祝 超，孫 玲，顧 濤，周 凌

（北京交通發(fā)展研究院，北京 100073）

0 引言

隨著北京市城市化、機(jī)動(dòng)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，交通擁堵逐漸成為困擾北京城市發(fā)展的突出問(wèn)題，甚至演化為影響城市功能正常發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展的全局性問(wèn)題。面臨城市道路資源的有限性和交通需求持續(xù)攀升的矛盾，僅依賴(lài)于交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)無(wú)法從根本上解決交通供求不平衡的問(wèn)題，從交通需求的角度出發(fā)解決交通問(wèn)題的思路逐步得到認(rèn)同[1]，通過(guò)實(shí)施交通需求管理政策，對(duì)交通需求進(jìn)行合理調(diào)節(jié)和管理，以有限的供應(yīng)能力高效率地滿(mǎn)足更多的交通需求，其緩堵效果已經(jīng)被很多城市交通條件改善成果所證明。

國(guó)內(nèi)學(xué)者從交通需求管理政策概念及運(yùn)行機(jī)理解讀、國(guó)際城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、重點(diǎn)政策實(shí)施效果分析等方面進(jìn)行了大量研究。王振報(bào)[2]系統(tǒng)闡述了交通需求管理政策的作用機(jī)理，對(duì)新加坡、香港、倫敦、東京等國(guó)際城市以及北京、上海、深圳等國(guó)內(nèi)城市的典型交通需求管理政策經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，分析了經(jīng)濟(jì)手段、行政手段的差異化特征。李鋒等[3]結(jié)合深圳交通需求管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及效果，認(rèn)為交通需求管理政策是促進(jìn)交通供需均衡的重要力量，大城市若沒(méi)有交通需求管理，交通供給不均衡的態(tài)勢(shì)難以向均衡態(tài)勢(shì)轉(zhuǎn)化。趙靜等[4]在總結(jié)不同城市的交通需求管理政策階段性、差異性經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，驗(yàn)證了經(jīng)濟(jì)類(lèi)措施的可持續(xù)性。陸化普[5]通過(guò)城市經(jīng)驗(yàn)分享和政策動(dòng)力機(jī)制分析，提出交通需求管理政策五維度的分析方法、技術(shù)要點(diǎn)和預(yù)期效果。王登忠等[6]針對(duì)機(jī)動(dòng)化發(fā)展處于雛形起步期、膨脹普及期和成熟飽和期的不同發(fā)展歷程，提出與三個(gè)時(shí)期相應(yīng)的三層次的交通需求管理政策及實(shí)施框架。何建偉等[7]，張麗莉[8]，毛保華[9]，郭根材[10]，蘇岳龍等[11]對(duì)北京在不同發(fā)展時(shí)期實(shí)施的交通需求管理政策效果進(jìn)行評(píng)述與發(fā)展思路探討。

總體來(lái)看，大多學(xué)者把研究側(cè)重在交通需求管理政策經(jīng)驗(yàn)借鑒、有效性的驗(yàn)證以及可采取的政策建議上，未見(jiàn)系統(tǒng)梳理北京交通需求管理政策歷史、反思及發(fā)展方向。因此，本文在以往研究的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)回顧并提出北京交通需求管理政策20年的發(fā)展歷程，在深入解讀典型政策的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)評(píng)價(jià)政策實(shí)施過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)及不足，并提出政策優(yōu)化的方向，以期為北京市交通需求管理政策的發(fā)展提供參考。

1 北京交通需求管理政策發(fā)展歷程

截止到2017年底，北京城市常住人口達(dá)到2 170.7萬(wàn)人，機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量達(dá)到590.9萬(wàn)輛，人口、機(jī)動(dòng)車(chē)的持續(xù)增長(zhǎng)和城市空間的擴(kuò)張雙重因素疊加導(dǎo)致交通需求總量突破預(yù)期，巨大的向心交通需求、高強(qiáng)度的小汽車(chē)出行方式、交通需求時(shí)空分布的不均衡對(duì)北京交通構(gòu)成嚴(yán)重威脅。北京市在不斷加大交通基礎(chǔ)設(shè)施投資力度的同時(shí)，注重優(yōu)先發(fā)展公共交通和加大交通需求管理力度，尤其是在實(shí)施交通需求管理政策方面，已經(jīng)初步構(gòu)建一定規(guī)模、體系的交通需求管理政策框架，有效遏制了中心城區(qū)交通狀況持續(xù)惡化的勢(shì)頭。

2008年北京奧運(yùn)會(huì)舉辦期間是北京交通需求管理政策的標(biāo)志性時(shí)段，當(dāng)時(shí)實(shí)施了包括單雙號(hào)限行、錯(cuò)時(shí)上下班、鼓勵(lì)網(wǎng)上辦公等交通需求管理政策，有效應(yīng)對(duì)了奧運(yùn)期間交通需求總量大、時(shí)空分布集中、需求層次多、交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)高的要求。

奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后，常態(tài)化的交通需求管理體系逐步建立。本文以?shī)W運(yùn)會(huì)為節(jié)點(diǎn)，將交通需求管理政策發(fā)展歷程分為三個(gè)階段（見(jiàn)圖1）：第一階段為2008年以前，以停車(chē)管理手段為主，包括停車(chē)泊位證政策、停車(chē)收費(fèi)政策等；第二階段為2008—2010年，以保障和鞏固奧運(yùn)交通運(yùn)行為主要目的，以限制小汽車(chē)出行手段為代表，包括單雙號(hào)限行政策、機(jī)動(dòng)車(chē)高峰時(shí)段區(qū)域限行政策等；第三階段為2010年以后，實(shí)施綜合措施緩解交通擁堵，包括常態(tài)化的機(jī)動(dòng)車(chē)高峰時(shí)段區(qū)域限行、小客車(chē)保有量增量調(diào)控政策、差別化停車(chē)收費(fèi)、外埠車(chē)輛限行等政策。

圖1 北京交通需求管理政策發(fā)展歷程

1.1 階段一（2008年以前）

2008年以前，北京交通需求管理政策處于起步階段，主要以停車(chē)管理手段為主，加大對(duì)靜態(tài)交通的管理力度，實(shí)施了停車(chē)泊位證政策、停車(chē)收費(fèi)政策等，“以靜制動(dòng)”緩解城市交通擁堵。

1.1.1 停車(chē)泊位證

1997年，北京市機(jī)動(dòng)車(chē)總量達(dá)到115萬(wàn)輛，比1996年增長(zhǎng)27.6%，成為當(dāng)時(shí)近10年之最。然而，停車(chē)位供給并未同步增加，違章停車(chē)問(wèn)題開(kāi)始凸顯。

1998年1月1日《北京市機(jī)動(dòng)車(chē)和機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員管理辦法》[12]出臺(tái)，城八區(qū)開(kāi)始實(shí)施停車(chē)泊位證政策[13]，要求城八區(qū)的單位和個(gè)人車(chē)輛上牌和年檢時(shí)要提供停車(chē)泊位證明，停車(chē)泊位需購(gòu)買(mǎi)或者租用，距離單位或住處1km以?xún)?nèi)。政策實(shí)施以后，機(jī)動(dòng)車(chē)增長(zhǎng)勢(shì)頭得到明顯遏制，1998—2000年小客車(chē)增長(zhǎng)率為9.6%（見(jiàn)圖2），比前三年增速放緩50%，停車(chē)秩序得到較大改善，三年間上牌的機(jī)動(dòng)車(chē)基本實(shí)現(xiàn)“一車(chē)一位”。

圖2 停車(chē)泊位證政策實(shí)施前后機(jī)動(dòng)車(chē)增長(zhǎng)率

然而，政策實(shí)施恰逢“十五”階段，與汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策沖突明顯，同時(shí)存在違法套開(kāi)泊位證、一位多證等諸多問(wèn)題。2001年，《中華人民共和國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)登記辦法》規(guī)定，取消新購(gòu)機(jī)動(dòng)車(chē)登記時(shí)辦理停車(chē)泊位證明，但年檢時(shí)依然查驗(yàn)。2004年，《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》明確規(guī)定廢止“停車(chē)泊位證明”制度，停車(chē)泊位證政策在實(shí)施六年后走到盡頭。

1.1.2 停車(chē)收費(fèi)政策

自2000年以來(lái)，北京市先后四次調(diào)整停車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在奧運(yùn)之前有兩次，分別是2002年和2004年。2002年，對(duì)全市所有經(jīng)營(yíng)性停車(chē)位根據(jù)停車(chē)時(shí)段、停車(chē)區(qū)位、停車(chē)場(chǎng)類(lèi)型的不同，制定差異化的停車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并以小時(shí)為收費(fèi)計(jì)時(shí)單位。2004年，將收費(fèi)計(jì)時(shí)單位從1h計(jì)調(diào)整為0.5h計(jì)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)變化。政策的實(shí)施對(duì)規(guī)范居民隨意停車(chē)、調(diào)整動(dòng)態(tài)交通運(yùn)行產(chǎn)生了一定影響，進(jìn)一步調(diào)控了出行需求。

1.2 階段二（2008—2010年）

2008—2010年間，北京交通需求管理政策處于深入探索階段，政策以限制機(jī)動(dòng)車(chē)使用為主，實(shí)施了單雙號(hào)限行、機(jī)動(dòng)車(chē)高峰時(shí)段區(qū)域限行等政策，較好地保障和鞏固了奧運(yùn)交通運(yùn)行。按照時(shí)間進(jìn)度，該階段交通需求管理政策的實(shí)施分為嚴(yán)控階段和鞏固階段兩個(gè)時(shí)段，見(jiàn)表1。

表1 階段二交通需求管理政策實(shí)施情況

奧運(yùn)期間的交通運(yùn)行證明，各類(lèi)交通需求管理政策效力明顯，道路交通流量、機(jī)動(dòng)車(chē)速度以及出行結(jié)構(gòu)等變化較大。道路交通流量比奧運(yùn)前下降22.5%，早、晚高峰路網(wǎng)平均車(chē)速提高28.5%和24.1%。奧運(yùn)交通需求管理政策取得良好的交通運(yùn)行效果和社會(huì)影響，為長(zhǎng)效交通需求管理政策出臺(tái)提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和契機(jī)[14]。

奧運(yùn)后，交通擁堵明顯反彈，交通指數(shù)從奧運(yùn)期間的3.0以下增長(zhǎng)至5.0以上。為保障交通基本順暢，有效減少機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放對(duì)空氣質(zhì)量的影響，市政府決定從2008年10月1日開(kāi)始實(shí)施有關(guān)交通管理措施，包括全市域全天停駛30%的公務(wù)用車(chē)、機(jī)動(dòng)車(chē)高峰時(shí)段區(qū)域限行等政策，政策效果較為明顯，交通指數(shù)較2007年未限行時(shí)明顯降低（見(jiàn)圖3），交通運(yùn)行狀況趨于穩(wěn)定。

圖3 2007—2009年月度交通指數(shù)變化圖

限行政策在一定程度上刺激了私人小汽車(chē)的購(gòu)買(mǎi)，2008—2010年三年間，北京機(jī)動(dòng)車(chē)增速超過(guò)50萬(wàn)輛/年，交通擁堵逐步呈現(xiàn)區(qū)域化、常態(tài)化的特征。為進(jìn)一步緩解重點(diǎn)地區(qū)交通擁堵，2010年4月1日，再一次調(diào)整停車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。按照“白天高于夜間”“地上高于地下”“路內(nèi)高于路外”等原則，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域非居住區(qū)停車(chē)位進(jìn)行費(fèi)率調(diào)整。本次調(diào)整促進(jìn)了北京市停車(chē)收費(fèi)管理的差別化、精細(xì)化發(fā)展，逐步釋放了價(jià)格杠桿對(duì)停車(chē)需求的調(diào)節(jié)作用。

1.3 階段三（2010年以后）

2010年，北京機(jī)動(dòng)車(chē)凈增79萬(wàn)輛，一年中有八個(gè)月的高峰時(shí)段路網(wǎng)處于中度擁堵以上。交通綜合管理水平難再與高強(qiáng)度的機(jī)動(dòng)車(chē)使用、高速度的機(jī)動(dòng)車(chē)增量相適應(yīng)。2010年12月23日北京市政府出臺(tái)《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見(jiàn)》[15]（即“緩堵28條”），從“規(guī)、建、管、限”四個(gè)方面提出28條緩堵措施。在“管”的方面，包括小客車(chē)保有量增量調(diào)控政策、差別化停車(chē)收費(fèi)政策等，北京交通需求管理政策進(jìn)入優(yōu)化完善發(fā)展階段。

1.3.1 小客車(chē)保有量增量調(diào)控政策

2010年12月23日北京市政府頒布《北京市小客車(chē)數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》[16]，對(duì)滿(mǎn)足條件的個(gè)人及單位通過(guò)搖號(hào)的方式無(wú)償分配小客車(chē)配置指標(biāo)，2011年1月26日首次搖號(hào)。2011年和2012年的額度指標(biāo)均為24萬(wàn)個(gè)。從2014年起，小汽車(chē)搖號(hào)指標(biāo)減少為15萬(wàn)個(gè)，其中普通指標(biāo)13萬(wàn)個(gè)，新能源指標(biāo)2萬(wàn)個(gè)，同時(shí)，新能源指標(biāo)逐年遞增（見(jiàn)表2）。

表2 歷年北京機(jī)動(dòng)車(chē)限購(gòu)指標(biāo)基本情況

政策實(shí)施后效果顯著，機(jī)動(dòng)車(chē)保有量增幅自2001年以來(lái)首次放緩。2011—2012年兩年間北京凈增小客車(chē)39萬(wàn)輛，不到2010年全年的1/2，中心城交通運(yùn)行狀況有所好轉(zhuǎn)，高峰時(shí)段交通指數(shù)由2010年平均的6.1下降到2011年的4.8（見(jiàn)圖4），全市交通秩序總體安全順暢[17]。

該政策實(shí)施前五年，機(jī)動(dòng)車(chē)總量增幅明顯降低，年均增長(zhǎng)率從實(shí)施前（2004—2010年）的13%降低到搖號(hào)后（2011—2017年）的3%（見(jiàn)圖5），2017年底總量控制在590萬(wàn)輛左右。

圖4 2010和2011年交通運(yùn)行指數(shù)對(duì)比

1.3.2 差別化停車(chē)收費(fèi)政策

2011年4月1日北京進(jìn)行了最新一次的停車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，針對(duì)本市非居住區(qū)的三類(lèi)區(qū)域停車(chē)場(chǎng)，其中一類(lèi)地區(qū)為三環(huán)路（含）以?xún)?nèi)區(qū)域及CBD、燕莎地區(qū)、中關(guān)村西區(qū)、翠微商業(yè)區(qū)四個(gè)重點(diǎn)區(qū)域；二類(lèi)地區(qū)為五環(huán)路（含）以?xún)?nèi)除一類(lèi)地區(qū)以外的區(qū)域；三類(lèi)地區(qū)為五環(huán)路以外區(qū)域。

按照“中心高于外圍、路內(nèi)高于路外、地上高于地下、白天高于夜間、長(zhǎng)時(shí)高于短時(shí)”等原則調(diào)整停車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較2010年有較大提升，計(jì)時(shí)單位調(diào)整為15min。本次價(jià)格調(diào)整有效減少了非居住區(qū)停車(chē)數(shù)量，當(dāng)月調(diào)查區(qū)域內(nèi)停車(chē)位利用率下降23%，區(qū)域周邊路段小客車(chē)流量有所下降，交通運(yùn)行情況有所好轉(zhuǎn)。

2 北京市交通需求管理政策分析與評(píng)價(jià)

北京在城市發(fā)展新時(shí)期，不斷創(chuàng)新交通發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)了從單純依靠交通供給到優(yōu)先發(fā)展公共交通，再到多方式推進(jìn)交通需求管理政策的跨越，尤其在需求管理政策方面，實(shí)施的時(shí)間較早且體系相對(duì)完善，緩堵效果較為明顯，為其他城市提供了較好的發(fā)展借鑒。但是，在探索的過(guò)程中，也暴露出一些問(wèn)題和不足，需要進(jìn)一步完善，主要表現(xiàn)在以下方面。

（1）法律保障體系不夠完善，引發(fā)公平性爭(zhēng)議

小客車(chē)保有量增量調(diào)控政策和機(jī)動(dòng)車(chē)尾號(hào)限行政策均為行政政策。按照《中華人民共和國(guó)立法法》第八十二條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿(mǎn)兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)”。小客車(chē)保有量增量調(diào)控政策為政府規(guī)章，已經(jīng)實(shí)施七年多，尚未以地方性法規(guī)的形式明確，實(shí)施的合法性受到質(zhì)疑。

從2008年10月11日開(kāi)始，至今北京實(shí)施常規(guī)的機(jī)動(dòng)車(chē)尾號(hào)限行政策（每周停駛一天）?！吨腥A人民共和國(guó)道路交通安全法》《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法》等法律和條例規(guī)定只限于特定場(chǎng)景中可以采取機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策，針對(duì)常態(tài)化的限行政策尚無(wú)明確的法律支撐。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)民法通則》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等法律規(guī)定，公民對(duì)汽車(chē)擁有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，機(jī)動(dòng)車(chē)限行后，汽車(chē)的使用權(quán)受到影響，限行實(shí)際上構(gòu)成了對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種侵犯。

（2）監(jiān)督執(zhí)法體系保障不足，違章成本低，導(dǎo)致政策效果打折扣

對(duì)于交通違章行為監(jiān)督執(zhí)法的力度不夠，導(dǎo)致政策效果打折。以停車(chē)管理為例，北京市停車(chē)問(wèn)題違法行為眾多，包括違章停車(chē)、停車(chē)場(chǎng)挪作他用、拖欠占道費(fèi)等。尤其在違章停車(chē)方面，北京市半數(shù)的車(chē)輛沒(méi)有合法停車(chē)位，占用非機(jī)動(dòng)車(chē)道、公共綠地、消防通道等區(qū)域停車(chē)的現(xiàn)象較為普遍，但違章停車(chē)最高罰款為200元，甚至低于合法停車(chē)位的停車(chē)費(fèi)支出；同時(shí)，受警力等因素制約，巡查力度、執(zhí)法頻率不夠，導(dǎo)致部分車(chē)主存在可能不會(huì)被罰款的僥幸心理，即使被罰款也不交停車(chē)費(fèi)。

（3）政策時(shí)序安排有待商榷，限行誘發(fā)機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量迅速增長(zhǎng)

北京先限行后限購(gòu)，從2008年開(kāi)始實(shí)施限行政策，在一定程度上刺激了機(jī)動(dòng)車(chē)的購(gòu)買(mǎi)，2008—2009兩年間機(jī)動(dòng)車(chē)增量超過(guò)130萬(wàn)輛，遠(yuǎn)超其他年份，機(jī)動(dòng)車(chē)增速過(guò)快刺激了2010年搖號(hào)政策的出臺(tái)。搖號(hào)政策同樣存在明顯弊端，隨機(jī)分配指標(biāo)的方式導(dǎo)致購(gòu)車(chē)行為存在極大不確定性，部分本不急于買(mǎi)車(chē)的中簽市民提前消費(fèi)，機(jī)動(dòng)車(chē)總量只增不降。上海同樣實(shí)施了限行和限購(gòu)的政策，但實(shí)施的順序和北京正好相反，先限購(gòu)再限行，目前機(jī)動(dòng)車(chē)總量?jī)H為北京的60%（見(jiàn)圖6），人均機(jī)動(dòng)車(chē)保有量更是處于北京、上海、廣州和深圳四大城市的最低水平（見(jiàn)圖7），城市交通運(yùn)行良好，為國(guó)際大都市一體化交通創(chuàng)造了良好條件。

圖6 1980—2015年北京、上海機(jī)動(dòng)車(chē)保有情況

圖7 北京、上海、廣州和深圳人均機(jī)動(dòng)車(chē)保有量對(duì)比圖

（4）政策規(guī)定較粗放，精細(xì)化程度不夠

北京實(shí)施分區(qū)、分時(shí)的停車(chē)收費(fèi)管理政策，差別化收費(fèi)僅劃分為三類(lèi)區(qū)域，執(zhí)行三類(lèi)不同價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)比其他城市，北京停車(chē)管理仍然相對(duì)粗放，難以充分利用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)機(jī)動(dòng)車(chē)的停放和使用。以東京都區(qū)部（與北京五環(huán)內(nèi)面積相當(dāng)）為例，收費(fèi)分區(qū)明顯更細(xì)致，不同區(qū)域收費(fèi)差異明顯，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從中央四區(qū)向外逐漸降低[18]（見(jiàn)圖8）。在舊金山，同一街區(qū)的不同街道，甚至同一條街道兩側(cè)可以執(zhí)行不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

圖8 東京都區(qū)部停車(chē)價(jià)格（單位：日元/h）

此外，在機(jī)動(dòng)車(chē)總量調(diào)控方面，目前的調(diào)控政策只針對(duì)增量，不涉及存量，機(jī)動(dòng)車(chē)總量只增不減；同時(shí)，人口密度越高、土地資源越稀缺的地方機(jī)動(dòng)車(chē)保有量越高（見(jiàn)圖9），搖號(hào)政策并未針對(duì)郊區(qū)和城區(qū)制定差異性的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致新增機(jī)動(dòng)車(chē)仍然主要集中在中心城區(qū)，進(jìn)一步加劇了城區(qū)的交通壓力。機(jī)動(dòng)車(chē)人均保有量（單位：輛/人）

圖9 北京機(jī)動(dòng)車(chē)“內(nèi)高外低”的保有特征

0.00～0.15

0.16～0.20

0.21～0.25

0.26～0.30

0.31～0.35

（5）政策實(shí)施靈活性不夠，缺乏政策效果評(píng)估機(jī)制

北京市常規(guī)區(qū)域限行政策自2008年10月11日以來(lái)，實(shí)施九年有余，限行時(shí)間、限行對(duì)象、限行號(hào)牌規(guī)則等主體內(nèi)容基本不變，缺乏必要的靈活性，保障措施也存在缺失和不足。此外，北京的停車(chē)收費(fèi)政策、搖號(hào)政策等缺乏長(zhǎng)期的跟蹤機(jī)制及對(duì)運(yùn)行效果的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，政策效果衰減明顯。

3 未來(lái)交通需求管理發(fā)展展望

交通需求管理政策作為北京交通典型的公共政策，在城市交通發(fā)展中起到了重要作用，并逐漸提升到城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，未來(lái)還應(yīng)將向幾個(gè)方向過(guò)渡。

（1）從粗放手段向精細(xì)化方向過(guò)渡

轉(zhuǎn)變?cè)械拇址殴芾砗凸┙o管理為主的管理模式，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)實(shí)施從保有到使用的全生命周期的需求管理。針對(duì)車(chē)輛保有，可以結(jié)合申請(qǐng)人車(chē)輛使用地、城市交通承載力、交通運(yùn)行指數(shù)、車(chē)牌照使用年限、車(chē)輛排放標(biāo)準(zhǔn)等制定合理的年度車(chē)輛額度投放管理機(jī)制，同時(shí)盤(pán)活二手車(chē)帶牌轉(zhuǎn)讓的交易市場(chǎng)，有效控制機(jī)動(dòng)車(chē)保有總量，提高存量車(chē)輛的使用效率。針對(duì)車(chē)輛使用，可結(jié)合國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，制定更加精細(xì)化的收費(fèi)政策、限行政策等。

（2）從行政手段向經(jīng)濟(jì)手段過(guò)渡

2016年7月，交通運(yùn)輸部印發(fā)的《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》[19]中明確提出，引導(dǎo)各地依法建立以經(jīng)濟(jì)手段為主，行政手段為輔的差異化交通擁堵治理措施。謹(jǐn)慎采取機(jī)動(dòng)車(chē)限購(gòu)、限行的“兩限”政策，避免“兩限”政策常態(tài)化，已經(jīng)實(shí)行的城市，適時(shí)研究配套政策或替代措施。未來(lái)的交通需求管理政策應(yīng)逐步從行政手段向經(jīng)濟(jì)手段過(guò)渡，以市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)手段為導(dǎo)向，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段對(duì)交通資源的配置優(yōu)勢(shì)。

（3）從單一手段向綜合管理措施過(guò)渡

改善單一的限行、限購(gòu)等以限制為主的行政措施，充分利用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等多種類(lèi)型的手段，加強(qiáng)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)保有及使用的調(diào)控。針對(duì)法律體系不完善的問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)于機(jī)動(dòng)車(chē)保有及使用調(diào)控方面的立法研究，對(duì)部分存在法律爭(zhēng)議的內(nèi)容進(jìn)行明確，力爭(zhēng)解決政策缺少法律依據(jù)的問(wèn)題。針對(duì)監(jiān)督執(zhí)法保障體系不完善的問(wèn)題，可拓展執(zhí)法管理形式，通過(guò)多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，深入開(kāi)展聯(lián)合專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，有效理順重點(diǎn)領(lǐng)域交通秩序。針對(duì)政策效果缺乏評(píng)估機(jī)制的問(wèn)題，可借鑒國(guó)內(nèi)外城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，如倫敦、新加坡?lián)矶率召M(fèi)后評(píng)估機(jī)制，建立與政策效果掛鉤的動(dòng)態(tài)、客觀的評(píng)價(jià)方法和長(zhǎng)效跟蹤機(jī)制，調(diào)整政策內(nèi)容。

4 結(jié)語(yǔ)

在北京城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，交通需求管理政策的實(shí)施在緩解城市交通擁堵、提升城市承載力、減少尾氣排放等方面起到重要作用。結(jié)合北京城市建設(shè)基本現(xiàn)狀的論述，以?shī)W運(yùn)會(huì)為節(jié)點(diǎn)將北京市交通需求管理政策發(fā)展歷程分為三個(gè)階段，并解析每個(gè)階段的代表性政策；在評(píng)價(jià)政策積極效果的同時(shí)，從法律、監(jiān)管、效果評(píng)估等多個(gè)方面提出有待完善之處；最后，結(jié)合政策發(fā)展歷程及發(fā)展評(píng)價(jià)，提出“精細(xì)化、市場(chǎng)化、綜合性”的發(fā)展方向的建議?？傮w來(lái)講，北京交通需求管理政策為國(guó)內(nèi)交通發(fā)展提供了一定的示范作用，但同時(shí)政策具有很強(qiáng)的不可預(yù)見(jiàn)和不可控性，如何更好地調(diào)控出行需求，更加有效、公平地分配交通資源不僅是交通需求管理面臨的問(wèn)題，也是整個(gè)交通系統(tǒng)能否可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。