周進萍

[摘 要]殘疾人社會服務機構是指自然人、法人或者其他組織，主要利用非國有資產(chǎn)，依法登記的專門為殘疾人提供供養(yǎng)、托養(yǎng)、照料、康復、輔助性就業(yè)等相關服務的機構，具有服務型、社會性、專業(yè)性和靈活性的特點。中美兩國社會服務機構具有相同的發(fā)展趨勢，包括政府購買服務的趨勢、項目化運營的趨勢、機構融入社區(qū)的趨勢和社會企業(yè)化的趨勢。中美兩國社會服務機構的差異突出體現(xiàn)在Found（成立）、Fund（資金）、Function（功能）三個方面，比較中美兩國殘疾人社會服務機構目的在借鑒和學習美國殘疾人機構發(fā)展的基礎之上，探索新時代中國特色“黨政引領下的社會服務機構發(fā)展模式”。

[關鍵詞]殘疾人；社會服務機構

[中圖分類號]G913.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-1071（2018）04-0093-07

一、殘疾人社會服務機構的概念及其特點

2018年3月5日，民政部、人力資源社會保障部、國家衛(wèi)生計生委、中國殘聯(lián)聯(lián)合制定了《殘疾人服務機構管理辦法》，明確指出殘疾人服務機構是指國家、社會和個人舉辦的，依法登記的專門為殘疾人提供供養(yǎng)、托養(yǎng)、照料、康復、輔助性就業(yè)等相關服務的機構。[1]2016年5月，民政部《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》修訂草案征求意見稿提出，為了更準確的反映社會服務機構的定位和屬性，與《中華人民共和國慈善法》的表述相銜接，將“民辦非企業(yè)單位”更名為“社會服務機構”。社會服務機構是指自然人、法人或者其他組織，主要利用非國有資產(chǎn)，為了提供相關社會服務，而設立的非營利性法人?；谏鲜觥稓埣踩朔諜C構管理辦法》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，本文所探討的“殘疾人社會服務機構”是指自然人、法人或者其他組織，主要利用非國有資產(chǎn)，依法登記的專門為殘疾人提供供養(yǎng)、托養(yǎng)、照料、康復、輔助性就業(yè)等相關服務的機構。

殘疾人社會服務機構具有“服務性”。從全球社會福利的發(fā)展趨勢來看，20世紀90年代末以來，福利國家社會服務增長速度加快，現(xiàn)金給付則相對減少，社會服務已成為主要的給付方式之一。[2]2010年，中國提出加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設，更加明確對于殘疾人而言，服務保障與經(jīng)濟保障同等重要，殘疾人迫切需要輔具、康復、就業(yè)、托養(yǎng)、權益維護等服務。殘疾人社會服務機構對不同殘疾情況進行支持和服務，提升服務的專業(yè)化和精細化水平，滿足殘疾人從生存型向發(fā)展型的社會服務訴求升級，對殘疾人社會服務體系的完善具有不可替代的作用。殘疾人社會服務機構具有“社會性”。社會力量的介入讓殘疾人服務機構更加充滿競爭與活力，為托養(yǎng)、就業(yè)、培訓、康復、教育等殘疾人基本公共服務提供了更多更優(yōu)的社會環(huán)境和市場資源，也有利于提升全社會助殘為殘的氛圍。殘疾人社會服務機構具有“專業(yè)性”。社會服務機構本質(zhì)上是社會組織，專業(yè)性和非營利性是其最大優(yōu)勢，其專業(yè)性不僅僅體現(xiàn)在價值理念、職業(yè)素養(yǎng)和服務技巧上，還體現(xiàn)在機構成立、人員招聘、運營管理過程中。殘疾人社會服務機構具有“靈活性”。原先將殘疾人社會服務機構稱作“民辦非企業(yè)單位”，是一個否定式的定義，外延不清、內(nèi)涵不清，不能準確反映這類組織提供社會服務、從事公益事業(yè)等特征。同時，過于強調(diào)“民辦”，與官辦民營、民辦公助以及推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會組織等新的發(fā)展趨勢不相適應。[3]殘疾人社會服務機構在政策上有更大的發(fā)展空間，包括與政府、事業(yè)單位、群團組織、企業(yè)等建立更多創(chuàng)新合作模式。

二、中美殘疾人社會服務機構發(fā)展的共同趨勢

盡管中美兩國國家發(fā)展水平不同，但殘疾人服務供給是兩國共同面對的重要社會問題，促進殘疾人融合發(fā)展也是需要共同追求的目標，兩國殘疾人社會服務機構有許多共同的發(fā)展趨勢。

（一）政府購買服務的趨勢

政府購買服務是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。政府購買服務模式能夠克服政府失靈和市場失靈的弊端，提高公共資源利用率，使服務機構和服務人員從殘疾人角度出發(fā)，真正理解殘疾人需求，更好地為殘疾人服務。

2013年中國出臺的《關于做好政府購買殘疾人服務試點工作的意見》將五大類19項殘疾人服務納入政府購買試點范疇?！耙庖姟泵鞔_指出購買殘疾人服務的主體是承擔殘疾人公共服務職責的各級行政機關和參照公務員法管理的事業(yè)單位，具有行政管理職能的事業(yè)單位及納入行政編制管理、經(jīng)費由財政負擔的群團組織。購買殘疾人服務的內(nèi)容為適合市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務。

美國政府購買殘疾人服務有著很多現(xiàn)實的原因，如地方政府由于規(guī)模較小，不具備相應的人員、技能等資源來提供所需的社會服務，從馬塞諸塞州的波士頓殘疾人委員會只有7個工作人員可見一斑。地方政府有限的財政實力也使得他們不能通過建立新的機構、招納新的人員來提供所需的服務，而對市場的信仰使得他們認為基于市場競爭的合同外包能夠帶來低成本高質(zhì)量的服務。在地方政府層面，約45%的公共服務是通過合同外包的方式提供的，在2009年，美國各級政府與33000個非營利組織簽訂了約200000項合同，其合同總金額超過1千億美元。[4]

隨著政府購買社會服務的普遍實施，中美兩國對政府購買社會服務模式也有許多反思和完善。在中國，政府購買公共服務積累了較多的實踐經(jīng)驗，但政府購買社會服務不能完全等同于政府購買公共服務，大部分公共服務是標準化、物質(zhì)化的，而社會服務則是個性化、人文化的，因此在誰來買、怎么買、買什么、買的值等問題上應該有全新系統(tǒng)化的政策完善。在美國，政府也在反思合同外包過程中產(chǎn)生的交易成本問題，包括擇承包商、培訓承包商、監(jiān)督承包商行為等。因此，政府購買社會服務機構的模式是符合世界發(fā)展潮流趨勢，也有廣闊的發(fā)展前景，但是在此過程中也應當更加理性，通過政府購買服務的方式提高社會服務水平。

（二）項目制運營的趨勢

項目制不單指某種項目的運行過程，也非單指項目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P系以及社會各領域統(tǒng)合起來的治理模式。項目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運轉(zhuǎn)起來的機制；同時，它更是一種思維模式，決定著國家、社會集團乃至具體的個人如何構建決策和行動的戰(zhàn)略和策略。[5]社會服務項目制將各級政府的資源和機構連接起來，項目成為資源與服務之間的橋梁。

《2017年中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案》中指出，要資助“扶殘助殘服務。資助為殘疾人提供生活照料、康復訓練、醫(yī)療救護、就業(yè)幫扶、精神慰藉等改善殘疾人身體、生產(chǎn)和生活條件、幫助融入社會生活的專業(yè)服務”。主要資助四類項目：發(fā)展示范項目、承接社會服務試點項目、社會工作服務示范項目、人員培訓示范項目。這些中央政府項目的建立一方面為殘疾人社會服務機構提供了必要的技術與培訓，有利于加強其能力建設；另一方面也在政府與服務機構之間搭建了溝通和交流的橋梁，有利于加強政府與社會服務機構之間的合作，更好地滿足殘疾人的服務需求。

美國的殘疾人社會服務大都源于聯(lián)邦政府的各種大型的社會項目。美國地方政府，包括州、市等通過各種社會項目向各自轄區(qū)內(nèi)的殘疾人提供各種社會服務。各級政府會有意識地通過設立一些推動項目、搭建一些平臺來促進公眾和政府其他部門更好地參與到殘疾人事業(yè)發(fā)展過程中去。在具體的操作層面，這些社會項目大都采取聯(lián)邦-州合作的運行模式。聯(lián)邦政府負責確立較為宏大的政策目標、提供大部分資金、監(jiān)管項目的具體運行，而州政府則負責具體的實施，向殘疾人提供相應的社會服務。聯(lián)邦與州政府之間的分權程度在各個項目中不盡相同，在一些項目中，州政府需要提供相應的匹配資金。在另一些項目中，聯(lián)邦政府的監(jiān)管相對較為嚴格，州政府的自由裁量權則相對較少。

（三）機構融入社區(qū)的趨勢

中美殘疾人社會服務都正在經(jīng)歷“去機構化”的發(fā)展趨勢，相應的將服務從“機構”（Institution）轉(zhuǎn)向“社區(qū)”（Community）?；谏鐓^(qū)的服務不僅僅是原生態(tài)的社區(qū)服務，也包括殘疾人社會服務機構在社區(qū)開展的服務，將機構服務融入社區(qū)。以殘疾人康復服務為例，2010年世界衛(wèi)生組織發(fā)布《社區(qū)康復指南》，確定了“社區(qū)倡導、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)驅(qū)動發(fā)展”是社區(qū)康復發(fā)展的關鍵性原則，主張自力更生和全社區(qū)部門間合作，重視社區(qū)和社區(qū)中人的發(fā)展，提倡社區(qū)關注殘疾人融入社會的目標。[6]機構在社區(qū)層面提供綜合性的康復服務，服務的專業(yè)性改善了殘疾人生理機能和心理狀況，極大的提高了社區(qū)康復效率，同時利用和依靠社區(qū)資源，回歸正常生活環(huán)境。

中國的機構融入社區(qū)在中國往往被概括為“三社聯(lián)動”模式，以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為骨干的新型社區(qū)服務管理機制，形成社區(qū)建設、社會組織和社會工作專業(yè)人才的優(yōu)勢互補、互聯(lián)互動的格局。殘疾人社會服務機構融入社區(qū)，一方面能夠克服政府社區(qū)公共服務的過于統(tǒng)一和單一化等局限性，另一反面能夠化解將殘疾人封閉于機構中的社會隔離弊端，依托殘疾人社會服務機構的專業(yè)支撐，在社區(qū)為殘疾人提供優(yōu)質(zhì)服務。

在美國，社區(qū)委員會（Community Councils）是社區(qū)管理的核心機構之一，具有較大的發(fā)言權，一般由地方政府根據(jù)當?shù)胤煞ㄒ?guī)完成任命。美國的社區(qū)沒有明確的行政邊界，他們奉行“It is not in the community， but of the community”（“重要的不是居住在社區(qū)，而是社區(qū)的一份子”）的理念，[7]大量的殘疾人社會服務機構在社區(qū)開展服務，而且認為殘疾人不應該僅僅是在社區(qū)里，而應該是整個社區(qū)的參與者，通過社區(qū)互動建立網(wǎng)絡關系，在融合的基礎上形成真正的社區(qū)共同體。

（四）社會企業(yè)化的趨勢

殘疾人社會服務機構屬于不以營利為目的的社會組織，組織所得不為任何個人牟取私利，組織自身具有合法的免稅資格和具有能夠為捐贈人提供減免稅合法地位的社會組織。社會組織具有政府部門和市場部門所不具備的“比較優(yōu)勢”——“特別含糊且混合的結構”，而這種“模糊性”是全方位的。[8]殘疾人社會服務機構的模糊性優(yōu)勢在于充滿不確定性，在具體服務供給過程中具有極大彈性，能夠及時有效的開發(fā)各種新型服務內(nèi)容、服務方式、服務種類以滿足需求。社會企業(yè)就是社會組織的一種新模式，歐洲社會企業(yè)研究網(wǎng)絡（EMES）提出的社會企業(yè)是非營利性的私人組織，提供直接與其使社區(qū)受益明確目標相關的商品或服務，它們依賴于集體動力，治理機構中包括不同類型的利益相關方，高度重視自主權，承擔與其活動相關的經(jīng)濟風險。

殘疾人社會服務機構的社會企業(yè)化能夠讓其兼具社會、經(jīng)濟雙重屬性：堅持社會屬性，提供優(yōu)質(zhì)社會服務，滿足社會迫切需求，服務機構才有存在的社會價值；創(chuàng)新商業(yè)模式，按照市場機制運作，實現(xiàn)合理盈利，服務機構才有生存的基礎和持續(xù)發(fā)展的能力。簡單來說，就是“運用商業(yè)手段，實現(xiàn)社會目的”。正因為此，中國和美國的殘疾人社會服務機構都在嘗試引入市場營銷理念及利用市場營銷的技巧推廣不同類型的社會服務，事實上“商業(yè)化”與“非營利”并不是對立的，只要盈余所得仍然用于解決社會問題就不違背社會組織的根本宗旨。通過引入商業(yè)理念，殘疾人社會服務機構才能借助高級技能有效地解決日益復雜的社會問題；引入商業(yè)理念，社會服務機構才能夠更敏銳的對服務對象的需求做出響應；引入商業(yè)理念，社會服務機構才能改變內(nèi)部運作管理模式，保證其競爭力和可持續(xù)性，緩解因政府削減福利開支等外在不利因素對機構本身帶來的沖擊。

值得關注的是，在中國社會企業(yè)在概念上還存在爭議，在法律屬性上也處于灰色地帶，國內(nèi)理論界目前尚未就社會企業(yè)定義達成共識，甚至社會企業(yè)到底是社會組織還是企業(yè)類型都未明確。社會企業(yè)亟需通過法律明確其地位，規(guī)范其行為，還需要對社會組織的管理制度做出相應變革，激發(fā)社會企業(yè)家精神、培養(yǎng)社會企業(yè)人才。

三、中美殘疾人社會服務機構的差異比較

中國和美國殘疾人社會服務機構孕育、發(fā)展于不同的文化土壤、制度安排和社會結構之中，從成立（Found）、資金（Fund）、功能（Function）的“三F”比較中可以看出其文化基因的分殊、運作邏輯的差別和監(jiān)管模式的迥異。

（一）Found：美國自下而上的權利運動與中國自上而下的黨政推動

美國殘疾人社會服務機構起源較早，成立過程中政府干預比較少，主要來自社會力量自下而上的推動，但社會服務機構與政府的合作逐步增多。中國殘疾人社會服務機構的成立主要來自國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升過程中自上而上的推動，社會服務從孵化、培育到運營與政府關系十分密切。

在殖民時期和美國建國初期，殘疾人群體并沒有有效地組織起來以爭取自身的合法權益。二戰(zhàn)之后，戰(zhàn)爭產(chǎn)生了很多殘疾人，人們看待他們的方式，卻和先天殘疾或者從小殘疾的人不一樣，這些英雄回國之后，可以康復訓練，可以上學，可以工作。普通殘疾人則被安排在收容所，沒有任何自由可言，殘疾人逐漸意識到，這是不公平的，所有人都應該被平等對待。殘疾人權利運動從19世紀60年代興起，從黑人公民權利運動中獲得了靈感，殘障人士開始質(zhì)疑傳統(tǒng)上有限制的選擇、排斥和依賴，批判種種非人性化的政策與實務作法。殘疾人權利運動最重要的成果在于出現(xiàn)了包含不同類別殘障人士的組織，在殘疾人權利運動過程中社會服務機構不斷發(fā)展壯大，并且受到消費者主義、助人自助、去醫(yī)療化、自我照顧、去機構化等觀念的倡導，使殘疾人理解到他們可以擁有權利、能夠有所選擇、歸屬與參與、成為社會中充分且平等的成員。在服務內(nèi)容方面，除了幫助殘疾人更好生活和工作的范圍較為廣泛的公共組織，美國也有不少服務對象較為集中的協(xié)會，對各種常見甚至罕見的身體或精神疾病患者提供專業(yè)的指導和服務，例如學習障礙協(xié)會、焦慮與障礙協(xié)會、精神發(fā)育遲緩協(xié)會等，為各類殘障人士或身體、精神疾病患者提供專業(yè)服務。

中國殘疾人社會服務機構在民政部門對社會組織的大力推動和殘聯(lián)系統(tǒng)的大力支持下迅速發(fā)展，體現(xiàn)了自上而下的推動力。中國社會的現(xiàn)狀常常被概括為“大政府，小社會”，社會主體的發(fā)育遲緩，這一方面與中國社會的政治文化背景有關，另一方面也與國家在社會組織管理方面的制度有關，社會組織常常被概括為“先天弱質(zhì)、后天困難”。2010年3月，《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》出臺，“兩個體系”（社會保障體系和服務體系）建設成為中國殘疾人聯(lián)合會的工作重點?！吨笇б庖姟分刑岢龅摹皻埣踩朔阵w系”，是一個包括“殘疾人康復、教育、就業(yè)、扶貧、托養(yǎng)、無障礙、文化體育、維權等專項服務”的規(guī)范化、專業(yè)化的服務體系。與此同時，伴隨著中國社會體制改革的推進，更加注重社會力量參與公共服務供給，例如十六屆四中全會提出的“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局、十七大報告提出的“發(fā)揮人民團體、基層自治組織、各類社會組織和企事業(yè)單位的協(xié)同作用”、十九大報告提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”。在黨和政府的強力推動之下，殘疾人社會服務機構迅速發(fā)展，各種類型的社會服務機構大量涌現(xiàn)。

（二）Fund：美國的“政府為主，獨立運營”與中國的“政府為主，依賴較重”

從中國與美國情況來看，殘疾人社會服務機構經(jīng)費來源中政府所占比例都在逐步增長，尤其是美國殘疾人社會服務機構通過政府項目制投入和資助的趨勢日益明顯；中國殘疾人社會服務機構經(jīng)費主要來自政府，但通過自身的運營收入和社會捐贈的比例在逐步提高。

美國殘疾人社會服務機構有很強的資金籌集能力，其資金來源渠道多元，包括政府財政支持、稅收減免、用戶付費、個人捐助、以及基金會捐助。美國有發(fā)達的捐助免稅法律服務，并且慈善基金會發(fā)達，在一定程度上能促進了具有分散性與專業(yè)性的殘疾人社會服務機構及其服務業(yè)務的發(fā)展。20世紀30年代美國實施羅斯福新政以來，公共機構一直是主導力量，從20世紀60年代開始，一系列大規(guī)模的社會改革把美國的自由主義改革推向了高峰。1965年美國政府的財政緊張，緊縮銀根，原本由公共機構供給的社會服務隨之轉(zhuǎn)移到廣大的私人機構中。但是，私人機構的主要資金來源通常是一個或更多的公共殘疾機構，其他來源包括聯(lián)邦政府、私人基金會、慈善捐款和用戶費用。以美國Riverside服務機構為例，共計1400名員工，每年服務4萬名殘疾人，有100多個不同的項目，每年服務經(jīng)費7300萬美元，其中州政府補助48%，聯(lián)邦政府給予2%，33%是公共保險項目，7%是私人保險公司，5%是捐贈，其他來自于合作商合同給予4%的資助。①從中可以看出，在機構的經(jīng)費來源中，政府資助占到一半以上的比例，但是盡管政府資助所占比例越來越高，美國殘疾人社會服務機構仍然具有較強的獨立性，政府與社會服務機構沒有直接的隸屬關系，鼓勵其發(fā)展但并不加以干涉。

中國社會組織發(fā)展起步晚，存在著法律法規(guī)不健全、自身能力建設不足、社會公信力不高等問題，其中資金的缺乏是發(fā)展面臨的嚴重甚至是首要的問題。殘疾人社會服務機構的資金來源主要來自于政府財政資助、收費以及社會捐贈。中國政府支持殘疾人社會服務機構的主要方式是政府向社會力量購買服務。政府項目撥款也成為殘疾人社會服務機構的主要資金來源。與美國不同的是，中國殘疾人社會服務機構對政府財政依賴較為嚴重，其原因是多方面的：第一，從產(chǎn)生的背景來看，許多殘疾人社會服務機構是在政府體制改革過程中從黨政機關脫離出來的，也有許多殘疾人社會服務機構是由相關政府部門直接孵化培育出來的，因此與政府部門有著天然的聯(lián)系；第二，社會服務機構自身能力不強，社會公信力弱，再加上管理制度的束縛等原因，自身籌集資金的能力十分弱?。坏谌?，社會捐贈機制還不完善，《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》是一部涉及捐贈方優(yōu)惠的重要法律，但是可操作性和公眾知曉度并不高。

（三）Function：美國“殘疾人社會服務的推動者”與中國“殘疾人社會服務的承接者”

中美兩國殘疾人社會服務機構在服務內(nèi)容上具有相似性，但從功能上來看，美國殘疾人社會服務機構不僅承擔具體的服務，也是殘疾人利益結構的表達者，改變了殘疾人的社會文化環(huán)境，推動了殘疾人社會政策的立法和行政，是殘疾人社會服務保障的推動者；中國殘疾人社會服務機構目前主要還是政府服務的承接者角色。

美國的殘疾人社會服務機構從最初的以提供福利為主，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谌粘Ｉ?、?jīng)濟和社會等各個方面為殘疾人創(chuàng)造與健全人享有同等機會的條件。許多殘疾人服務機構是真正由殘障者組成的組織，而非為殘障人士成立的組織，例如1972年在波士頓與加州伯克利成立的“獨立生活中心”，1974年“障礙者就業(yè)總統(tǒng)委員會”（President Committee on the Employment of Handicapped）的年度會議。[9]美國殘疾人社會服務機構在殘疾人服務遞送過程中的作用一般可以概括為兩個基本方面：一方面，是殘疾人利益的代表者，反映殘疾人的社會需求，開展社會運動，推動殘疾人立法、行政和司法；另一方面，通過收費、政府資助以及資金籌集等方式，面向殘疾人提供相關的服務。在服務遞送的過程中，殘疾人社會服務機構還往往將社區(qū)、機構、志愿者、政府、新興媒體等方面的力量結合起來，形成合力，以發(fā)揮最大的作用力。

中國殘疾人社會服務機構過承接政府服務項目的方式為殘疾人提供服務，也提供補充性的服務來滿足殘疾人在政府可能無法涵蓋的領域的需要，包括殘疾人服務需求和服務資源信息的收集、整理和使用，為殘疾人提供咨詢服務；承擔殘疾人康復需求、職業(yè)能力等評估服務工作，搭建殘疾人服務平臺；承擔殘疾人服務類社會組織管理的輔助性事務性工作；協(xié)調(diào)聯(lián)系社會助殘志愿者隊伍，開展殘疾人志愿服務。與美國殘疾人社會服務機構相比，中國殘疾人社會服務機構目前還是處于政府主導下的協(xié)作功能，在政府的孵化、培育、資助之下從事殘疾人社會服務，在拓展新的社會服務領域、代表殘疾人利益等方面還有很大發(fā)展空間。

四、探索新時代中國特色“黨政引領下的社會服務機構發(fā)展道路”

比較中美兩國殘疾人社會服務機構發(fā)展狀況，并非完全崇尚美國的實踐功效，而是立足本國國情，汲取和借鑒美國殘疾人社會服務機構的經(jīng)驗，透視中國殘疾人社會服務機構的發(fā)展成就與問題，探索新時中國特色“黨政引領下的社會服務機構發(fā)展道路”?！包h政引領”是在殘疾人社會服務供給中以行政機制為引導、志愿機制為主導，市場機制為補充的供給模式，考慮中國“強國家—弱社會”的慣性力量，以及正處于蓬勃發(fā)展中的市場機制與志愿機制；“黨政引領”是發(fā)揮黨委引領、政府主導的優(yōu)勢，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要從頂層設計上做好社會服務機構的發(fā)展規(guī)劃框架；“黨政引領”是按照“政社分開、依法自治、權責明確”目標，與殘疾人社會服務機構形成“主導伙伴型”角色定位，改變“政府本位主義”的色彩，從大方向上引導發(fā)展，但對于內(nèi)部事務不做過多干預。

（一）明確發(fā)展理念，深化殘疾人社會服務機構“放管服”改革

中國殘疾人社會服務機構發(fā)展正處于井噴期，各級政府對殘疾人培育孵化十分重視，在關注“數(shù)量”的同時也應開始關注“質(zhì)量”，將培育孵化與監(jiān)督管理并重，深化社會服務機構“放管服”改革。所謂殘疾人社會服務機構“放管服”改革同樣是指：簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務。“簡政放權”是要通過政府行政體制改革減少對殘疾人社會服務機構發(fā)展的束縛，政府做好“掌舵者”，把“劃槳者”的角色和空間留給民間社會組織；“放管結合”是指不走“一放就亂，一管就死”的老路，要放管結合，對符合規(guī)定、有益的社會服務機構給予發(fā)展空間以及政策支持，對于違反有關規(guī)定的依法嚴懲；“優(yōu)化服務”是指大力扶持為殘疾人提供優(yōu)質(zhì)服務的機構，高效管理與引導，重視解決機構實際運行中面臨的困境問題，動員更多的社會力量參與到殘疾人社會融合中來。

（二）優(yōu)化政府購買社會服務模式，構建新型政社伙伴關系

政府購買服務和項目制將是未來很長一段時間內(nèi)政府與服務機構的橋梁，因此要通過創(chuàng)新和完善政府購買服務的模式來構建二者之間健康的合作伙伴關系。政府購買服務按照競爭性和依賴性兩個維度可以分為四種模式：依賴性非競爭性購買、依賴競爭性購買、獨立非競爭性購買、獨立競爭性購買。[10]客觀地說，在殘疾人社會服務機構發(fā)展之初依賴性非競爭性購買、依賴競爭性購買發(fā)揮了重要的作用，但隨著政府與社會組織脫鉤已經(jīng)逐步退出歷史舞臺，當前最重要的兩種模式是獨立非競爭性購買和獨立競爭性購買。從美國的情況來看，政府部門已經(jīng)開始關注“競爭性”合同模式在殘疾人社會服務領域的適應性和成本問題，殘疾人社會服務是“有溫度”的服務，不同于單純的基礎設施類公共服務購買，因此也不能完全適宜用于這類服務的競爭性模式和績效考核模式。政府與社會服務機構的健康關系最重要是保持機構的“獨立性”，而政府和社會服務機構之間的關系并非要單純模仿“競爭性購買”，應當根據(jù)不同的殘疾人社會服務的類型和社會服務機構的狀況創(chuàng)新性采取不同模式。

（三）政府監(jiān)管、行業(yè)自律、機構內(nèi)控與社會監(jiān)督并舉，加強服務機構公信力建設

美國對殘疾人社會服務機構的管理是寬嚴有度、剛?cè)岵诜潘晒苤频耐瑫r，對社會募捐、關聯(lián)交易、稅收優(yōu)惠等領域的監(jiān)管非常嚴格。2018年出臺的《殘疾人服務機構管理辦法》明確了從信息共享、行業(yè)監(jiān)督、專業(yè)評估、內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督、統(tǒng)計分析、上下監(jiān)督等7個方面進行監(jiān)督管理，體現(xiàn)了政府、社會、機構多方參與，外部監(jiān)督和內(nèi)部治理并重，合力推動殘疾人服務機構健康規(guī)范發(fā)展的思路。

殘疾人社會服務機構的監(jiān)管上可以進一步概括為政府監(jiān)管、行業(yè)自律、機構內(nèi)控與社會監(jiān)督并舉。政府監(jiān)管主要是在殘疾人社會服務機構注冊登記、行為監(jiān)管、稅收監(jiān)管、信用評估等方面進一步加強法律的可執(zhí)行性。但是，政府監(jiān)管再嚴格，服務機構也會“上有政策、下有對策”，因此還要通過加強行業(yè)自律、健全內(nèi)控制度、強化信息公開，實現(xiàn)對服務機構立體化、全方位、多維度監(jiān)督。行業(yè)自律是為了規(guī)范行業(yè)行為，協(xié)調(diào)同行利益關系，維護行業(yè)間的公平競爭和正當利益，通過自我約束的方式促進行業(yè)發(fā)展。尤其值得關注的是，在大數(shù)據(jù)時代，應當通過強化信息公開倒逼行業(yè)自律，增加殘疾人社會服務機構的透明度，美國對社會組織信息公開的要求和標準高于除上市公司以外的任何其他企業(yè)，必須公布該組織工資最高的5個人的姓名及其年薪。[11]機構內(nèi)控是要進一步規(guī)范社會服務機構自身的能力建設，健全機構的宗旨、服務規(guī)范、財務制度等方面制度，并嚴格執(zhí)行機構制度。社會監(jiān)督是要積極引導社會公眾和媒體關注殘疾人社會服務機構的發(fā)展，促使服務機構形成自覺守法的壓力，同時在該進程中也能夠促進公眾和媒體對殘疾人的了解，有利于殘疾人的社會融合。

（四）鼓勵社會創(chuàng)新，豐富殘疾人社會服務機構發(fā)展形態(tài)

社會創(chuàng)新是指改善社會問題或解決社會需求的具有創(chuàng)新性的活動。美國社會創(chuàng)新在規(guī)模、形式和領域等方面都有著非常豐富的內(nèi)容，并且社會各界對于社會創(chuàng)新的實踐和探索都非?；钴S：以斯坦福大學和波士頓學院等為代表的大學社會創(chuàng)新中心，以白宮社會創(chuàng)新辦公室為代表的政府機構，以各市甚至深入各社區(qū)的社會創(chuàng)新中心為代表的民間機構在社會創(chuàng)新理論研究、實踐探索和支持推廣等方面都做出了巨大的努力，并取得了不俗的成績。美國殘疾人社會服務機構的獨立性、競爭性、創(chuàng)新性他們?yōu)榱双@取獨立自主的平等地位，社會服務機構需要在競爭中求生存、在創(chuàng)新中求發(fā)展。正是由于這種強烈的獨立、競爭與創(chuàng)新意識，促使美國殘疾人社會服務機構表現(xiàn)出其獨特優(yōu)勢：愿意承擔很大的風險，行動快速靈活，嘗試不同的解決方式。與其相比，我們的殘疾人社會服務機構的獨立性、競爭性、創(chuàng)新性有待提高，能力建設還任重而道遠。

中國殘疾人社會服務機構已經(jīng)有了許多社會創(chuàng)新的舉措，但是尚未形成體系化，殘疾人社會服務機構的獨立性、競爭性、創(chuàng)新性有待加強。針對殘疾人社會服務機構指定一攬子鼓勵社會創(chuàng)新的配套政策，其中最為迫切的就是對“社會企業(yè)”進行法律屬性上的明確，并指定相應的扶持政策。從美國乃至世界各國來看都是社會企業(yè)已經(jīng)成為社會創(chuàng)新的主體，中國已經(jīng)涌現(xiàn)出許多具有社會企業(yè)特質(zhì)的殘疾人社會服務機構，但身份屬性的模糊性將會制約其進一步發(fā)展。社會企業(yè)的社會公益屬性和商業(yè)運行模式也必定能為中國殘疾人社會服務機構的健康發(fā)展注入新的生命力。

注釋：

①根據(jù)官網(wǎng)資料和調(diào)研資料整理，http：//www.riversidecc.org

參考文獻：

[1]民政部等關于印發(fā)《殘疾人服務機構管理辦法》的通知，http：//www.cdpf.org.cn/zcwj/zxwj/201803/t20180326_622799.shtml.

[2]林閩鋼，梁譽.社會服務國家：何以可能與何以可為[J].公共行政評論，2016， （05）.

[3]程楠.“民非”為何變身“社會服務機構”——訪民政部民間組織管理局副局長黃茹[J].中國社會組織，2016，（09）.

[4]陸家歡.美國社會服務供給的基本模式與若干新趨勢[J].經(jīng)濟體制改革，2013，（06）.

[5]渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學，2012，（05）.

[6]世界衛(wèi)生組織等：以社區(qū)為基礎的康復，http：//www.who.int/disabilities/cbr/zh/.

[7]David Hoff， Cori Di Biase， and Genni Sanest：NursingExcellence in CommunityBased Day Supports： A Guide for Service providers and Staff，https：//www.communityinclusion.org

[8]唐鈞.非營利組織與殘疾人社會服務體系的建構[J].教學與研究，2012，（08）.

[9]Juliet C.Rothman，曾守錘、張坤等譯.美國殘疾人社會工作[M]，上海：華東理工大學出版社，2008.94.

[10]王名，樂園.中國民間組織參與公共服務購買的模式分析[J].中共浙江省委黨校學報，2008，（04）.

[11]王勁穎.美國基金會發(fā)展現(xiàn)狀及管理制度的考察與借鑒[J].中國行政管理，2011，（03）.

（責任編輯：安 然）