dāng)牢牢把握土地市場流轉(zhuǎn)機(jī)制，引入更多資金實(shí)力雄厚的投資主體，為退地補(bǔ)償資金的籌集提供更加多樣的選擇。需要注意的是，宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般不低于當(dāng)?shù)赝恍再|(zhì)土地的平均價格，并將宅基地的增值收益納入賠償考慮范圍之內(nèi)，最大限度保障廣大農(nóng)民的個人權(quán)益，為改革工作的深入推進(jìn)奠定強(qiáng)有力的群眾基礎(chǔ)。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對閑置宅基地進(jìn)行合理配置與高效利用，在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上對各個要素進(jìn)行綜合整治，確保其經(jīng)濟(jì)價值與生態(tài)效益的最大化。這一目的的實(shí)現(xiàn)，主要依托的是城市化建設(shè)與宅基地配置的有效融合。具體來說，各地政府應(yīng)當(dāng)以系統(tǒng)、前瞻的目光來處理現(xiàn)階段建設(shè)與未來發(fā)展間的關(guān)系，始終將工業(yè)擴(kuò)大化建設(shè)與生態(tài)保護(hù)結(jié)合在一起，加大對農(nóng)村土地整理項(xiàng)目以及人居環(huán)境改造項(xiàng)目的政策引導(dǎo)與資金投入力度，實(shí)現(xiàn)對田、路、林、村等要素的綜合整治，為廣大人民群眾創(chuàng)造更加和諧、舒適的生活環(huán)境。

3 結(jié)語

農(nóng)村土地制度的建設(shè)與改革狀況如何，深刻影響著廣大人民群眾的生產(chǎn)、生活，同時也在一定程度上彰顯著我國現(xiàn)代化建設(shè)水平的高低?；诖耍嘘P(guān)主體應(yīng)當(dāng)從建立健全農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度、加大農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革力度以及優(yōu)化配置農(nóng)村宅基地等層面入手，助力我國現(xiàn)代化建設(shè)的持續(xù)、高效推進(jìn)。

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（責(zé)任編輯：趙中正）