陸文彬

摘 要：土地收購儲備制度是一個國家和地區(qū)合理利用土地，支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要方式。城市土地儲備制度是一個創(chuàng)新，是基于經(jīng)營城市理念而產(chǎn)生的一種新型的土地利用管理制度。土地收購儲備制度能有效改變舊的土地管理模式下多頭管地與多頭供地的格局，變多頭管地和多頭供地為政府統(tǒng)一管地和統(tǒng)一供地的新模式。

關(guān)鍵詞：土地；收儲；管理

前言

土地收購儲備，是指土地收購儲備機(jī)構(gòu)依法將需盤活的國有土地使用權(quán)收回﹑收購予以儲存，并通過前期開發(fā)和承擔(dān)政府委托的土地使用權(quán)供應(yīng)準(zhǔn)備工作，實現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值增值，合理配置土地資源。土地收購儲備制度是落實土地調(diào)控、土地供應(yīng)政策采取的重要措施，是市、縣人民政府及國土資源管理部門對依法取得的土地，進(jìn)行必要的整理和基礎(chǔ)設(shè)施配套，使之具備供應(yīng)條件而做出的一種制度安排。近年來，土地收購儲備制度在規(guī)范調(diào)控土地市場，優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前在其運作機(jī)制中，仍存在著一些不容忽視的問題，亟待需要解決。

一、基層土地收儲管理中存在的主要問題

土地收儲制度的出口“招拍掛”使得土地資源得以市場化的配置方式進(jìn)入城市土地市場。這使得土地配置的效率和效果得到了明顯改善。但是就土地收儲本身操作規(guī)程和機(jī)制方面，仍然存在不可忽視的一些問題。主要體現(xiàn)在：一是在土地收購儲備的資金運營上，政府實際上只注重了對土地使用權(quán)出讓后出讓收益的回攏，而忽視了對后續(xù)土地收購儲備前期開發(fā)所需資金的循環(huán)投入。許多地方在土地收儲資金運營上，雖然也規(guī)定由政撥款或發(fā)行土地儲備專項債券解決，但在實際運作上還存在不少問題。財政部門何時撥款不說，就是想依靠國家和省里面制定的政策依據(jù)，發(fā)行土地儲備專項債券進(jìn)行融資，儲備機(jī)構(gòu)也必須層層申報，還有相應(yīng)的額度管制。這樣，在土地市場低潮期，資金就難以融通，導(dǎo)致在土地收儲過程中難以進(jìn)行及時和有效儲備。二是土地收儲部門之間的協(xié)調(diào)問題上，有待更加高效的內(nèi)部制度安排。土地收購儲備工作涉及面廣，常常需要政府多部門之間密切配合，但從目前運行情況看，還存在不少制約收儲制度更好發(fā)揮的問題。比如：城市規(guī)劃缺乏前瞻性和穩(wěn)定性，給土地收儲無形中增加了風(fēng)險；已進(jìn)入土地收儲程序的土地，因原土地使用權(quán)人債權(quán)債務(wù)等糾紛使司法部門介入處置土地資產(chǎn)，導(dǎo)致土地儲備機(jī)構(gòu)已做的前期工作失去效力，甚至出現(xiàn)法院將土地補(bǔ)償費代扣、截留等用于償還企業(yè)的債務(wù)等現(xiàn)象，造成原土地使用權(quán)人無法到期按時交付土地；還有近年來收儲土地的環(huán)保安全問題，2004年，環(huán)保部印發(fā)了《關(guān)于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》（環(huán)辦（2004）47號）要求原有土地使用性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變的，必須做好搬遷過程中的環(huán)境污染防治工作。2012年環(huán)保部、工業(yè)和信息化部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部連個發(fā)文，《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)用地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》（環(huán)發(fā)（2012）140號）），明確原先為工業(yè)企業(yè)用地，未進(jìn)行場地環(huán)境調(diào)查及風(fēng)險評估的，未明確治理修復(fù)責(zé)任主體的，禁止進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。環(huán)保安全問題的突出，讓土地收儲部門必須及時與環(huán)保部門進(jìn)行溝通，極大增加土地收儲工作的工作量。三是在土地收購儲備的實際操作中，市場上規(guī)避土地收購儲備的行為時有發(fā)生，致使一些本應(yīng)納入收購儲備的土地被紛紛轉(zhuǎn)手，國土收益大量流失。如一些工礦企事業(yè)單位等，因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其它原因調(diào)整出的原劃撥的國有土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)后，無力繼續(xù)開發(fā)。不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，以及應(yīng)依法收回的荒蕪、閑置的國有土地，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，本應(yīng)納入土地收購儲備，但土地使用權(quán)人卻拒絕收購，在不辦理任何土地相關(guān)手續(xù)的情況下，買賣或者以房屋租賃、聯(lián)營聯(lián)建等名義擅自轉(zhuǎn)讓土地或改變土地用途等方式進(jìn)行著私下里的交易，導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)大量流失。

二、解決土地收儲管理問題對策及建議

一是要規(guī)范土地收購儲備資金的運營。在土地收儲的資金運營上，政府、財政、國土及審計部門不僅要及時指導(dǎo)和監(jiān)督土地收購儲備機(jī)構(gòu)，對土地使用權(quán)出讓后土地出讓金的及時回收，更要協(xié)助土地收儲機(jī)構(gòu)搞好土地收儲前期的資金籌措和投放工作。財政部門則更應(yīng)積極配合好當(dāng)?shù)赝恋厥召弮錂C(jī)構(gòu)，順利發(fā)行土地儲備專項債券。二是要積極拓展并選擇合理的土地收儲方式。土地儲備庫建成后，凡是政府儲備土地必須入庫，以統(tǒng)一管理、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一供地。對以出讓方式取得國有土地使用權(quán)、期限已滿未申請續(xù)期或申請續(xù)期未經(jīng)批準(zhǔn)的土地，閑置土地，被依法沒收土地使用權(quán)的土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力繼續(xù)開發(fā)而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，可以收回后入庫。對近期急于開發(fā)的道路、供水、污水、能源、電力等基礎(chǔ)設(shè)施用地，以及區(qū)位條件好、升值潛力大、市場需求旺盛的地塊可使用貨幣直接收購。對企業(yè)搬遷地塊、破產(chǎn)企業(yè)變現(xiàn)地塊、污染搬遷地塊、老城區(qū)成片改造地塊等可實行預(yù)約收購。對特殊的公益性用地，且時序要求急、配套要求高、涉及面積大的地塊，如道路工程用地，可以采取定向委托某一單位的辦法實施收購等等。三是要做好相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)問題。規(guī)劃部門要嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃法，制定科學(xué)、先進(jìn)、穩(wěn)定的城市規(guī)劃，尤其要著力提高地塊詳細(xì)規(guī)劃的覆蓋率，并向社會公示，接受社會監(jiān)督，徹底改變目前朝令夕改的狀況。國家應(yīng)當(dāng)制定專門的法規(guī)，明確土地資產(chǎn)有別于企業(yè)的其他資產(chǎn)，在處置土地資產(chǎn)時，必須征求土地管理部門的審查意見，以防止國有土地資產(chǎn)流失。國土部門要加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度。重點要加大對非法改變土地用途行為的監(jiān)察力度，以有效地制止一些違法行為當(dāng)事人擾亂土地市場秩序，逃避交納土地出讓金行為的發(fā)生，從而維護(hù)土地收儲制度的權(quán)威性。

三、結(jié)論

土儲儲備機(jī)構(gòu)自成立以來，為實踐土地收儲制度做出了很大貢獻(xiàn)，城市土地儲備機(jī)構(gòu)從單一到逐步完善，業(yè)務(wù)由粗放到精細(xì)，運營規(guī)模由小到大，成為政府營運土地資源的中堅力量。于土地日益匱乏的今天，土地儲備機(jī)構(gòu)需發(fā)揮其更大的作用，相信通過土地儲備機(jī)構(gòu)的不斷努力與探索，以及在日益完善的土地收儲制度的保障下，我國城市土地收儲工作必將獲得更高、更長足的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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[2]肖友和.完善城市土地收儲運行機(jī)制的思考.福建省土地學(xué)會2006年學(xué)術(shù)年會論文集.2007

（作者單位：無錫市新吳區(qū)土地儲備中心）