文/孫業(yè)要

一、研究概述

1. 審查機構概念

“審查機構”概念的宏觀雛形為負責工業(yè)產品生產許可證技術性評審和事務性工作的內設機構。在2013年，國務院發(fā)布指導意見，鼓勵通過委托、承包、采購等方式將部分公共服務和非公共服務交由社會力量承擔?？梢钥吹?，社會力量是政府職能轉變不可或缺的關鍵環(huán)節(jié)，把第三方社會力量引入行政許可，將審查機構的概念延伸既必要又緊迫。

2. 第三方審查機構建立的創(chuàng)新性

上海市建立的第三方審查機構更好地發(fā)揮了市場優(yōu)勢資源力量，不僅可以促使生產許可證審查獨立有效，也將極大地提升市場的活力。

① 基本概念的創(chuàng)新。在《上海市工業(yè)產品生產許可省級發(fā)證管理辦法》（滬質技監(jiān)規(guī)〔2016〕496號）中首次提出“上海市工業(yè)產品生產許可審查機構”概念，即負責上海市工業(yè)產品生產許可證申請企業(yè)的審查、匯總上報審查材料等生產許可證審查工作。從上層制度厘清生產許可職能轉變的內容，讓后續(xù)第三方審查機構的建立和管理有據可循。

② 建立方式的創(chuàng)新。將生產許可證審查這一行政職能通過政府公開招投標的方式交由市場中的第三方進行統(tǒng)一管理，將市場中的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、技術機構全部囊括進來，此種建立方式在全國尚屬首例。

③ 管理模式的創(chuàng)新。原先的行政部門由生產許可證審查職能執(zhí)行者轉變?yōu)橐粋€管理者，通過市場化的方式選取優(yōu)質服務，并自上而下實施，在此過程中還能及時根據管理的情況對服務的供方進行調整，實現(xiàn)優(yōu)勢競爭、劣勢淘汰的市場化運作，在管理模式上有很強的前瞻性。

3. 第三方審查機構管理的必要性

為保障第三方審查機構在履職時能夠依法依規(guī)、保持最優(yōu)的服務標準，特別是在其自身利益與所實施的生產許可證審查這項行政職能之間發(fā)生沖突和矛盾時，建立科學合理的管理模式進行約束就顯得尤為必要。

隨著行政許可審批制度改革的推進，2017年5月第三方審查機構開始正式承接許可證審查工作。在國務院試行簡化審批程序的大背景下，“先證后核”“一企一證”等生產許可證改革對審查技術的要求不降反增，一方面對第三方審查機構能力需求更高，另一方面也對如何發(fā)揮好第三方審查機構獨立、專業(yè)的優(yōu)勢作用提出更高的管理要求。

二、第三方審查機構管理實例分析

本文以通過政府公開招標的方式入圍的5家上海市工業(yè)產品生產許可審查機構為樣本，從機構性質、人員構成、專業(yè)能力、管理現(xiàn)狀等方面進行實例分析，為后期管理的實施提供參考。

1. 機構性質

當前第三方審查機構主要由事業(yè)單位（占比40%）、企業(yè)（占比40%）和行業(yè)協(xié)會（占比20%）組成，且大部分具有開展與行政許可和公共服務相關業(yè)務的經驗。同時，這三類市場主體均具有獨立法人資質，能夠獨立承擔法律責任，并享有良好的行業(yè)信譽。

2. 人員構成

生產許可證審查是能夠反映實際生產情況的關鍵環(huán)節(jié)，實施現(xiàn)場審查的審查組成員必須具有國家注冊審查員資質。事業(yè)單位派出的審查員在產品生產工藝、流程上有著天然的優(yōu)勢；而企業(yè)與行業(yè)協(xié)會相較事業(yè)單位人才專業(yè)集中的情況，兩者在制造型企業(yè)長期從事生產管理的技術性人才的選擇上有更強的自主性。

3. 專業(yè)能力

依據調整后的生產許可證目錄，將許可證發(fā)證產品（不含直接接觸食品的材料等相關產品）劃分為化工、輕工、機械、建筑、電子電器5個領域，并將第三方審查機構的人員專業(yè)、入圍專業(yè)、設備技術、檢驗檢測能力等內容與5大專業(yè)領域進行匹配。比較看出，事業(yè)單位在化工、輕工、電子電器類能力匹配度較高；企業(yè)的專業(yè)能力主要集中在機械類和建筑類；行業(yè)協(xié)會在5大領域的專業(yè)能力分配上較為平均，能為事業(yè)單位、企業(yè)提供穩(wěn)定的資源候補。三者在專業(yè)能力上相互增補，有利于形成良性競爭。

4. 管理現(xiàn)狀

上海市工業(yè)產品生產許可審查機構建立運行以來，在管理模式的構建上進行了數(shù)次的嘗試與創(chuàng)新，逐步形成從前期準入、中期控制、后期管理到外部監(jiān)督的四位一體第三方審查機構管理工作規(guī)范（見表1）。

表1 第三方審查機構現(xiàn)行管理模式

就第三方審查機構自身來說，建立包含制度建設與工作質量控制、信息變更等不定期內部自查和年度工作報告機制；各區(qū)市場監(jiān)管局可就第三方審查機構的審查工作開展日常監(jiān)督并逐次進行評價，將觀察監(jiān)督后的評價結果應用于機構年度考核；上海市質監(jiān)局業(yè)務受理中心以制度、人員、審查、案卷、行為規(guī)范為主要內容開展年度考核，并與上海市質監(jiān)局共同建立完善責令立即改正、解除合同、取消目錄和列入黑名單為監(jiān)督條線的分級管理機制。

在初步試行該管理模式后，可以從比較中看到，生產許可證現(xiàn)場審查不合格率（見圖1）相較2016年未建立第三方審查機構時提升了11%以上，且不合格大部分集中在危險化學品等重點監(jiān)管產品上。這從側面說明，第三方審查機構的建立與管理進一步加嚴了生產許可證的市場準入門檻，在保障質量安全上展現(xiàn)了正向的積極效果。

圖1 生產許可證現(xiàn)場審查不合格率對比圖

三、第三方審查機構管理實施中存在的問題

通過對第三方審查機構的實例分析，可以發(fā)現(xiàn)，第三方審查機構在準入條件的持續(xù)保持、工作內容針對改革政策的適時調整、行為規(guī)范的落實及監(jiān)督方式的多樣化上仍有很多改進的空間。同時，在已完成的第三方審查機構2017年年度考核中，共發(fā)現(xiàn)整改條款8項次，評定結果為良好與一般的機構占總數(shù)的80%，評定為優(yōu)秀的機構僅為1家。此評定結果可以看到，第三方審查機構在實際的運行與管理中仍然存在一些問題。

1. 內部管理機制不健全

從實際情況來看，40%的第三方審查機構將生產許可證審查職能賦予原有的業(yè)務部門，審查職能只是作為機構的一項次要業(yè)務，其管理人員數(shù)量不足且多為兼職管理，無法把關注點落在審查工作上。另，行政許可改革變化快、力度強，在工作要求、時限、方法上一直在不斷地進行動態(tài)調整。部分第三方審查機構存在跟進國家和上海市質監(jiān)局各項生產許可證改革政策不及時，或未及時制修訂機構內審查管理制度和工作流程的內部管理問題。

2. 審查員資源有限

生產許可證發(fā)證產品涉及化工、輕工、電子電器、建筑及其他行業(yè)，具體到每個細分領域的專業(yè)審查員數(shù)量非常有限，第三方審查機構可選取范圍不大。目前審查員培訓考核和注冊由全國許可證審查中心統(tǒng)一管理，而審查中心在2017年僅組織3期有限范圍的新注冊審查員考試，不能滿足第三方審查機構在機構內部發(fā)展審查員的需求，進而出現(xiàn)因專業(yè)審查員保有量低而導致的自由選取調派難度大等問題。

四、對策思考

1. 加快法律法規(guī)建設

生產許可作為法定的行政審批事項，其職能分配必須全面準確，才能保障行政許可實施的公正高效。第三方審查機構作為行政許可審查環(huán)節(jié)的實施者，對其法律上的地位、權利和責任的劃分必須予以明確。一方面，有上位法的保障，很大程度上能夠避免第三方審查機構在行政職能上的接放脫節(jié)、監(jiān)管缺失和推諉扯皮問題；另一方面，有了上位法的約束，才能夠有的放矢對第三方審查機構的建立、管理和監(jiān)督進行細化，避免在實施中出現(xiàn)粗糙管理、單線監(jiān)督等問題。

另外，建議試點建立第三方審查機構管理規(guī)范地方標準，從標準化的角度規(guī)范質量技術監(jiān)督部門、第三方審查機構的管理體制，通過法律化、標準化的評價體系，由上而下進行壓力遞增，實現(xiàn)第三方審查機構管理的目標。

2. 協(xié)同聯(lián)動開展多舉措監(jiān)管

在第三方審查機構的監(jiān)管的實際應用上，目前的監(jiān)管內容和方式仍受到諸多限制，各個部門的信息反饋效率不高，還是以事后監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題后集中整改為主。針對此種情況，建議可實施風險分析，將工作評價、企業(yè)反饋、投訴舉報一并整合至網上審批系統(tǒng)中，依托信息化平臺進行實時監(jiān)控，并階段性地開展生產許可證審查工作的效果評估，根據評估結果調整監(jiān)管方式；可開展市、區(qū)聯(lián)合監(jiān)管，采用實地調研、現(xiàn)場考核等形式對第三方審查機構的實際運行情況進行監(jiān)督，增強監(jiān)管的針對性和時效性；建立黑名單，若發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，撤銷第三方審查機構資質，列入黑名單并進行通報，強化對第三方審查機構違法違規(guī)行為的處罰力度。

3. 第三方審查機構管理模式設想

在發(fā)展方向上，可以借鑒上海市級檢驗檢測管理平臺的構建方法，由政府統(tǒng)一建立行政許可審查平臺，擴展相關行政許可的審查業(yè)務，如檢驗檢測機構資質認定評審、計量標準器具核準、國家法定計量檢定機構任務授權的考核等。平臺內的第三方審查機構可以整合市場中的行業(yè)資源與專業(yè)人才，建立自主品牌，并根據市場行業(yè)狀態(tài)和機構自身專業(yè)變化，實時進行審查能力的優(yōu)化調整，不斷提升社會認知度與公信力。

在這個發(fā)展機制中，政府轉變?yōu)楣芾碚?，一是加強誠信體系建設，加重懲罰力度，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)、失信行為，立即從平臺中撤銷資質；二是委托審查工作職能的行政管理部門、行政相對人對第三方審查機構的工作開展情況進行監(jiān)督，政府根據監(jiān)督情況實時調整平臺中的第三方審查機構及其專業(yè)；三是暢通投訴舉報渠道，形成政府主導、市場負責、第三方獨立審查的新型管理模式（見圖2）；四是發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰的自由競爭作用，適時實施末位淘汰機制。

五、結語

圖2 第三方審查機構的發(fā)展走向與管理模式設想示意圖

深化行政許可審批制度改革，是落實國務院加快推進“放管服”的重大舉措，是全面深化質檢改革、加快職能轉變的重要牽引。本文從第三方審查機構這個視角入手，為生產許可管理模式的改革提供了一些新的思路與方法，同時擬通過不斷的實踐，實實在在地加強以服務品質為核心的政府治理，找到一條適合行政部門監(jiān)管、提升管理能級和自身建設之路。

（作者單位：上海市質量技術監(jiān)督局業(yè)務受理中心）

信息專遞——

天津市市場監(jiān)管系統(tǒng)質量提升三年行動計劃發(fā)布

為深入貫徹《中共中央國務院關于開展質量提升行動的指導意見》，落實國家市場監(jiān)督管理總局和天津市委市政府的工作要求和部署，近日，天津市市場監(jiān)管委結合工作實際，制定了《天津市市場監(jiān)管委系統(tǒng)質量提升3年行動計劃（2018-2020年）》。

在強化標準供給方面，該計劃提出，要發(fā)揮天津市標準化委員會的作用，形成協(xié)作互通、多措并舉、共同推進的工作機制，合力推進標準化工作戰(zhàn)略實施；鼓勵和支持企事業(yè)單位、社會團體積極制定國際標準、國家標準、行業(yè)標準、地方標準和團體標準；優(yōu)化天津市地方標準公開平臺系統(tǒng)，實現(xiàn)地方標準題錄信息網上查詢和標準文本全部公開。

在開展質量提升示范活動方面，該計劃提出，要聚焦產業(yè)集聚區(qū)，積極培育創(chuàng)建質量提升示范區(qū)，組織開展質量提升示范區(qū)申報工作，形成一批質量高地；實施質量管理升級計劃，引導企業(yè)實施卓越績效評價等先進質量管理模式，廣泛開展質量控制（QC）小組等群眾性質量活動。