楊良初 孟 艷

內(nèi)容提要：作為養(yǎng)老保險體系最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，公共養(yǎng)老金計劃非常重要。美國公共養(yǎng)老金的制度設(shè)計是圍繞減少老年貧困而展開的，目標清晰，就是為了保障老年人的基本生活需要。為適應(yīng)經(jīng)濟社會環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)以及信托基金累積余額的變化，美國聯(lián)邦政府對公共養(yǎng)老金的覆蓋面、保障內(nèi)容、收費標準、領(lǐng)取年齡等內(nèi)容不斷進行適應(yīng)性調(diào)整，以維持其可持續(xù)運轉(zhuǎn)。美國公共養(yǎng)老金制度與財政及稅務(wù)部門具有非常密切的關(guān)系，但公共養(yǎng)老金要實現(xiàn)資金收支的自我平衡，財政并不會向該制度劃撥款項，也不承擔(dān)養(yǎng)老金給付的兜底責(zé)任。

人口老齡化是21世紀全球人口結(jié)構(gòu)變化的大趨勢，探索長壽社會中公共養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性已成為許多國家共同面臨的重要任務(wù)，未來幾年是我國應(yīng)對老齡化制度體系建設(shè)的重要窗口期，必須按照十九大報告的部署，積極行動起來，加快養(yǎng)老金制度體系的建設(shè)與改革。美國是人口最多、面臨嬰兒潮老齡化的代際沖擊、公共養(yǎng)老金制度持續(xù)變革、整個養(yǎng)老金體系的結(jié)構(gòu)相對均衡的國家，本文以美國公共養(yǎng)老金制度為研究對象，分析其制度安排的核心目標、框架布局、變遷歷程、運營管理等內(nèi)容，有助于我們拓寬養(yǎng)老保險制度改革思路。

一、美國公共養(yǎng)老金制度及其在養(yǎng)老保障體系中的作用

目前，美國已經(jīng)構(gòu)建了較為完整的三支柱的養(yǎng)老保障體系，即聯(lián)邦政府強制性的公共養(yǎng)老金計劃、政府及雇主職業(yè)養(yǎng)老金計劃、個人儲蓄養(yǎng)老計劃及商業(yè)保險計劃。其中，由聯(lián)邦政府強制設(shè)置的公共養(yǎng)老金計劃作為美國養(yǎng)老保障體系的第一支柱，構(gòu)成了整個養(yǎng)老保障體系的重要基礎(chǔ)。

美國公共養(yǎng)老金計劃由1935年美國《社會保障法案》（Social Security Act）確定，公共養(yǎng)老金計劃也成為美國社會保障制度的一部分。美國《聯(lián)邦保險貢獻法》（Federal Insurance Contributions Act）強制要求雇員參加公共養(yǎng)老金計劃，聯(lián)邦稅務(wù)局每月征收社會保障工薪稅（Payroll Taxes），雇主和雇員各承擔(dān)一半。目前，美國工薪稅的總水平為雇員工資總額的15.3%，雇主和雇員各自繳納7.65%。其中的12.4%納入老年、遺屬和傷殘保險計劃，就是通常意義上的公共養(yǎng)老金計劃，雇主和雇員各自繳納6.2%；剩余2.9%為聯(lián)邦醫(yī)療保險的老年住院保險和補充醫(yī)療保險部分，雇主和雇員各自繳納1.45%。1954年開始，美國允許自雇人員也參與公共養(yǎng)老保險計劃，但需要自己繳納工薪稅。

目前，美國公共養(yǎng)老金領(lǐng)取的基本條件有兩個：一是年齡需達到一定的要求才可以領(lǐng)取養(yǎng)老金；二是企業(yè)和個人的繳費記錄要超過40個有效參保季，或者說要累計繳費超過10年。

對于領(lǐng)取年齡，美國目前正處于提高領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的過程中，領(lǐng)取的年齡標準有些復(fù)雜。簡而言之，在提高養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡之前，美國法律規(guī)定是65歲以上老年人可以領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，62歲可以選擇提前領(lǐng)取養(yǎng)老金，但只能領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的80%。在提高養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡完成之后（2022年），67歲以上老年人才可以領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，62歲仍然可以選擇提前領(lǐng)取養(yǎng)老金，但只能領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的70%。另外，為了鼓勵參保者推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金，對于達到領(lǐng)取全額養(yǎng)老金年齡還選擇延后領(lǐng)取的參保者，每延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金一定的時期，其養(yǎng)老金領(lǐng)取基數(shù)會提升一定的百分點，對參保者的激勵最高到70歲，此時，參保者能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金最高可以提升到應(yīng)領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的130%。

美國強制性的公共養(yǎng)老金計劃作為三支柱養(yǎng)老保障體系的基礎(chǔ)，很好地實現(xiàn)了制度設(shè)計的初衷，被稱為美國養(yǎng)老保障體系的“精神支柱”。目前公共養(yǎng)老金計劃已覆蓋到美國全部人口的95%左右，考慮到該制度對自雇者的自愿參與要求，剩余的未覆蓋人口基本上屬于不愿意參保的自雇者。而公共養(yǎng)老金計劃雖然替代率較低，但其給付金額也能夠滿足老年人口最基本的生活需求。

二、美國公共養(yǎng)老金制度設(shè)計主要圍繞減少老年貧困展開

1935年美國建立強制性公共養(yǎng)老金計劃時的一個主要目的是減少老年貧困，為老年人提供生活支持，幫助他們能夠退出繁重的工作，換而言之，美國的公共養(yǎng)老金計劃主要是“?；尽保@一目的在此后歷次對該制度進行補充完善的過程中仍然得以堅持，并且在一定程度上越來越清晰。

（一）養(yǎng)老金的領(lǐng)取標準設(shè)計是累退制

美國公共養(yǎng)老金計劃的給付標準基本上是以參保者領(lǐng)取養(yǎng)老金時的指數(shù)化平均工資為基礎(chǔ)來確定的。具體而言，聯(lián)邦社會保障署會選取參保者在21歲之后到領(lǐng)取養(yǎng)老金之時收入最高的35年的繳費工資，按物價指數(shù)折算出參保者的年均指數(shù)化工資水平，該水平與社會保障署每年公布的兩個工資檔位進行比較后加權(quán)計算出應(yīng)計發(fā)的養(yǎng)老金，這兩個工資檔位的折算系數(shù)分別對應(yīng)著90%、32%和15%，即低于低檔的工資水平按照90%計發(fā)養(yǎng)老金，在低檔到高檔的工資水平按照32%計發(fā)養(yǎng)老金，高于高檔的工資收入按照15%計發(fā)養(yǎng)老金。這種累退制的養(yǎng)老金計發(fā)辦法目的是維持老年人口的基本生活需要，減少對高收入人口的支持。這導(dǎo)致公共養(yǎng)老金對低收入者的工資替代率大約為60%左右，對中等收入者的替代率大約為45%左右，對高收入者的替代率才不到30%。

（二）養(yǎng)老金的實際給付金額要經(jīng)過物價指數(shù)調(diào)整

按照上述方法計算出參保者的養(yǎng)老金月度給付金額后，為了維持養(yǎng)老金的實際購買力，聯(lián)邦社會保障署每年還會對參保者領(lǐng)取的養(yǎng)老金按照當年的物價指數(shù)進行調(diào)整，這種做法使得老年人領(lǐng)取的養(yǎng)老金不至于因為通貨膨脹而遭到太多的貶值，也與公共養(yǎng)老金計劃以維持老年人基本生活需要為首要目的是一致的。

（三）社會保障信托基金投資的安全性居于首位

美國公共養(yǎng)老金計劃收取的工薪稅首先匯集到財政部管理的社會保障信托基金賬戶，基金賬戶在維持一定月份的給付金額后，剩余資金就可以進行投資，但僅限于購買聯(lián)邦政府為基金定向發(fā)行的特種國債。財政部為社會保障信托基金發(fā)行的特種國債的利率水平大體等于所有已發(fā)行的、可流通的、剩余4年存續(xù)期的美國中期國債的平均市場收益率。這種制度安排的主要目的是為每一位勞動者提供一個可保證的最低水平的老年收入，這種老年收入不受市場波動的影響，不受商業(yè)破產(chǎn)或投資計劃欺詐的影響。

美國聯(lián)邦政府為減少老年人口貧困，除了公共養(yǎng)老金計劃之外，還采取了其他一些措施，例如，設(shè)立補充養(yǎng)老保障計劃，即聯(lián)邦“附加保障收入計劃”（Supplemental Security Income Program），由聯(lián)邦政府財政出錢，支持那些包括養(yǎng)老金在內(nèi)總收入不夠一定水平的低收入老年人。該計劃由社會保障署負責(zé)管理，按月向低收入老年人發(fā)放生活補助金。2015年，享受附加保障收入計劃的單身低收入老年人員、低收入老年夫婦每月領(lǐng)取的生活補助標準分別為733美元和1100美元。

另外，對于高收入老年人，聯(lián)邦政府規(guī)定老年人獲得的包括養(yǎng)老金在內(nèi)的所有收入超過一定金額也要納稅。2015年，包括養(yǎng)老金給付在內(nèi)的年收入超過2.5萬美元的單身老年人員，以及超過3.2萬美元的老年夫婦都需要正常納稅，這些人繳納的稅收直接計入社會保障信托基金。目前，需要納稅的老年人口約占美國所有領(lǐng)取養(yǎng)老金人口的40%。對老年人的高收入征稅，也在另外一個層面表現(xiàn)出美國公共養(yǎng)老金制度的目的是保障老年人基本生活需要，減少老年貧困。

三、美國公共養(yǎng)老金制度的適應(yīng)性調(diào)整

美國公共養(yǎng)老金制度建立之后，隨著經(jīng)濟社會環(huán)境的變化、美國人口結(jié)構(gòu)的變化以及信托基金累積余額的變化，聯(lián)邦政府也在不斷對公共養(yǎng)老金制度的相關(guān)條款進行調(diào)整，主要目的是適應(yīng)最新情況，維持公共養(yǎng)老金制度的正常運轉(zhuǎn)。

（一）不斷擴大公共養(yǎng)老金計劃的覆蓋面

美國公共養(yǎng)老金計劃的覆蓋面是在不斷擴大的。在制度設(shè)立初期，公共養(yǎng)老金計劃主要覆蓋一般工商企業(yè)的雇員，其他很多領(lǐng)域的人員并不參與該計劃。1954年允許自雇者自己繳納工薪稅后加入公共養(yǎng)老金計劃；1957年軍人開始加入公共養(yǎng)老金計劃；1974年鐵道職工整體加入公共養(yǎng)老金計劃；1984年聯(lián)邦政府雇員也全部加入了公共養(yǎng)老金計劃。至此，原先獨立于公共養(yǎng)老金計劃之外的社會群體全部都加入了該計劃，該計劃的覆蓋范圍不斷擴大。

（二）不斷增加公共養(yǎng)老金計劃的保障內(nèi)容

美國公共養(yǎng)老金計劃的保障內(nèi)容也在不斷增加，主要目的是為了從各方面減少老年貧困。1935年建立公共養(yǎng)老金計劃之后，1939年將遺屬（包括配偶及子女）也作為公共養(yǎng)老金計劃的保障對象；1951年，公共養(yǎng)老金計劃擴展到了傷殘保險；1965年建立了聯(lián)邦老年住院保險和聯(lián)邦補充醫(yī)療保險制度，主要目的是防止老年人因病致貧；1972年建立了老年人附加保障收入計劃，為養(yǎng)老金水平較低的低收入老年人提供基本生活保障，該計劃作為公共養(yǎng)老金制度的補充，成為減少老年貧困進程的重要一環(huán)。

（三）不斷調(diào)整收費標準和最高收入限制

美國公共養(yǎng)老金制度建立之后，隨著居民收入水平的提高、通貨膨脹的影響和人口結(jié)構(gòu)的變化，聯(lián)邦政府對公共養(yǎng)老金計劃的相關(guān)繳費標準（即工薪稅稅率）和最高收入標準進行適當調(diào)整，經(jīng)過多年來的持續(xù)調(diào)整，公共養(yǎng)老金繳費率從1935年占工資收入水平的2%提高到2018年的15.3%，最高收入標準則從3000美元提高到128400美元。

表1 美國歷年工薪稅稅率及最高收入標準

續(xù)表

（四）對領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡標準也進行了適應(yīng)性調(diào)整

美國公共養(yǎng)老金制度建立之初，把領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡定為65歲，這一年齡標準實施了60多年，最終聯(lián)邦政府決定從2000年開始，到2022年，美國將把領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的年齡由65歲逐步提高到67歲，實施這一政策的主要原因在于美國人口結(jié)構(gòu)中老年人口比例在迅速提高，如果不進行年齡調(diào)整，為了維持公共養(yǎng)老金計劃的運轉(zhuǎn)，就需要不斷提高工薪稅水平。

四、美國公共養(yǎng)老金制度成立之初即為全國統(tǒng)籌管理

美國公共養(yǎng)老金制度發(fā)軔于一些州政府，但在1935年建立聯(lián)邦公共養(yǎng)老金制度時，可以說這一制度就是全國統(tǒng)籌的。首先，公共養(yǎng)老金制度的政策和法規(guī)制定發(fā)布權(quán)由聯(lián)邦政府行使。比如1935年頒布的《社會保險法》以及后來針對《社會保險法》的多次修正案，都是聯(lián)邦政府提交國會審議通過的，作為規(guī)范聯(lián)邦公共養(yǎng)老金制度的基本法律依據(jù)。其次，聯(lián)邦政府成立了全國性公共養(yǎng)老金管理機構(gòu)（從開始的聯(lián)邦社會保障委員會到目前的聯(lián)邦社會保障署），負責(zé)公共養(yǎng)老金的發(fā)放。社會保障署共有工作人員65000余名，分布在全國10個大區(qū)的社會保障局及其下屬13000個辦公室。再次，公共養(yǎng)老金的繳費直接以稅收形式由聯(lián)邦稅務(wù)局征收，公共養(yǎng)老金計劃的所有收入支出都納入聯(lián)邦預(yù)算。各州政府并不會和聯(lián)邦公共養(yǎng)老金計劃發(fā)生直接聯(lián)系，更不可能成為資金統(tǒng)籌的一部分，它們也可以設(shè)立自己的公共養(yǎng)老金計劃，但只能是附加在聯(lián)邦公共養(yǎng)老金計劃之上。

美國公共養(yǎng)老金計劃的這一特點是與其聯(lián)邦制的政治制度直接相關(guān)的，1935年通過的《社會保障法案》是作為聯(lián)邦法律出臺的，其責(zé)任義務(wù)主體就是聯(lián)邦政府，各州政府沒有權(quán)利、更沒有義務(wù)參與到這一體系之中。

五、美國公共養(yǎng)老金制度與財政的關(guān)系

美國公共養(yǎng)老金制度與財政及稅務(wù)部門具有非常密切的關(guān)系，例如，美國公共養(yǎng)老金計劃的收支預(yù)算并入聯(lián)邦政府預(yù)算；公共養(yǎng)老金的征收以工薪稅的方式由聯(lián)邦稅務(wù)部門征收；公共養(yǎng)老金收繳的資金直接存入財政部設(shè)立并負責(zé)管理的相關(guān)信托基金賬戶；公共養(yǎng)老金的發(fā)放由財政部的國庫部門直接發(fā)放；公共養(yǎng)老金的投資也只能投資到財政部發(fā)行的特別國債等等。

但美國公共養(yǎng)老金制度在資金運行上又是與財政資金截然分開的，公共養(yǎng)老金計劃的資金供求要實現(xiàn)自我平衡，支出要與收入相匹配，財政并不會向該制度劃撥款項，也不承擔(dān)養(yǎng)老金給付的兜底責(zé)任。與此相對應(yīng)，公共養(yǎng)老金計劃運轉(zhuǎn)過程中發(fā)生的所有費用，包括稅務(wù)部門代征工薪稅的費用、財政部門管理信托資金賬戶的費用以及聯(lián)邦社會保障管理署發(fā)生的與公共養(yǎng)老金計劃管理相關(guān)的所有費用，都要納入公共養(yǎng)老金預(yù)算，由相應(yīng)信托基金資產(chǎn)支付。

當然，由于老年人社會保障問題也是聯(lián)邦政府的責(zé)任，雖然公共養(yǎng)老金制度起到了最重要的保證老年人基本生活需要的作用，但它不是萬能的，聯(lián)邦政府還需要在其他方面承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，比如為保障低收入老年人生活的附加保障收入計劃、對老年和殘障健康保險計劃的補貼資金和聯(lián)邦政府對各州的醫(yī)療援助計劃等，這些計劃都是公共養(yǎng)老金計劃的補充，同時也是由公共養(yǎng)老金計劃相應(yīng)部分的管理機構(gòu)負責(zé)實施的，但這些制度安排實際上是聯(lián)邦政府承擔(dān)老年人社會福利救助的責(zé)任，資金也是來自聯(lián)邦政府的財政預(yù)算，盡管與公共養(yǎng)老金計劃關(guān)系密切，但并非是養(yǎng)老保險制度的范疇。

六、美國公共養(yǎng)老金制度的經(jīng)驗與啟示

從美國公共養(yǎng)老金計劃的情況來看，作為一個成熟的養(yǎng)老保險制度最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，公共養(yǎng)老金計劃是非常重要的。因此，在構(gòu)建和完善公共養(yǎng)老金計劃的過程中，需要仔細考量各種因素，盡可能在事前就將制度未來面臨的問題討論清楚。一般而言，公共養(yǎng)老金計劃的相關(guān)要素設(shè)計需要注意以下幾方面的內(nèi)容：

（一）公共養(yǎng)老金的主要目的是滿足老年人基本生活需要，免于老年貧困

作為政府強制性推行的公共養(yǎng)老金計劃，其繳費水平不可能太高，否則會影響整個國家經(jīng)濟運行的效率，與此相對應(yīng)的是，公共養(yǎng)老金的給付水平也不能太高，一般都只能夠滿足老年人的基本生活需要。因此，不能寄希望于公共養(yǎng)老金計劃的給付能夠完全滿足計劃參與者的老年生活的需要。

（二）公共養(yǎng)老金計劃的覆蓋面要盡可能廣泛

公共養(yǎng)老金計劃需要盡可能擴大覆蓋面，甚至力求覆蓋到國家的全體勞動者，這樣的話，當參保者年老時，都能夠從公共養(yǎng)老金計劃中獲得養(yǎng)老金給付，從而最大限度地減少老年貧困；同時，更多的人加入到公共養(yǎng)老金計劃，為計劃供款，可以降低計劃參與者的撫養(yǎng)比，提升公共養(yǎng)老金計劃的可持續(xù)性。

（三）公共養(yǎng)老金計劃要實現(xiàn)自我平衡，不能依靠政府補貼

公共養(yǎng)老金計劃是整個社會養(yǎng)老保險體系的一部分，所以，在制度設(shè)計之初，就要仔細考慮計劃的繳費和給付情況，實現(xiàn)公共養(yǎng)老金計劃資金供求的平衡，而不能事先留下缺口，寄希望于財政補貼。否則，政府推行的就不是養(yǎng)老保險計劃，而是一個社會救助計劃或者社會福利計劃。另外，為了盡可能實現(xiàn)公共養(yǎng)老金計劃的中長期收支平衡，政府一般也需要根據(jù)經(jīng)濟和社會的實際情況，對公共養(yǎng)老金計劃的繳費率、給付水平和領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡等制度變量進行及時調(diào)整。

（四）以公共養(yǎng)老金計劃為基礎(chǔ)，建立多支柱的養(yǎng)老保險體系，適應(yīng)各層次居民的養(yǎng)老需求

世界銀行對養(yǎng)老金制度進行了長期研究，提出要建立多支柱的養(yǎng)老保險體系。其中，公共養(yǎng)老

金計劃是多支柱養(yǎng)老保險體系最重要的組成部分，由于公共養(yǎng)老金計劃的給付水平都相對有限，工資替代水平不高，因此，為了滿足中高收入人群的養(yǎng)老需要，在公共養(yǎng)老金計劃之外，政府還需要

構(gòu)建其他形式的養(yǎng)老保險，政府一般并不直接為這些計劃提供擔(dān)保和資金支持，但會通過稅收優(yōu)惠

措施吸引相關(guān)企業(yè)和個人加入到這些養(yǎng)老保險計劃之中，為老年生活做更多的儲備。