霍中財(cái)

摘要：泰勒是管理理論發(fā)展歷程中一顆璀璨的明星，其創(chuàng)立的科學(xué)管理理論，至今依然具有重大的現(xiàn)實(shí)價(jià)值?？茖W(xué)管理首次將技術(shù)手段引入到管理之中，實(shí)質(zhì)上是一種標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和制度化的管理方式，這對(duì)于我們今天的公共管理實(shí)踐具有重要的借鑒意義。本文以科學(xué)管理的簡(jiǎn)要闡述為始，在資料梳理基礎(chǔ)上著重分析目前我國(guó)政府公共管理實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題，最后從科學(xué)管理的視角，提出我國(guó)公共管理的完善路徑，嘗試為政府管理實(shí)踐提出些許方向建議。

關(guān)鍵詞：科學(xué)管理；公共管理；完善方向

科學(xué)管理理論產(chǎn)生后，傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)管理逐漸走向了科學(xué)管理，直到今天，科學(xué)管理還深刻影響著企業(yè)、學(xué)校、政府等多種類型的組織，顯示了科學(xué)管理不竭的生命力。當(dāng)前，我國(guó)的公共管理實(shí)踐過(guò)程中存在諸多問(wèn)題，從科學(xué)管理視角探索一條公共管理改善路徑，既蘊(yùn)含深刻的理論意義又具有現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐價(jià)值。

一、泰勒的科學(xué)管理理論概述

（一）科學(xué)管理理論產(chǎn)生的背景

“我們?nèi)諒?fù)一日的失策、指揮不當(dāng)和低效率等行為，給人力資源帶來(lái)了更大的浪費(fèi)，這正是羅斯福先生所提到的‘國(guó)家整體工作效率’不足?！盵1]泰勒所著的《科學(xué)管理原理》開(kāi)篇序言深刻揭示了美國(guó)社會(huì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)現(xiàn)狀——雖然發(fā)展出了很多大型公司，但是企業(yè)仍舊停留在原始落后的管理方式上。與此同時(shí)，工人與資本家之間矛盾也愈發(fā)嚴(yán)重，工人運(yùn)動(dòng)愈漸頻發(fā)，企業(yè)迫切需要一種化解矛盾的方式?？茖W(xué)管理理論正如一場(chǎng)及時(shí)雨，給許多企業(yè)注入新的生命力和活力，也成為時(shí)代的福音。

（二）科學(xué)管理理論的精華

以技術(shù)手段對(duì)工人工作方式進(jìn)行測(cè)量，從而尋求最短工作時(shí)間，并將技術(shù)理念引入管理中加以優(yōu)化，這是科學(xué)管理的一大路線?？茖W(xué)管理思想雖以技術(shù)為接入點(diǎn)，但卻涉及人事管理、職能設(shè)計(jì)等諸多方面，本文簡(jiǎn)要闡述科學(xué)管理理論中對(duì)于我國(guó)政府管理實(shí)踐具有改革意義的部分精華。

1.科學(xué)的工時(shí)研究

絕大多數(shù)工作都離不開(kāi)人力，即便在人工智能運(yùn)用廣泛的今天，不論組織的性質(zhì)、大小，組織內(nèi)工作是簡(jiǎn)單或復(fù)雜，如果能夠?qū)⒐ぷ鞑襟E科學(xué)化，都能夠取得良好的效果。傳統(tǒng)管理模式下，工人依靠習(xí)慣和喜好工作，管理者也并不清楚怎樣的工作方式最為合適，一名工人一天完成多少任務(wù)才最合理，多數(shù)管理者只是依靠經(jīng)驗(yàn)、偶然且缺乏系統(tǒng)的觀察。泰勒認(rèn)為，每一件活都能找到“最快工時(shí)”，只要把每一件工作進(jìn)一步劃分，細(xì)分為一項(xiàng)項(xiàng)動(dòng)作，再對(duì)這一項(xiàng)項(xiàng)動(dòng)作進(jìn)行測(cè)算后相加，就能準(zhǔn)確得出工作消耗的總工時(shí)，這種研究方法要比籠統(tǒng)的記錄整個(gè)一件活所費(fèi)的工時(shí)更為準(zhǔn)確有效。[2]隨后，泰勒正式建立了專門的工時(shí)研究部門，按照這種方法對(duì)多種工作進(jìn)行了測(cè)量，科學(xué)測(cè)算出了多種工作的最合理操作方法和最快工時(shí)。

2.創(chuàng)新的選人與培訓(xùn)理念

以往的管理模式中，工人自由的選擇自己喜歡或是想要從事的工作，同時(shí)也造成了工人與職位不匹配的現(xiàn)象。泰勒強(qiáng)調(diào)，科學(xué)管理必須對(duì)工人進(jìn)行科學(xué)篩選，然后對(duì)工人進(jìn)行崗前培訓(xùn)，讓工人掌握最科學(xué)的干活方法。而在培訓(xùn)過(guò)程中，管理者要判斷工人發(fā)展?jié)摿Γ⒏鶕?jù)工人不同的資質(zhì)安排系統(tǒng)的訓(xùn)練，以此幫助和指導(dǎo)每一名工人。在這種管理模式中，工人無(wú)需懂得科學(xué)或規(guī)律，他們只需要在職能工長(zhǎng)們的教導(dǎo)下，按照具體的操作規(guī)則進(jìn)行工作。這使得工人無(wú)需要像傳統(tǒng)學(xué)徒那樣花費(fèi)大量的時(shí)間觀察和模仿師傅，因?yàn)檫@些具體的操作規(guī)則或要求都是具有顯性特征的知識(shí)。

3.計(jì)劃與執(zhí)行分離的職能設(shè)計(jì)

泰勒主張由資方按科學(xué)規(guī)律去辦事，要均分資方和工人之間的工作和職責(zé)，要把計(jì)劃職能與執(zhí)行職能分開(kāi)并在企業(yè)設(shè)立專門的計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)。[3]專門的計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)研究最佳工時(shí)和工作方法、確定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等事務(wù)。這種職能設(shè)計(jì)將所有可能涉及腦力的勞動(dòng)從車間中分離出來(lái)，由專門的計(jì)劃部門負(fù)責(zé)思考計(jì)劃，由職能工長(zhǎng)承擔(dān)部分執(zhí)行職能，而工人則只需要負(fù)責(zé)實(shí)際的生產(chǎn)操作。計(jì)劃部門由四個(gè)職能管理員組成，他們來(lái)自于不同的部門，代表自己的部門一起進(jìn)行討論，并與職能工長(zhǎng)進(jìn)行交流，處理整個(gè)車間的日常性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作。職能分工縮短管理耗損的時(shí)間，同時(shí)也減少了相應(yīng)的培訓(xùn)支出，提高了企業(yè)整體勞動(dòng)效率，更有利于管理者確定企業(yè)發(fā)展方向，做出最佳發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃。

（三）科學(xué)管理理論的影響

《科學(xué)管理原理》的出版引發(fā)了一場(chǎng)管理思想啟蒙運(yùn)動(dòng)后，此后管理學(xué)就成為一門獨(dú)立的學(xué)科受到整個(gè)社會(huì)的關(guān)注。[4]泰勒的科學(xué)管理思想對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活等多個(gè)領(lǐng)域都產(chǎn)生了重要的影響，科學(xué)管理在這里從一種理論轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N高效而廣泛運(yùn)用的實(shí)踐文化。19世紀(jì)初，美國(guó)經(jīng)濟(jì)富于活力，工人的實(shí)際工資增長(zhǎng)了一倍，而每周平均工作時(shí)間卻少了10個(gè)小時(shí)，僅20年代，工人的勞動(dòng)效率就提高了近一半。著名的歷史學(xué)家所羅門·法布里坎特將這一重大改變首要?dú)w功于科學(xué)管理理論的運(yùn)用。

科學(xué)管理理論傳入日本以后，日本成立了許多研究學(xué)會(huì)，其理論被大量的運(yùn)用到工業(yè)企業(yè)之中，為日本成為工業(yè)制造強(qiáng)國(guó)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。如今，科學(xué)管理的思想已經(jīng)被廣泛運(yùn)用到各個(gè)領(lǐng)域，尤其是其中標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)、以技術(shù)手段計(jì)量化的理念至今仍不過(guò)時(shí)，甚至成為今天眾多公司標(biāo)準(zhǔn)化管理的樣板。

“科學(xué)管理的實(shí)質(zhì)是一切企業(yè)或機(jī)構(gòu)中的工人們的一次完全的思想革命——也就是這些工人，在對(duì)待他們的工作責(zé)任、對(duì)待他們的同事、對(duì)待他們雇主的態(tài)度上的一次完全的思想革命；同時(shí)也是管理方面的工長(zhǎng)、廠長(zhǎng)、雇主和董事會(huì)，在對(duì)他們的同事、他們的工人和所有的日常工作問(wèn)題責(zé)任上的一次完全的思想革命。沒(méi)有工人與管理人員雙方在思想上的一次完全的革命，科學(xué)管理就不存在?！盵5]泰勒在國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)上的證詞，將科學(xué)管理的實(shí)質(zhì)表達(dá)的淋漓盡致，科學(xué)管理理論的光輝不僅僅是一場(chǎng)技術(shù)變革，更是一場(chǎng)對(duì)于管理思想的革命。

二、我國(guó)公共管理實(shí)踐現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府公共管理多次圍繞提高政府行政效率、實(shí)現(xiàn)政府公共管理現(xiàn)代化這個(gè)目標(biāo)，多次進(jìn)行了政府職能轉(zhuǎn)變、政社分開(kāi)等方面的改革嘗試，各級(jí)政府的行政效率也有了一定程度的提高。然而就整體而言，由于改革的不徹底性，長(zhǎng)期以來(lái)形成的問(wèn)題在相當(dāng)程度上積重難返，政府管理問(wèn)題還普遍存在，人浮于事、官僚主義等風(fēng)氣盛行，最終造成行政效率低下。[6]

（一）行政機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政支出膨脹

多年來(lái)，我國(guó)政府的財(cái)政支出一直處于不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，且這種上升的速度要遠(yuǎn)高于財(cái)政收入增長(zhǎng)速度，財(cái)政赤字不斷加大，這種現(xiàn)象一定程度反映了我國(guó)政府機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)狀。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)政府先后多次進(jìn)行了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的改革，雖然有一定的成就，但卻總難以跳出“膨脹一精簡(jiǎn)一再膨脹一再精簡(jiǎn)一膨脹”的循環(huán)怪圈。[7]公共管理過(guò)程中的“帕金森”現(xiàn)象，導(dǎo)致政府部門的預(yù)算不斷增加，從而又引發(fā)新一輪的機(jī)構(gòu)增大，下屬增多，成本增高，財(cái)政支出浪費(fèi)也愈加嚴(yán)重。這種浪費(fèi)長(zhǎng)此以往，必將影響社會(huì)發(fā)展與國(guó)家進(jìn)步，我國(guó)行政成本控制刻不容緩。

（二）行政效率低下，政府服務(wù)質(zhì)量亟待加強(qiáng)

當(dāng)前，我國(guó)政府機(jī)關(guān)，尤其是地方政府機(jī)構(gòu)普遍存在職能分工不清晰的現(xiàn)狀，內(nèi)部分工不合理，職能重疊等現(xiàn)象層出不窮，幾個(gè)人甚至更多的人重復(fù)做相同的工作。這種現(xiàn)象不僅存在于部門內(nèi)部，部門與部門之間也存在著同樣的問(wèn)題，這就導(dǎo)致政府辦事效率大為降低，嚴(yán)重影響了政府在群眾心中的良好形象。這種職能和職責(zé)重復(fù)，不僅僅造成了行政效率低下，更是對(duì)人力資源的一種浪費(fèi)。

而提到政府服務(wù)，我們常常想到的都是官僚主義、低效率、素質(zhì)差等詞，雖然現(xiàn)在政府的服務(wù)水平相比以往有了很大的提升，但留在群眾心中不良的印象卻也根深蒂固，尤其是在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府的服務(wù)能力還不夠理想。當(dāng)前許多地方政府官場(chǎng)氛圍中，“官本位”思想依然盛行，官員將手中的權(quán)力視為自己炫耀的資本，更有將其當(dāng)作戰(zhàn)利品以換取權(quán)錢交易等行為?！俦疚弧驼疚坏囊庾R(shí)一直充斥著整個(gè)社會(huì)，不只是政府及其工作人員認(rèn)為自身的權(quán)力是絕對(duì)的，高高在上的，而且公民的公民意識(shí)也很淡薄，以至于本來(lái)是國(guó)家和社會(huì)主人的公民成了被權(quán)力所奴役的人。沒(méi)有正確理念的指導(dǎo)，構(gòu)建服務(wù)型政府可以說(shuō)是天方夜譚。”[8]

（三）權(quán)責(zé)設(shè)置不合理，行政權(quán)力過(guò)于集中

“無(wú)論是在層級(jí)化的傳統(tǒng)科層組織中，還是在日趨扁平化的現(xiàn)代行政組織中，無(wú)論是組織的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者還是普通行政人員，組織及個(gè)人所掌握的權(quán)力都是公共性的，并具有明確的公共利益指向?！盵9]公共管理是一個(gè)以政府為核心整合社會(huì)力量、實(shí)現(xiàn)公共利益與公共福祉的過(guò)程，因而政府在這其中扮演的角色十分重要，政府內(nèi)部的權(quán)責(zé)設(shè)置是否合理、政府本身的權(quán)力設(shè)置直接關(guān)系著公共利益能否有效實(shí)現(xiàn)。然而當(dāng)前我國(guó)政府的公共管理，宏觀上，政府部門掌握著諸如審批等太多權(quán)力，客觀造成了“大政府，小社會(huì)”的現(xiàn)狀；微觀上，政府部門內(nèi)部，領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力過(guò)于集中且缺乏監(jiān)督，部分職位有責(zé)無(wú)權(quán)造成了不敢管的現(xiàn)狀，有權(quán)無(wú)責(zé)造成了權(quán)力濫用的病態(tài)。必須從內(nèi)部理順政府各部門，部門內(nèi)各職位的權(quán)責(zé)關(guān)系，從外部理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮政府在宏觀上的引導(dǎo)作用，避免做出過(guò)多干涉。

三、科學(xué)管理理論對(duì)我國(guó)公共管理改革的啟示

泰勒的科學(xué)管理思想在西方有著舉足輕重的作用，對(duì)于西方的企業(yè)和政府管理都起到了很深的影響。我們可以從泰勒的科學(xué)管理理論中借鑒合理成分，將其與我國(guó)公共管理實(shí)踐相結(jié)合，嘗試解決一些實(shí)際問(wèn)題，這對(duì)于我國(guó)的公共管理實(shí)踐有著重要的意義。

（一）合理設(shè)定任務(wù)與激勵(lì)相結(jié)合

泰勒在《科學(xué)管理的原理》一書(shū)中專門用了一節(jié)論述任務(wù)管理的重要性，他寫到，“當(dāng)每天給予一般工人一項(xiàng)具體作業(yè)任務(wù)，他應(yīng)該在特定時(shí)間內(nèi)予以完成——這構(gòu)成了一個(gè)健全工人一天的工作。這樣，這個(gè)一般工人才會(huì)就他自己和他的雇主說(shuō)，以最大的干勁去工作。這就給工人提供了一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，有了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，他便可以隨時(shí)計(jì)量自己的工作進(jìn)度。完成了任務(wù)，便會(huì)給他帶來(lái)最大的滿足。”[10]當(dāng)前，我國(guó)的公共管理實(shí)踐中存在著較多的推諉現(xiàn)象，這也直接導(dǎo)致了政府運(yùn)行的低效率?？茖W(xué)管理理論要求根據(jù)工廠的設(shè)備和原料，結(jié)合工人的工作情況，制定他們應(yīng)該完成的任務(wù)計(jì)劃。我國(guó)的公共管理也可以借鑒這點(diǎn)，根據(jù)當(dāng)前政府的工作需求，聯(lián)系公務(wù)人員的實(shí)際情況決定工作量。這種任務(wù)設(shè)定不僅僅是一個(gè)目標(biāo)，更是一種鞭策。

科學(xué)管理認(rèn)為智力不是人與人差別的主要因素，意志才是，這直接影響工人做事的效率。[11]任務(wù)、獎(jiǎng)金這兩個(gè)因素，是科學(xué)管理過(guò)程中尤為重要因素。泰勒十分重視激勵(lì)措施對(duì)工人的作用，并將其視為科學(xué)管理的必備要素。在我國(guó)的公共管理中，也應(yīng)借鑒科學(xué)管理的激勵(lì)思想，重視不同質(zhì)激勵(lì)方式的結(jié)合。縱觀西方的各種人性假說(shuō)，都繞不開(kāi)對(duì)人的激勵(lì)，只是在激勵(lì)方式的側(cè)重上有所不同，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)側(cè)重物質(zhì)激勵(lì)，“社會(huì)人”假設(shè)重在以人際關(guān)系和歸屬感進(jìn)行激勵(lì)，“自我實(shí)現(xiàn)人”側(cè)重于知識(shí)增長(zhǎng)、才干發(fā)揮等內(nèi)在激勵(lì)。

（二）科學(xué)劃分政府職位與權(quán)責(zé)

科學(xué)界定政府職能是政府變革的一個(gè)永恒話題，也是實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高政府管理效率、實(shí)現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)科學(xué)化的前提。職能設(shè)置是否科學(xué)決定了政府管理是否有效。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展市場(chǎng)化程度不斷提高，政府管理呈現(xiàn)出與市場(chǎng)運(yùn)行脫軌的現(xiàn)象。政府的職能必須針對(duì)市場(chǎng)的缺陷而進(jìn)行設(shè)定，充分發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)的補(bǔ)充、保護(hù)和服務(wù)作用，從而發(fā)揮提高效益、維護(hù)平等和保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的作用。這種職能設(shè)定必須堅(jiān)持精簡(jiǎn)、統(tǒng)

一、高效的原則，凡是市場(chǎng)能夠有效應(yīng)對(duì)的事，便盡量放權(quán)，設(shè)定必要的法律和市場(chǎng)規(guī)則保護(hù)，讓市場(chǎng)主體獨(dú)立去做。而對(duì)市場(chǎng)主體無(wú)法完成，尤其是市場(chǎng)失靈的地方，政府必須主動(dòng)出面，發(fā)揮應(yīng)有的服務(wù)，體現(xiàn)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。對(duì)于市場(chǎng)中原本不具有的條件，如果個(gè)人和經(jīng)濟(jì)組織有了條件后，政府就應(yīng)該馬上從自身身上剔除這些職能，使政府的職能逐步符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。[12]因此政府的職能設(shè)定絕不是一成不變的，必須根據(jù)市場(chǎng)和社會(huì)的變化做出相應(yīng)的調(diào)整。

此外，在政府部門內(nèi)部崗位職務(wù)的設(shè)置上，政府可以借鑒泰勒的計(jì)劃與執(zhí)行職能分離的思想，科學(xué)設(shè)定職位責(zé)任，明細(xì)崗位的責(zé)任清單和權(quán)力清單，尤其對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)者的崗位職責(zé)，更要進(jìn)一步明確，既防止領(lǐng)導(dǎo)者濫用權(quán)力，又能使領(lǐng)導(dǎo)者真正能從日常的行政事務(wù)中抽身出來(lái)，專心于決策，提高公共管理活動(dòng)中的政策質(zhì)量。

（三）創(chuàng)新引入技術(shù)管理方式

科學(xué)管理的一大亮點(diǎn)就是將技術(shù)性手段引入到抽象的管理活動(dòng)過(guò)程中，時(shí)至今日，這種理念依然非常流行，甚至成為評(píng)斷一個(gè)組織管理是否科學(xué)的必要標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)今常見(jiàn)的ISO系列標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、企業(yè)的目標(biāo)管理、規(guī)范管理、標(biāo)準(zhǔn)管理、計(jì)量管理等，某種程度上都可以說(shuō)是科學(xué)管理的翻版。在互聯(lián)網(wǎng)十分發(fā)達(dá)、技術(shù)手段日新月異的今天，公共管理也必須引入新的技術(shù)，如電子政務(wù)建設(shè)，政府公共信息公開(kāi)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等。公共管理也必須緊跟時(shí)代的步伐，積極引入大數(shù)據(jù)和云計(jì)算，構(gòu)建自己信息網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)政府信息的透明度，穩(wěn)步推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源的建設(shè)和開(kāi)放，提升自身的治理能力。

四、結(jié)語(yǔ)

科學(xué)管理理論是管理思想史上濃墨重彩的一筆，時(shí)至今日依然光輝不減，雖然其誕生之初在美國(guó)的推行受到了重重阻礙，甚至國(guó)會(huì)對(duì)此也舉行了專門的聽(tīng)證，但現(xiàn)如今諸多企業(yè)、政府等各種組織的管理理念都繞不開(kāi)科學(xué)管理的思想內(nèi)核，泰勒也成為管理史上一座不可超越的豐碑由于筆者能力和篇幅有限，本文的理論深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，僅從科學(xué)管理的角度提出了幾點(diǎn)我國(guó)公共管理改革的實(shí)現(xiàn)路徑，以此窺測(cè)一二科學(xué)管理的光輝。相信將來(lái)的學(xué)界對(duì)于科學(xué)管理的研究也不會(huì)停止，隨著科學(xué)技術(shù)日新月異的發(fā)展，科學(xué)管理對(duì)于我國(guó)公共管理實(shí)踐也會(huì)發(fā)揮更大借鑒的價(jià)值。

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