趙茹

摘 要：由于城市規(guī)模擴(kuò)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的需求旺盛，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)耕地紅線的“雙?！眽毫Σ粩嘣龃蟆ｋS著我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)村人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移規(guī)模不斷擴(kuò)大，村莊“人走屋空”，“外擴(kuò)內(nèi)空”和農(nóng)村宅基地“建新不拆舊”等空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，這引起了學(xué)者和政府部門的高度重視[1]。面對(duì)土地資源國(guó)情和城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾，開(kāi)展空心村整治，成為中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中破解土地供需矛盾，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：空心村；土地資源配置

一、引言

許多學(xué)者針對(duì)農(nóng)村土地資源配置和破解空心村問(wèn)題開(kāi)展了相關(guān)研究。王介勇等[2]以山東禹城為案例，進(jìn)行了整治空心村中農(nóng)戶的參與意愿及影響因素的實(shí)證研究；王兆林等[3]研究了農(nóng)村農(nóng)戶土地退出意愿及其影響因素，建立了農(nóng)戶土地退出分析框架；劉彥隨[4]則利用AHP、線性規(guī)劃等一系方法建立空間分區(qū)模型、結(jié)構(gòu)優(yōu)化模型和微觀設(shè)計(jì)模型，進(jìn)而對(duì)土地利用優(yōu)化配置深入研究；李裕瑞等[5]基于文獻(xiàn)材料和數(shù)據(jù)分析提出土壤壓實(shí)程度分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)空心村綜合整治的規(guī)劃設(shè)計(jì)提出科學(xué)依據(jù)。綜上所述，空心村問(wèn)題研究方法和角度各異，大多數(shù)學(xué)者以實(shí)證和數(shù)據(jù)分析為依托，提出整治空心村的相關(guān)管理學(xué)建議。本文基于前人研究，分析形成原因，如何進(jìn)行土地資源配置，最后提出相應(yīng)的建議。

二、空心化問(wèn)題背景與原因

中科院2012年3月公布的《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告及整治策略》中指出：“我國(guó)農(nóng)村空心化整治現(xiàn)狀潛力月1.14億畝，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的遠(yuǎn)景理論潛力約1.49億畝。”另?yè)?jù)相關(guān)調(diào)查顯示，空心村在我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村普遍存在，部分村莊“空心率”已近50%，空心村整治既有巨大潛力又有現(xiàn)實(shí)需求，是一項(xiàng)復(fù)雜龐大的系統(tǒng)工程[6]。造成這種現(xiàn)象的原因可以概括為以下幾個(gè)方面：

第一，缺少統(tǒng)一規(guī)劃和政策支持。首先，當(dāng)前對(duì)農(nóng)村住宅容積率，建筑率、空心率等農(nóng)村宅基地利用重要指標(biāo)缺乏規(guī)劃性或政策性要求。其次，空心村整治標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容等都為作規(guī)定和要求，導(dǎo)致工程建設(shè)缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。最后，對(duì)整治后的土地利用、土籍變更、規(guī)劃調(diào)整等相關(guān)工作沒(méi)有政策性指導(dǎo)意見(jiàn)，導(dǎo)致后期操作困難。

第二，空心村整治后土地權(quán)屬調(diào)整分配難。空心村分布“散、亂、小”，不利于項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局，影響相關(guān)工程的整體布局；項(xiàng)目實(shí)施后，分?jǐn)偦A(chǔ)設(shè)施用地將使個(gè)別原土地使用權(quán)人的承包面積減少，造成土地權(quán)屬調(diào)整分配難。

第三，拆遷協(xié)調(diào)困難。拆遷補(bǔ)償協(xié)調(diào)困難，不少拆遷補(bǔ)償費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用，空心村治理成本遠(yuǎn)高于土地整理、土地復(fù)墾項(xiàng)目的成本投入。加之村民法律意識(shí)淡薄，認(rèn)為宅基地就是私人財(cái)產(chǎn)，因此村民對(duì)開(kāi)展空心村整治持抵觸情緒。

三、面向空心村治理的土地資源配置

土地資源合理配置是整治空心村的基本途徑，實(shí)踐證明，市場(chǎng)化是土地資源配置的有效手段和必經(jīng)之路。面向空心村整治的土地資源配置優(yōu)化，應(yīng)當(dāng)更加前對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的明晰，保障村民的合法權(quán)益。通過(guò)重構(gòu)土地空間結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)用地利用效率；優(yōu)化新型城鄉(xiāng)格局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住宅社區(qū)化及宅基地的有效流轉(zhuǎn)。針對(duì)不同的農(nóng)村土地利用類型，有必要實(shí)施差異化的農(nóng)村土地資源配置。

根據(jù)空心化農(nóng)村形成原因的不同，趙明月等[7]將土地資源配置模式類型分為城鄉(xiāng)一體型、中心社區(qū)型和就地改良型。城鄉(xiāng)一體型的土地資源配置模式通過(guò)進(jìn)一步擴(kuò)大土地城鎮(zhèn)化，補(bǔ)充耕地面積實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，從而引理城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中心社區(qū)型模式需要選擇并建設(shè)中心社區(qū)，合并村莊，廢棄宅基地整理復(fù)墾為耕地。通過(guò)以上方式提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，提高第二產(chǎn)業(yè)水平，改善居住環(huán)境，提高土地利用效率。就地改良模式需要重新整治宅基地，嚴(yán)格規(guī)劃審批新居，改善村容村貌。

四、政策建議

農(nóng)村空心化現(xiàn)象是中國(guó)快速城鎮(zhèn)化背景下，由城鄉(xiāng)二元體制所引發(fā)的特殊鄉(xiāng)村地域演化特征，其形成受到我國(guó)基本國(guó)情的影響，也具有一定的普遍性。國(guó)外在解決該問(wèn)題時(shí)同樣重視土地管理創(chuàng)新，規(guī)劃建設(shè)等制度的建設(shè)[8]。下面給出幾點(diǎn)建議。

（一）搞好城鎮(zhèn)規(guī)劃，加強(qiáng)宅基地管理。

做好宅基地管理，主要是轉(zhuǎn)變觀念，讓土地資源可持續(xù)利用的觀念深入人心。從思想上牢固樹立土地資源是有限的，合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。將農(nóng)村建房審批和宅基地整理工作緊密結(jié)合起來(lái)。要嚴(yán)格按照一戶只能擁有一處宅基地的政策，拆舊建新的原宅基地一律由村集體收回，進(jìn)行統(tǒng)一安排。制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，如舊房拆除后給與一定的經(jīng)濟(jì)報(bào)償、允許收取一定的土地級(jí)差費(fèi)、制定相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)政策等。

（二）全面實(shí)行農(nóng)村宅基地有償使用

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)土地采取無(wú)償、無(wú)限期的劃撥使用制度造成土地資源的極大浪費(fèi)。農(nóng)村宅基地有償使用以來(lái)，逐漸顯示出較強(qiáng)的積極作用。有償使用是指對(duì)超出指標(biāo)部分根據(jù)不同情況收費(fèi)，對(duì)面積不足的家庭給與補(bǔ)貼，以體現(xiàn)公平。

宅基地的有償使用應(yīng)當(dāng)與土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)與管理相結(jié)合，進(jìn)一步明確農(nóng)村宅基地的土地所有權(quán)和村民對(duì)宅基地的使用年限，執(zhí)行以農(nóng)村人均建筑占用面積作為宅基地控制標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)村民有多占宅基地轉(zhuǎn)向提高土地利用率的正確道路上來(lái)。

總之，只有按照土地合理利用的基本原則，把農(nóng)民從就宅移到現(xiàn)行規(guī)劃的新宅基地上，置換出更多的可用耕地，采取切實(shí)可行措施對(duì)空心村進(jìn)行整合，才是推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，節(jié)約集約利用現(xiàn)有土地，努力提高土地資源利用率的有效途徑。

參考文獻(xiàn)

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[2]王介勇，劉彥隨，陳玉福.黃淮海平原農(nóng)區(qū)農(nóng)戶空心村整治意愿及影響因素實(shí)證研究[J].地理科學(xué)，2012，32（12）：1452-1458.

[3]王兆林，楊慶媛，張佰林，等.戶籍制度改革中農(nóng)戶土地退出意愿及其影響因素分析[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（11）：49-61.

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[5]李裕瑞，李峰，曹智，等.平原農(nóng)區(qū)空心村典型土壤的壓實(shí)程度及利用導(dǎo)向——以山東省禹城市為例[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2018，39（2）：176-182.

[6]黃文山.填補(bǔ)“空心村”整治政策空白[J].中國(guó)土地，2012（11）：25-26.

[7]趙明月，王仰麟，胡智超，等.面向空心村綜合整治的農(nóng)村土地資源配置探析[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2016，35（10）：1237-1248.

[8]王云，李荷香，吳國(guó)璽.新農(nóng)村建設(shè)中空心村整合與土地資源利用研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2009（26）：30-31.

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺(tái)研究院）