項(xiàng)玲

摘要：“一帶一路”沿線中，不管是發(fā)展中國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求還是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的改善擴(kuò)建，都需要國(guó)內(nèi)外資金的支持；但由于沿線國(guó)家政局穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)文化等方面存在很大差異，PPP模式在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中存在諸多不確定性因素。通過(guò)對(duì)PPP模式及風(fēng)險(xiǎn)概念定義闡述，分析PPP模式在“一帶一路”沿線國(guó)家實(shí)踐中存在的具體風(fēng)險(xiǎn)，并在此基礎(chǔ)上給出風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”；PPP模式：風(fēng)險(xiǎn)管理

中圖分類號(hào)：F121 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2018）01-29-03

一、引言

2013年9月，習(xí)近平總書記在出訪東南亞和中亞國(guó)家時(shí)提出的將“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”與"21世紀(jì)海上絲綢之路”進(jìn)行聯(lián)合的倡議，勾勒出“一帶一路”偉大戰(zhàn)略藍(lán)圖。習(xí)主席在2014年APEC峰會(huì)上提出4000億美元成立絲路基金，2017年5月“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇舉行，標(biāo)志著“一帶一路”倡議已經(jīng)從理論提出走向了實(shí)際落實(shí)。“一帶一路”覆蓋范圍逐步廣大，區(qū)域內(nèi)的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施面臨極大的資金缺口，對(duì)資金的需求極為迫切，需要多方面進(jìn)行融資。這種背景下，在西方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域里已大獲成功的PPP模式為沿線各國(guó)提供了很好的借鑒路徑。

二、PPP模式的理論與運(yùn)用

PPP模式的定義與分類

PPP是英文public-private-partnership的簡(jiǎn)稱，PPP模式的出現(xiàn)是為了滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。PPP模式在實(shí)踐中最重要的特征是伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)在合作中各參與方的獨(dú)立平等地位，其中契約精神、法治精神尤為重要。其次是共同承擔(dān)利益風(fēng)險(xiǎn)，在合作中應(yīng)嚴(yán)格把控風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的最低程度，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的效益最優(yōu)。具體模式可用圖1表示。

廣義PPP是指政府與社會(huì)部門合作提供公共產(chǎn)品而建立的契約關(guān)系，以為建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等公共服務(wù)，由參與各方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的合作模式。狹義PPP是指各種融資模式的總稱，具體可分成以下三類（表一）。外包類：分為模塊外包（服務(wù)外包、管理外包）和整體式外包。特許經(jīng)營(yíng)類：需要私人部門與公共部門合作共享收益分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。分為TOT、BOT和其他。私有化類：私人部門負(fù)責(zé)全部項(xiàng)目，公共部門監(jiān)督管理。分為完全私有化和部分私有化。

三、我國(guó)“一帶一路”投資現(xiàn)狀及PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）我國(guó)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家投資情況分析

財(cái)政部、發(fā)展改革委員會(huì)與人民銀行指出PPP模式鼓勵(lì)各種類型企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，激發(fā)社會(huì)資本、民營(yíng)資本發(fā)展活力和潛力，使社會(huì)存量資本能夠盤活，形成多資金渠道為公共服務(wù)融資。財(cái)政部在2016年初啟動(dòng)了PPP全國(guó)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，利用大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”手段收集匯總PPP項(xiàng)目信息，根據(jù)PPP項(xiàng)目庫(kù)公布的季度報(bào)告，整理出2017三月末PPP項(xiàng)目庫(kù)數(shù)據(jù)并繪制以下圖表2。

可以看出，我國(guó)PPP模式發(fā)展呈現(xiàn)出行業(yè)分布廣且集中的特點(diǎn)。截止2017年一季度末，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目共有12287個(gè)，累計(jì)投資額達(dá)到了14.6萬(wàn)億元，覆蓋31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)。從這些數(shù)據(jù)可以看出PPP發(fā)展的總體勢(shì)頭良好。并且PPP模式在市政建設(shè)和交通運(yùn)輸項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)數(shù)量最多，數(shù)額最大，而在城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、旅游、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、水利和其他方面PPP數(shù)目和投資額最少。

（二）“一帶一路”ppp模式存在的風(fēng)險(xiǎn)分析

經(jīng)過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外典型PPP案例的分析，得出政治政策風(fēng)險(xiǎn)、法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)與投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)因素會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生較大影響。結(jié)合“一帶一路”沿線具體情況，還必須考慮宗教文化風(fēng)險(xiǎn)的主要影響，因此這五類風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成“一帶一路”合作框架下PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)組合。

1.政治風(fēng)險(xiǎn)

由于“一帶一路”沿線國(guó)家政治局勢(shì)不穩(wěn)定，政府違約、政策變動(dòng)和政府信用問(wèn)題都會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的被迫中止和失敗。從國(guó)際國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的失敗案例可以看出政治風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目最主要的風(fēng)險(xiǎn)。不僅政局不穩(wěn)會(huì)造成項(xiàng)目的中斷，政策的改變、政府直接干預(yù)都會(huì)引起PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。如果政策不連續(xù)不穩(wěn)定，簽訂協(xié)議后政策發(fā)生變化會(huì)造成雙方合作失效，造成一定的損失。另外，簽訂項(xiàng)目后，政府能否按期履行職責(zé)、及時(shí)兌現(xiàn)也應(yīng)該成為考慮的因素。

2.法律風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)PPP模式發(fā)展還處于發(fā)展階段，相關(guān)政策法律制度并沒(méi)有實(shí)際事例可以依據(jù)。參考外國(guó)法律并不能適應(yīng)我國(guó)國(guó)情出現(xiàn)的新問(wèn)題，這就需要國(guó)家頒布符合國(guó)情實(shí)際的法律法規(guī)。由于我國(guó)及沿線國(guó)家PPP模式并未形成完整的立法體系，項(xiàng)目運(yùn)行實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有法律可以依循。法律風(fēng)險(xiǎn)不僅在于缺少對(duì)應(yīng)的法律依據(jù)，也在于及時(shí)有法可依，也可能存在有法不依的情況，監(jiān)管調(diào)查力度不夠，相關(guān)責(zé)任人無(wú)法執(zhí)行法律的問(wèn)題。

除了上述法律體系不完善的風(fēng)險(xiǎn)和無(wú)法監(jiān)管之外，法律變更風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目產(chǎn)生影響，比如政策補(bǔ)貼方面的政策如果發(fā)生變更，可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目無(wú)法按期進(jìn)行，會(huì)直接影響到收益，工程進(jìn)度也受到影響。另外合同的違約風(fēng)險(xiǎn)也是存在的，違約風(fēng)險(xiǎn)指參與PPP建設(shè)方會(huì)延期或中斷履行合同約定的項(xiàng)目，無(wú)法承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，造成違約風(fēng)險(xiǎn)。

3.建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)是影響項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，建設(shè)期是整個(gè)經(jīng)營(yíng)期間風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)階段，容易出現(xiàn)工程無(wú)法按時(shí)按質(zhì)完成的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目合同簽署后，項(xiàng)目公司會(huì)招標(biāo)分包給承包商，那么建設(shè)完工風(fēng)險(xiǎn)就分散給了承包商，但項(xiàng)目公司必須承擔(dān)簽署協(xié)議時(shí)的違約責(zé)任。建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)包括能否獲取土地所有權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，即能否按照預(yù)期成本及時(shí)獲得土地，這將影響項(xiàng)目建設(shè)的啟動(dòng)以及進(jìn)度。

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)還包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，即由于技術(shù)不過(guò)關(guān)達(dá)不到項(xiàng)目完成所需的標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)，技術(shù)要求高，人才需求大，但是“一帶一路”沿線國(guó)家人才隊(duì)伍缺失，技術(shù)以及管理人員素質(zhì)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的不相匹配，所以技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)就是人才的競(jìng)爭(zhēng)，也是建設(shè)過(guò)程中不可忽視的部分。

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)中的完工風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目無(wú)法按時(shí)完成的風(fēng)險(xiǎn)，是具體表現(xiàn)為工期拖延、項(xiàng)目投產(chǎn)后達(dá)不到預(yù)期效果，甚至項(xiàng)目無(wú)法啟動(dòng)。完工風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響整個(gè)項(xiàng)目的生存，如果遭到破壞預(yù)期現(xiàn)金流會(huì)減少甚至中斷，最終導(dǎo)致投入資金無(wú)法償還人員勞務(wù)費(fèi)用無(wú)法落實(shí)。

4.投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)

“一帶一路”倡議所建設(shè)投資的都是基礎(chǔ)設(shè)施，施工周期長(zhǎng)，資金需求大，且回報(bào)周期長(zhǎng)，一般會(huì)超過(guò)10年以上或更久。所帶來(lái)的收益取決于未來(lái)建成后帶來(lái)的收益，短期難以看出成效。例如鐵路項(xiàng)目，未來(lái)收益還取決于鐵路建造成本、運(yùn)營(yíng)維修、客流量、其他交通方式的競(jìng)爭(zhēng)等因素，所以短期來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的收益是很低的。如果國(guó)家政局不穩(wěn)，戰(zhàn)亂紛爭(zhēng)導(dǎo)致的項(xiàng)目損失是很難彌補(bǔ)的。面對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)企業(yè)望而卻步，會(huì)謹(jǐn)慎對(duì)待境外“一帶一路”項(xiàng)目的投資。

四、風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策

“一帶一路”跨區(qū)域、跨國(guó)合作的PPP項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)更加靈活和復(fù)雜，必須正確識(shí)別，及時(shí)提出針對(duì)性的方案進(jìn)行規(guī)避和消除，將有助于為企業(yè)提供一個(gè)安全的環(huán)境，積極推動(dòng)“一帶一路”倡議的實(shí)施。以上對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的闡述對(duì)于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理也有一定意義，針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)提出以下解決對(duì)策和建議。

（一）建立政府間的合作協(xié)商機(jī)制

我國(guó)政府在跨境PPP項(xiàng)目投資中應(yīng)發(fā)揮積極作用。一方面，要為我國(guó)企業(yè)營(yíng)造一個(gè)和諧的外部環(huán)境，與資本投入國(guó)政府保持良好的外交關(guān)系，對(duì)其政府政策進(jìn)行宏觀把控與合理預(yù)測(cè)，給予企業(yè)信息支持，同時(shí)與存在利益關(guān)系的域外國(guó)家加強(qiáng)溝通與合作，謀求在特定區(qū)域內(nèi)的共同發(fā)展：另一方面，在面對(duì)政變、戰(zhàn)爭(zhēng)等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)完善國(guó)內(nèi)對(duì)外投資保險(xiǎn)制度，主要由政府牽頭設(shè)立基金或成立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，與投資企業(yè)簽訂保險(xiǎn)協(xié)議分擔(dān)部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，為企業(yè)對(duì)外投資建立信心。對(duì)外與“一帶一路”沿線國(guó)家簽訂國(guó)家層面規(guī)范的雙邊投資協(xié)議，一定程度上可以提高PPP項(xiàng)目投資的安全性，協(xié)調(diào)雙邊政府對(duì)合作項(xiàng)目的管理，以合理比例分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，其中關(guān)鍵的一點(diǎn)是所簽訂的雙邊協(xié)定一定要具有較強(qiáng)法律效力。

（二）制定完善具體可操作的法律法規(guī)

PPP建設(shè)離不開法律的規(guī)范和支持，如果沒(méi)有法律可循，會(huì)讓利益相關(guān)者有空可鉆，逃避該承擔(dān)的責(zé)任，增加了潛在的投資難度。由于PPP投資周期長(zhǎng)，基礎(chǔ)建設(shè)時(shí)期長(zhǎng)，只有制定完善的法律才能讓各方參與，明確職責(zé)任務(wù)。首先應(yīng)制定基本法，規(guī)定基礎(chǔ)操作規(guī)范和權(quán)責(zé)范圍，其次要由相關(guān)部門各自制定出具體的規(guī)范法，細(xì)化其中的操作流程，為PPP項(xiàng)目的每一步驟、每一環(huán)節(jié)制定可依據(jù)的操作規(guī)范，頒布PPP項(xiàng)目管理?xiàng)l例，制定一套適用于“一帶一路”建設(shè)的法規(guī)。讓PPP項(xiàng)目真正做到有法可依，降低法律風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立PPP專業(yè)管理機(jī)構(gòu)并提供技術(shù)支持

任何一個(gè)PPP項(xiàng)目都是十分龐大復(fù)雜的工程，需要專業(yè)的團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)開發(fā)、監(jiān)督管理。政府應(yīng)該設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)保證PPP項(xiàng)目的順利運(yùn)行，降低風(fēng)險(xiǎn)，提高效率。這樣的機(jī)構(gòu)需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主管部門及行業(yè)部門之間共同協(xié)調(diào)發(fā)揮作用，保證社會(huì)資本可以充分提供給公共服務(wù)項(xiàng)目。專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)需要技術(shù)支持，一方面，政府需要建立完善PPP項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范細(xì)則，另一方面要加強(qiáng)項(xiàng)目可行性分析和評(píng)估，對(duì)可行性分析的研究報(bào)告作出規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格制定評(píng)估內(nèi)容和范圍，這既是風(fēng)險(xiǎn)防范措施，也是披露監(jiān)督機(jī)制。管理機(jī)構(gòu)也可以利用大數(shù)據(jù)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化控制，建立專業(yè)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，提供項(xiàng)目信息及披露在建項(xiàng)目的情況。

（四）加強(qiáng)識(shí)別PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

“一帶一路”倡議可以為PPP模式的成熟發(fā)展提供平臺(tái)，但其涉及的項(xiàng)目規(guī)模大風(fēng)險(xiǎn)也大，而從英國(guó)等成功國(guó)家經(jīng)驗(yàn)可以看出風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目核心，只有建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制才能吸引私人投資者。有效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是十分必要的。為保證風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理，應(yīng)了解各參與方的職責(zé)和各風(fēng)險(xiǎn)的基本特征，制定出各方所要分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)策略，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。另外，應(yīng)保證將風(fēng)險(xiǎn)分配給最具有影響力一方，可以更有針對(duì)性化解風(fēng)險(xiǎn)，最大程度降低了風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失和時(shí)間成本。如果一旦分配失誤，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了不具有影響力的一方，不但風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法得到有效約束，反而加劇了風(fēng)險(xiǎn)程度帶來(lái)更大的損失。最后，根據(jù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)于政策時(shí)局的掌握比較強(qiáng)，應(yīng)該承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)：而私人部門對(duì)于管理與運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)比較足，應(yīng)該承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)，可以由政府與私人部門共同承擔(dān)。雖然風(fēng)險(xiǎn)是按照職責(zé)、能力和協(xié)議條款進(jìn)行分擔(dān)，但“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最終所有者和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者是政府。政府作為參與者有義務(wù)幫助企業(yè)，積極為企業(yè)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。