徐鈞

摘要：漸進(jìn)決策模式的作為西方國(guó)家行政決策的基本決策模式，其穩(wěn)中求變和量變引起質(zhì)變的基本原則對(duì)我國(guó)的行政體制改革有著深遠(yuǎn)的影響。我國(guó)改革開(kāi)放已有40年的歷程，伴隨著我國(guó)全面深化改革的不斷推進(jìn)和發(fā)展，中國(guó)行政體制改革也進(jìn)入到攻堅(jiān)克難階段，改革不可能是一帆風(fēng)順的、是風(fēng)險(xiǎn)性、復(fù)雜性及困難性等多重矛盾的疊加。文章試圖以漸進(jìn)決策理論為研究視角，對(duì)中國(guó)行政管理體制改革進(jìn)行初步探討，以期對(duì)有關(guān)部門提供些許幫助和參考。

關(guān)鍵詞：漸進(jìn)決策模式；中國(guó)行政體制改革

一、有限理性模式與漸進(jìn)模式

20世紀(jì)60年代前，理性決策思想在西方行政決策中就處于核心地位，赫伯特·西蒙認(rèn)為由于決策者本身所具有的“經(jīng)濟(jì)人”屬性及其他社會(huì)因素的存在，純粹的理性決策模式是不太可能存在于現(xiàn)實(shí)中的，于是他在理性決策思想理論的基礎(chǔ)上進(jìn)行了改進(jìn)，提出了有限理性決策的思想。由于有限理性決策思想并沒(méi)有完全跳出理性決策思想的基本思維框架，所以，該決策思想在實(shí)際決策過(guò)程的應(yīng)用中還是面臨著諸多難以解決的問(wèn)題，雖然起到過(guò)一定的進(jìn)步作用，但是仍無(wú)法從根本上滿足現(xiàn)代政府決策的需要。

為了克服理性決策思想的不足之處，林德布洛姆的《政治、經(jīng)濟(jì)和福利》就針對(duì)這一問(wèn)題給出了答案，提出了“漸進(jìn)主義”，這也標(biāo)志著漸進(jìn)決策思想的誕生。該理論一經(jīng)提出就引起了學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注和熱烈討論，并對(duì)后來(lái)西方乃至全世界的行政決策都產(chǎn)生了非常重大的影響。

（一）赫伯特·西蒙的有限理性決策思想

在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，理性決策思想都占據(jù)著西方行政決策思想的核心地位，是早期公共政策理論中最被學(xué)者所推崇的一種決策思想。其主要觀點(diǎn)有：①?zèng)Q策者知道所有同具體問(wèn)題有關(guān)的目標(biāo)；②所有信息都是可得的；③決策者能辨別所有的選擇；④決策者能對(duì)這些選擇進(jìn)行評(píng)估分析，并且對(duì)其加以比較；⑤決策者所做出的選擇要能夠能充分最大化地的體現(xiàn)其價(jià)值所在。11’理性決策思想將人看成是一種完全的“經(jīng)濟(jì)人”，過(guò)分強(qiáng)調(diào)人在決策過(guò)程中所發(fā)揮的主體性作用，力求將效益最大化。50年代之后，許多專家學(xué)者們開(kāi)始意識(shí)到的理性決策模式只是一種過(guò)于理想化的模式，并沒(méi)有太大實(shí)際意義。

西蒙就對(duì)此提出了質(zhì)疑，他認(rèn)為：“人類行為所依賴的既不是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家所謂的‘客觀理性’，也不是弗洛伊德所講的‘非理性’，而是一種介于理性與非理性之間的‘有限理性’，任何組織和個(gè)人都只能被視為一個(gè)具有學(xué)習(xí)及適應(yīng)能力的體系，而不應(yīng)被看作是一個(gè)絕對(duì)理性的體系?！笨凇髅烧J(rèn)為應(yīng)當(dāng)用有限理性代替完全理性，從而將理性決策向有限理性決策過(guò)渡，因?yàn)闆Q策者們所追求的理性，不可能說(shuō)是一種絕對(duì)的理性，只能是一種相對(duì)的有限理性。作為決策者來(lái)說(shuō)，其認(rèn)知是有限的，不可能完全掌握做出決策所需要的信息；決策者的情感態(tài)度和價(jià)值取向也不可能是始終不變的；其想象力和設(shè)計(jì)能力也是有限的，根本找不到十全十美的策劃方案。同時(shí)受到?jīng)Q策者自身生理因素、性格、情感等自身因素的限制，其最終做出的決策只能是在他能力范圍內(nèi)做出的一個(gè)令他比較滿意的決策，而不是最優(yōu)的決策。有限理性決策思想認(rèn)識(shí)到了理性決策思想在決策信息不完備和決策資源有限性上的問(wèn)題，因此被認(rèn)為是“使原來(lái)的理性思想的局限性得到了最好的彌補(bǔ)”。[3]

（二）林德布洛姆的漸進(jìn)決策模式

1.漸進(jìn)決策思想理論的形成原因

對(duì)理性決策思想提出質(zhì)疑的另一位杰出人物就是林德布洛姆，如果說(shuō)西蒙是指出了理性決策思想的不足之處并加以改進(jìn)的話，林德布洛姆則是給出了一個(gè)嶄新的角度去看待行政決策問(wèn)題。他認(rèn)為理性決策模式存在著幾個(gè)明顯的不足：第一點(diǎn)，理性決策必須擁有一個(gè)明確的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，才能夠去制訂、選擇和實(shí)施方案。但是在實(shí)際的決策過(guò)程中，問(wèn)題卻沒(méi)有這么簡(jiǎn)單。首先，決策者要面對(duì)的并不是一個(gè)已經(jīng)完全確定的問(wèn)題，隨著時(shí)間的發(fā)展，舊的問(wèn)題中又會(huì)暴露出新的問(wèn)題，就算在面對(duì)一個(gè)既定的問(wèn)題時(shí)，不同的人對(duì)待同一個(gè)問(wèn)題的看法也不盡相同，從而導(dǎo)致無(wú)法對(duì)問(wèn)題進(jìn)行準(zhǔn)確的界定。第二點(diǎn)，理性分析并非萬(wàn)能。從某種程度上講，分析可以是無(wú)窮無(wú)盡的，對(duì)于一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題更是如此。決策者必然是不可能有那么多的時(shí)間和精力來(lái)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行詳盡的分析的，有時(shí)做出了錯(cuò)誤的分析反而會(huì)對(duì)最終的決策造成負(fù)面影響。第三點(diǎn)，人都有其各自不同的價(jià)值觀，這些都會(huì)影響到他們所做出的決策，在決策集團(tuán)中就必然會(huì)出現(xiàn)不一致的意見(jiàn)，僅僅靠理性決策模式無(wú)法從根本上解決這個(gè)問(wèn)題。

2.漸進(jìn)決策思想的基本內(nèi)容及特點(diǎn)

漸進(jìn)決策思想大致包含以下三種特點(diǎn)：①主張漸進(jìn)決策。他認(rèn)為，當(dāng)前的政策是在過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上制定的，同時(shí)需要對(duì)現(xiàn)有的政策進(jìn)行不斷的修改。漸進(jìn)主義者應(yīng)當(dāng)足夠的勇敢，能靈活應(yīng)對(duì)各種決策中的突發(fā)問(wèn)題。②強(qiáng)調(diào)質(zhì)量轉(zhuǎn)換。漸進(jìn)決策模式實(shí)際上就是一個(gè)不斷積累的過(guò)程，決策效果的不斷積累，量變引起質(zhì)變，通過(guò)變化的逐層積累，從而最終達(dá)到變革的目的。③追求穩(wěn)中求變。漸進(jìn)決策模式下每次變化的幅度比較小，但卻能在很大程度上保證其決策過(guò)程的穩(wěn)定。劇烈變化的政策，很容易引起多方的排斥反應(yīng)，極易危及社會(huì)的穩(wěn)定。

3.漸進(jìn)決策思想的優(yōu)勢(shì)與缺陷

漸進(jìn)決策模式具有一定的現(xiàn)實(shí)性，是一種可行操作性的決策模式，雖然其保守性就受到多方質(zhì)疑。但是，就單單作為一種全新的決策思想和方法而言，仍然有其存在的價(jià)值。漸進(jìn)決策思想將整個(gè)認(rèn)識(shí)過(guò)程看作是一個(gè)前后銜接的整體，一步一個(gè)腳印，在不斷的認(rèn)知中穩(wěn)步推進(jìn)決策計(jì)劃的實(shí)施，并及時(shí)對(duì)所制定的不合理的計(jì)劃進(jìn)行修正和改進(jìn)。其優(yōu)點(diǎn)總結(jié)如下：第一，漸進(jìn)決策模式會(huì)在決策上制定一個(gè)大體的目標(biāo)，并以此為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)際過(guò)程中出現(xiàn)的情況制定下一步的政策并加以實(shí)施，所選擇的方案與當(dāng)前的實(shí)際情況不會(huì)有太大的出入，對(duì)未來(lái)的政策具有可預(yù)測(cè)性。第二，漸進(jìn)決策小修小補(bǔ)式的模式，決定了其穩(wěn)妥性，當(dāng)政策失效時(shí)能及時(shí)給予修正，避免了大起大落而造成的社會(huì)動(dòng)蕩，即使這項(xiàng)決策不是最優(yōu)決策，也能從一定程度上保證讓絕大多數(shù)人滿意。[4]第三，較長(zhǎng)的決策周期也保證了可以檢驗(yàn)人們所做出決策的正確與否，同時(shí)可以在復(fù)雜條件下孤立某些因素，綜合分析其利弊后再做出一個(gè)相對(duì)合理的選擇。[5]第四，能夠比較好的調(diào)節(jié)社會(huì)各個(gè)階層之間的矛盾，不會(huì)擾亂現(xiàn)有的社會(huì)結(jié)構(gòu)，對(duì)現(xiàn)有制度的沖擊較小，注重量變的積累，不斷的修改完善，而不是直接引發(fā)極具的社會(huì)變革。

當(dāng)然，漸進(jìn)決策自身明顯的缺陷就在于其保守性，正是這種“一步，一回頭”的模式?jīng)Q定了漸進(jìn)決策模式只能在比較穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境中發(fā)揮作用，當(dāng)社會(huì)環(huán)境極具變化，針對(duì)這種情況需要對(duì)現(xiàn)有的政策做出徹底的改變時(shí)，就無(wú)法產(chǎn)生應(yīng)有的作用。如果在這種需要進(jìn)行社會(huì)變革的情況下仍然繼續(xù)采用漸進(jìn)決策模式的話，不僅起不到積極作用，還會(huì)在很大程度上還會(huì)阻礙社會(huì)變革的進(jìn)行。而且，和科學(xué)決策思想不同，漸進(jìn)決策思想本身就帶有著非常濃厚的經(jīng)驗(yàn)主義色彩，也就是說(shuō)在這種模式下做出的決策并不完全是基于對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的理性分析，有相當(dāng)一部分決策是根據(jù)對(duì)以往政策實(shí)施得出的經(jīng)驗(yàn)來(lái)制定的。同時(shí)會(huì)有一部分政策的制定是為了應(yīng)付當(dāng)前局面而制定的，并不是基于理性的最優(yōu)方案。再者，由于是“一小步，一小步”的往前走，每“一小步”都會(huì)顯得至關(guān)重要，一旦有哪一步走錯(cuò)，做出了錯(cuò)誤決定，都會(huì)對(duì)后續(xù)的決策產(chǎn)生非常嚴(yán)重的影響。

二、從漸進(jìn)決策模式看我國(guó)的行政體制改革

（一）中國(guó)行政體制改革的歷程

我國(guó)在1983年進(jìn)行了有史以來(lái)第一次行政體制改革，黨的十二大明確指出“改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和干部制度，實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍的革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化?！贝舜胃母锏闹攸c(diǎn)在于精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，提高政府工作效率。隨后，黨的十三大提出：“實(shí)行黨政分開(kāi)、進(jìn)一步下放權(quán)力、改革政府工作機(jī)構(gòu)、改革干部人事制度?！蔽覈?guó)第二次行政體制改革將轉(zhuǎn)變政府職能作為重點(diǎn)，把政府職能按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要進(jìn)行轉(zhuǎn)變，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造條件，激發(fā)社會(huì)活力，同時(shí)進(jìn)一步明確了轉(zhuǎn)變職能是中國(guó)行政體制改革的核心。[6]

我國(guó)在1993年進(jìn)行了第三次行政體制改革，主要把適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求作為改革目標(biāo)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)作為核心內(nèi)容，同時(shí)改革由下放權(quán)力向制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。然后在1998年又進(jìn)行了第四次行政體制改革，目標(biāo)是為了形成高效、協(xié)調(diào)、規(guī)范的行政管理體制，完善我國(guó)的國(guó)家公務(wù)員制度，建立起一支專業(yè)化的行政管理隊(duì)伍，提高工作效能，加強(qiáng)部門監(jiān)督，強(qiáng)化行政體制的法律建設(shè)，此次改革也是我國(guó)有史以來(lái)進(jìn)行過(guò)的最大規(guī)模的一次政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革。

我國(guó)的第五次行政體制改革在2003年開(kāi)展進(jìn)行，根據(jù)黨的十六大提出的“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)

一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能”和十七大提出的“加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府”要求，將建設(shè)服務(wù)型、法制化政府作為改革的核心內(nèi)容。我國(guó)在2008年進(jìn)行的第六次行政體制改革中，首次提出了“大部制”的改革方針，推出了5個(gè)新設(shè)立的大部門，在我國(guó)行政體制改革的進(jìn)程中邁出了新的一步。

我國(guó)在2013年實(shí)施了第七次行政體制改革，黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！弊龅綖槠髽I(yè)服務(wù)，為市場(chǎng)放權(quán)，劃清政府和企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)、事業(yè)單位之間的職能和責(zé)任，重點(diǎn)在于建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，同時(shí)在2008年的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)“大部制”改革。

（二）我國(guó)行政體制改革采用漸進(jìn)決策模式的原因

鄧小平同志曾說(shuō)過(guò)：“我們的方針是，膽子要大，步子要穩(wěn)，走一步，看一步。我們的政策是堅(jiān)定不移的，不會(huì)動(dòng)搖的，一直要干下去，重要的是走一段就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)?！盵7]中國(guó)之所以要采用漸進(jìn)決策模式來(lái)推進(jìn)行政體制改革，原因有以下幾點(diǎn)。

第一，無(wú)他國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)可循。行政體制改革的之初，我國(guó)并沒(méi)有現(xiàn)實(shí)可用的經(jīng)驗(yàn)及方案拿來(lái)做參照，只能走一步看一步，在不斷創(chuàng)新中摸索我國(guó)行政體制改革的路徑，積累經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)改革中顯露出來(lái)的問(wèn)題做出及時(shí)的調(diào)整，逐步完善我國(guó)的行政管理體制，使之與我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。

第二，當(dāng)時(shí)特殊的時(shí)代背景。在十一屆三中全會(huì)之后，我國(guó)的工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，那時(shí)的中國(guó)剛剛經(jīng)歷了十年動(dòng)蕩，各行各業(yè)百?gòu)U待興，國(guó)內(nèi)政治局面復(fù)雜，改革面臨著太多不確定因素，但改革的最終目標(biāo)是明確的，就是建立起與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制，對(duì)以往在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上建立起來(lái)的行政體制進(jìn)行深入的、徹底的改革。漸進(jìn)式改革的一大優(yōu)點(diǎn)就是，在改革之初并沒(méi)有完全取消舊的制度，而是在舊制度的基礎(chǔ)上，穩(wěn)中求進(jìn)，一步一步探索新制度。實(shí)時(shí)關(guān)注改革的進(jìn)度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，合理的調(diào)整改革前進(jìn)的方向。[8]實(shí)現(xiàn)新舊制度的平穩(wěn)過(guò)渡。

第三，對(duì)馬克思理論的實(shí)際運(yùn)用。馬克思理論中強(qiáng)調(diào)量變的積累引起質(zhì)變，中國(guó)漸進(jìn)式的改革措施就是這樣，結(jié)合現(xiàn)有制度和實(shí)際需求，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，最終實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。在改革開(kāi)放過(guò)程中，基于我國(guó)的特殊國(guó)情和實(shí)際需求，不斷對(duì)我國(guó)的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行改革，無(wú)一不取得了顯著的成效。

（三）我國(guó)漸進(jìn)式行政體制改革的特點(diǎn)

第一，從實(shí)際情況出發(fā)。雖然說(shuō)西方有很多國(guó)家成功進(jìn)行了行政體制改革，但是每個(gè)國(guó)家都有各自不同的國(guó)情和歷史背景，他們的改革也都是依據(jù)自身的實(shí)際需求所進(jìn)行的，對(duì)于西方的行政體制改革經(jīng)驗(yàn)，我們要主張的是“拿來(lái)主義”而不是“送來(lái)主義”，吸取其成功的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)失敗的教訓(xùn)。改革一定是一個(gè)漸進(jìn)式的過(guò)程，任何一個(gè)國(guó)家的改革都無(wú)法做到一步到位，改革的過(guò)程中還是會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，舊的問(wèn)題被解決了，又會(huì)暴露出新的問(wèn)題，要能做到在改革的過(guò)程中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決問(wèn)題。

第二，由淺入深，穩(wěn)步發(fā)展。從改革的路徑來(lái)看，我國(guó)的行政體制改革遵循著漸進(jìn)的改革模式，從外延型改革逐步推進(jìn)到內(nèi)涵型改革。從改革初期的以機(jī)構(gòu)體制改革為核心，向簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能為核心轉(zhuǎn)。中國(guó)的行政體制改革最早始于農(nóng)村，對(duì)原來(lái)高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的行政管理體制進(jìn)行改革。中國(guó)共產(chǎn)黨每五年都會(huì)制定出一個(gè)總方案，通過(guò)這樣每隔一段時(shí)間定一個(gè)目標(biāo)的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有行政制度的改革和完善，總結(jié)上個(gè)階段的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，作為下個(gè)階段計(jì)劃制定的參照。

第三，由點(diǎn)及面，協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)在進(jìn)行行政體制改革的時(shí)候，并沒(méi)有一上來(lái)就全面推翻舊的制度，而是采用新制度與舊制度并存的雙軌制進(jìn)行過(guò)渡。行政體制改革要以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為根本，而改革的目標(biāo)更要與經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)、任務(wù)相適應(yīng)。’’從總體上來(lái)說(shuō)，我國(guó)的行政體制改革采用的是漸進(jìn)決策模式，但當(dāng)某些方面的政策不能完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制而急需改革的時(shí)候，就必須有針對(duì)性的采用激進(jìn)的改革模式，及時(shí)解決問(wèn)題，避免矛盾的積累而產(chǎn)生社會(huì)動(dòng)蕩。讓一個(gè)新的政策會(huì)先在一個(gè)小范圍進(jìn)行試點(diǎn)，在達(dá)到預(yù)期效果，并對(duì)其中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行修正后，才能在全國(guó)性范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，這樣做能大大降低了由于改革的不確定性而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、總結(jié)思考

總體來(lái)講，我國(guó)的行政體制改革是一個(gè)由表及里，由潛入深、由易到難、持續(xù)深入、不斷推進(jìn)的過(guò)程。我國(guó)的漸進(jìn)式行政體制改革也是對(duì)林德布洛姆漸進(jìn)決策模式的一次大膽的嘗試，雖然取得了較好的成果，但是我們不能忽視漸進(jìn)決策模式其保守性所帶來(lái)的弊端。所以在整體改革思路上繼續(xù)采取漸進(jìn)模式的同時(shí)，還要在局部矛盾比較激烈的地區(qū)采取激進(jìn)式改革，將漸進(jìn)式改革和激進(jìn)式改革有機(jī)的結(jié)合起來(lái)。原有的改革方案有些已不合時(shí)宜，現(xiàn)在更需要的是明確改革的重點(diǎn)方向，抓住改革中的重點(diǎn)問(wèn)題，逐個(gè)擊破。在改革的過(guò)程中靈活運(yùn)用兩種模式，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，才能保證我國(guó)行政體制改革的順利推進(jìn)。

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