桂華

最近幾年來(lái)基層治理中出現(xiàn)“文牘化”趨勢(shì)，做資料、填報(bào)表、整文檔等形式化工作，耗費(fèi)基層干部許多精力，容易陷入“形式主義”應(yīng)對(duì)。

基層治理“文牘化”的表現(xiàn)之一是“辦事留痕”制度，要求基層干部不僅做好本職工作，還要以文字、圖片或是視頻的形式將全部工作環(huán)節(jié)保留下來(lái)。以前不久我們調(diào)查的東部某郊區(qū)農(nóng)村為例，當(dāng)?shù)匦姓宓母刹恳话銥?名，日常需要2名以上的村干部專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)文字檔案材料工作，有村干部反映，每年填寫(xiě)的各類(lèi)資料達(dá)數(shù)百斤重。一位負(fù)責(zé)調(diào)解的村干部說(shuō)，有的時(shí)候處理村民糾紛只需要到場(chǎng)講幾句話(huà)，說(shuō)和說(shuō)和就完成了。事后卻需要在辦公室花半天時(shí)間整理材料，還要像寫(xiě)小說(shuō)一樣絞盡腦汁地編造時(shí)間、地點(diǎn)、人物、故事。農(nóng)村干部做工作是越簡(jiǎn)單越好，而上級(jí)檢查則是要求檔案材料反映得越“精彩”越好。

從考核上看，由于過(guò)去農(nóng)村工作的目標(biāo)清晰，上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村直接下達(dá)硬性任務(wù)指標(biāo)，基層干部針對(duì)這些任務(wù)指標(biāo)開(kāi)展工作，完成任務(wù)就算達(dá)標(biāo)。過(guò)去鄉(xiāng)村基層工作是“硬指標(biāo)下的硬考核”。當(dāng)前農(nóng)村工作內(nèi)容發(fā)生變化，政府不找農(nóng)民收費(fèi)，計(jì)劃生育工作也容易做，一些宣傳類(lèi)、服務(wù)類(lèi)工作增加。這類(lèi)工作不容易從結(jié)果上考核，上級(jí)政府選擇從過(guò)程上考核，“辦事留痕”、影像資料、定期在公眾號(hào)推送等作為考核手法被廣泛運(yùn)用?！败浿笜?biāo)硬考核”推動(dòng)基層工作走向“文牘化”。

鄉(xiāng)村治理還存在一個(gè)變化是部門(mén)工作越來(lái)越多?！吧厦媲l線(xiàn)，下面一根針”，國(guó)家依靠鄉(xiāng)村組織聯(lián)系農(nóng)民。國(guó)家每年投入以萬(wàn)億計(jì)的惠農(nóng)資金，很多是通過(guò)部門(mén)層層下?lián)?，資源下鄉(xiāng)強(qiáng)化條線(xiàn)部門(mén)在基層治理中的地位。過(guò)去國(guó)家從農(nóng)村提取資源，所有部門(mén)都配合著政府的“中心工作”，現(xiàn)在每個(gè)部門(mén)的工作都重要，各個(gè)條線(xiàn)的工作都要落實(shí)。在條塊關(guān)系中，政府各職能部門(mén)的權(quán)力被強(qiáng)化，鄉(xiāng)村兩級(jí)“塊”的權(quán)力弱化。條線(xiàn)部門(mén)越強(qiáng)，鄉(xiāng)村基層組織需要應(yīng)對(duì)的條線(xiàn)工作就越多，基層越忙。條線(xiàn)部門(mén)是科層組織，條線(xiàn)下來(lái)很多不必要的事務(wù)性工作，基層干部只好用“文牘”去應(yīng)付。

目前農(nóng)村基層工作整體上還受發(fā)展主義思維支配，要求改變農(nóng)村面貌、提高農(nóng)民收入、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等。地方政府的發(fā)展主義政績(jī)觀傳導(dǎo)到基層，就變成各部門(mén)競(jìng)相下指標(biāo)，提出各種“創(chuàng)建”。筆者認(rèn)為，現(xiàn)有階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展源泉在城市，鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)定位于“底線(xiàn)”目標(biāo)，鄉(xiāng)村工作不宜“亢進(jìn)”。

回到上面的議題，基層工作“文牘化”趨勢(shì)，需要在制度層面改進(jìn)考核機(jī)制。首先，對(duì)于“社會(huì)治理”這類(lèi)軟性工作，要減少形式化的量化考核做法，軟指標(biāo)不能硬考核。其次，要扭轉(zhuǎn)地方政府的發(fā)展主義政績(jī)觀，農(nóng)村要保持穩(wěn)定一點(diǎn)、靜態(tài)一點(diǎn)，切實(shí)從農(nóng)民需求出發(fā)來(lái)確定農(nóng)村工作任務(wù)，尤其要減少各個(gè)職能部門(mén)提出的不切實(shí)際的“創(chuàng)建”口號(hào)。▲

（作者是武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員）