劉晶晶

摘 要：隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)內(nèi)中小機(jī)場(chǎng)數(shù)量猛增。但是資金的獲得、分配及使用模式仍需改良空間，PPP模式以其在公共設(shè)施方面特有的優(yōu)點(diǎn)逐漸被各國(guó)推廣使用。將PPP與我國(guó)國(guó)情結(jié)合并運(yùn)用到中小機(jī)場(chǎng)的建設(shè)中，對(duì)我國(guó)的民用航空業(yè)發(fā)展將大有裨益。

關(guān)鍵詞：PPP 機(jī)場(chǎng) 投融資

引言：2017年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下降到7%左右，經(jīng)濟(jì)增速變緩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改革開放步入攻堅(jiān)階段，經(jīng)濟(jì)增速雖然放緩，實(shí)際經(jīng)濟(jì)增量依然占全球增量的三分之一，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在全球范圍依然非常重要，中國(guó)民航業(yè)亦如此。各地中小型機(jī)場(chǎng)數(shù)量猛增，然而，機(jī)場(chǎng)小機(jī)場(chǎng)近7成虧損，民航部門對(duì)小機(jī)場(chǎng)的補(bǔ)貼逐年增加，在2016年，獲得補(bǔ)貼的中小機(jī)場(chǎng)共135個(gè)，資金總額10.79億元；2017年有民航發(fā)展基金補(bǔ)貼了146個(gè)小機(jī)場(chǎng)，共計(jì)12.11億元；

1 機(jī)場(chǎng)采用PPP模式的基本框架

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

機(jī)場(chǎng)建設(shè)的PPP模式基本框架包括以下七個(gè)部分：

（1）選擇項(xiàng)目的伙伴公司。政府部門根據(jù)需要，確立一家有資質(zhì)有實(shí)力的私營(yíng)合作公司，并與該私營(yíng)公司簽訂特許權(quán)協(xié)議。（2）確立項(xiàng)目。在項(xiàng)目的論證階段，合作雙方共同參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)和可行性研究工作，合作完成項(xiàng)目的前期工作。（3）成立項(xiàng)目公司。政府部門和私營(yíng)公司根據(jù)雙方確定的項(xiàng)目組織成立項(xiàng)目公司。（4）項(xiàng)目融資和招投標(biāo)。在政府的監(jiān)督下，項(xiàng)目公司可以將工程進(jìn)行招投標(biāo)，同時(shí)項(xiàng)目公司和公共部門合作進(jìn)行項(xiàng)目融資，公共部門一般作為擔(dān)保人，在政府公共部門的擔(dān)保下，投資人的風(fēng)險(xiǎn)大大減少，融資的難度大大降低，提高了成功率。（5）項(xiàng)目建設(shè)。政府部門與私營(yíng)公司本身對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工建設(shè)，政府與其進(jìn)行合作的同時(shí)也對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。（6）運(yùn)行管理。項(xiàng)目建成后，交由項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)管理，政府部門依照協(xié)議和有關(guān)法律，政府對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)行負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任，并給予一定的政策扶持。（7）項(xiàng)目交接。特許權(quán)協(xié)議期滿后，項(xiàng)目由私營(yíng)部門移交給政府，所有固定資產(chǎn)歸政府所有。

2 機(jī)場(chǎng)實(shí)施PPP模式的必要條件

機(jī)場(chǎng)實(shí)施PPP融資模式的條件：

（1）政府部門的大力支持。在PPP模式中合作雙方的角色和責(zé)任會(huì)隨項(xiàng)目不同而不同，但提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)的目標(biāo)是始終不變的。PPP模式是一種較有效的機(jī)場(chǎng)建設(shè)的方式，但并不能替代政府的有效治理和決策。無論任何情況，政府均應(yīng)保護(hù)和促進(jìn)公共利益，承擔(dān)起機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的總體策劃，負(fù)責(zé)組織招投標(biāo)，理清好各參與者間的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)。（2）形成有效的監(jiān)管構(gòu)架。良好的監(jiān)管的形成和監(jiān)管能力的執(zhí)行，是一個(gè)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目得以順利完成以及未來的運(yùn)營(yíng)順暢的重要環(huán)節(jié)。為保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性，政府監(jiān)管必須確定一種承諾機(jī)制，降低融資成本，并給企業(yè)提供投資的激勵(lì)。而且，政府監(jiān)管必須要保證企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的持久性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤(rùn)。機(jī)場(chǎng)的投資回收期長(zhǎng)，所以政府必須建立一個(gè)適合機(jī)場(chǎng)長(zhǎng)期發(fā)展的程序，并制定相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。項(xiàng)目公司保持良好的財(cái)務(wù)狀況是機(jī)場(chǎng)具有可持續(xù)發(fā)展的前提，而且利益相關(guān)者要進(jìn)入監(jiān)管過程。政府監(jiān)管不力會(huì)引起各種風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管效率對(duì)政府而言非常重要。（3）完備的法律法規(guī)制度。PPP模式需要在法律層面上對(duì)政府、企業(yè)部門需要承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定，來保護(hù)雙方的利益。機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目在PPP模式下的設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)各個(gè)階段都可以采用公共民營(yíng)合作，通過完善的法律法規(guī)對(duì)參與者進(jìn)行有效約束，保證最大程度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和彌補(bǔ)不足。（4）專業(yè)化人才和機(jī)構(gòu)的支持。PPP模式很大程度采用項(xiàng)目特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，完成這項(xiàng)工作需要充足的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化的PPP交易流程，對(duì)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的運(yùn)作提供政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供專業(yè)話的服務(wù)。

3 制度變革以促進(jìn)PPP模式

3.1轉(zhuǎn)變政府職能。PPP模式的核心作用是引入市場(chǎng)機(jī)制。民航機(jī)場(chǎng)具有自然壟斷性、對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展具有重要影響，因此，傳統(tǒng)上，供給責(zé)任一般由政府承擔(dān)。但是在PPP模式中，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，政府職能的合理定位和有效履行責(zé)任非常重要。對(duì)于投資者來說，一旦投資了民用機(jī)場(chǎng)，首先要面對(duì)的就是當(dāng)前不規(guī)范的政府監(jiān)管問題，包含民用機(jī)場(chǎng)安全監(jiān)管、收費(fèi)體制、運(yùn)行約束、投資建設(shè)中的標(biāo)準(zhǔn)等，這些都需要政府和民航行業(yè)主管部門盡快建立適應(yīng)“市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”這一格局下的投資建設(shè)管理體制和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體制，為民用機(jī)場(chǎng)投融資創(chuàng)新提供良好的外部環(huán)境。

3.2建立適應(yīng)PPP模式的投資管理制度。機(jī)場(chǎng)建設(shè)投資項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)、類型多樣，這些項(xiàng)目并不都適合定義為PPP項(xiàng)目。嚴(yán)格來講，準(zhǔn)公共品項(xiàng)目才適合作為PPP項(xiàng)目標(biāo)的，因此，在確定PPP項(xiàng)目政策框架時(shí)，首先要對(duì)項(xiàng)目范圍有一個(gè)清晰的界定。

3.3建設(shè)基于契約的機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理體制?；诤霞s的政府和社會(huì)資本的合作過程是PPP模式的本質(zhì)，政府和社會(huì)資本雙方都誠(chéng)實(shí)守信、認(rèn)真履行約定，才能順利地開展PPP項(xiàng)目。而按合同辦事是PPP的精神實(shí)質(zhì)，是政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期合作的基礎(chǔ)，也是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的重要保障。引入PPP模式后，要根據(jù)合資合作、外包、特許經(jīng)營(yíng)等各種不同的方式，建立相對(duì)應(yīng)的規(guī)則，形成基于契約的機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制。

4 總結(jié)

采取PPP模式建設(shè)機(jī)場(chǎng)有以下優(yōu)點(diǎn)：一，能使私營(yíng)部門從一開始就參與到項(xiàng)目當(dāng)中，可以提高機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)建設(shè)效率，降低融資風(fēng)險(xiǎn)；二，能強(qiáng)調(diào)政府在項(xiàng)目當(dāng)中的重要性，政府可以給予負(fù)責(zé)項(xiàng)目的部門相應(yīng)的政策扶持作為鼓勵(lì)和補(bǔ)償，如貸款擔(dān)保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)、稅收優(yōu)惠等，使私營(yíng)部門投資機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目更積極，同時(shí)也為項(xiàng)目順利運(yùn)營(yíng)提供保障。不管從融資體制建設(shè)還是政府部門和民營(yíng)資本的相處模式來看，PPP都值得去研究和使用?？傮w來說，PPP模式對(duì)我國(guó)中小型機(jī)場(chǎng)建設(shè)意義重大。

PPP模式在我國(guó)機(jī)場(chǎng)業(yè)前景廣闊，PPP的推行有利于我國(guó)的中小機(jī)場(chǎng)建設(shè)。