殷培紅

當(dāng)前，我國以各地區(qū)屬地管理和各部門分散管理為主導(dǎo)的水環(huán)境管理體制，難以適應(yīng)流域整體性和跨行政區(qū)域的管理要求，流域水環(huán)境質(zhì)量退化問題凸顯?！熬琵堉嗡甭氊?zé)交叉、多頭執(zhí)法、協(xié)調(diào)不暢、重復(fù)執(zhí)法、效能不高等問題，既影響政府公信力，也久為社會各界所詬病。以流域水環(huán)境行政執(zhí)法改革為突破口，加快推動我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法改革，形成統(tǒng)一、高效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力，是打好藍天、碧水、凈土污染防治攻堅戰(zhàn)的重要保障。

流域水環(huán)境行政執(zhí)法改革，涉及執(zhí)法組織體系、執(zhí)法主體、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法機制等多方面調(diào)整。因此，我們必須認真理順以流域管理與行政區(qū)域管理、綜合執(zhí)法主管部門與相關(guān)行業(yè)管理部門橫向執(zhí)法權(quán)力配置、中央和地方縱向行政執(zhí)法權(quán)力配置為核心內(nèi)容的“三大關(guān)系”。

按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)，是強化流域生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域協(xié)調(diào)性的長效措施。根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會議審議通過的《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點方案》，設(shè)置流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)并非要取代流域內(nèi)各行政區(qū)域的水環(huán)境管理職能。按照監(jiān)管與執(zhí)行相互制約的權(quán)力配置原則，地方政府須作為治理實施主體，流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)代表國家或?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）監(jiān)督指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域內(nèi)地方政府。通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，深度融合各方力量，提高流域水環(huán)境治理的整體成效。

多年來，我國各級政府投入巨資治理水環(huán)境，但效果很不理想。其中一個重要因素是，水環(huán)境按照行政區(qū)域分割管理，流域內(nèi)地方政府各自為政，導(dǎo)致各地在治理目標、政策標準、對策措施等方面缺乏全局性，執(zhí)法尺度寬嚴不一，難以形成監(jiān)管合力。例如，下游地區(qū)加嚴產(chǎn)業(yè)環(huán)境準入，上游地區(qū)卻對污染企業(yè)網(wǎng)開一面，導(dǎo)致污染向支流和上游地區(qū)擴散，下游治理效果大打折扣。雖然國家組織編制了重點流域水環(huán)境保護規(guī)劃，但由于缺乏統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法，實際上并未得到有效實施。放眼全球，水環(huán)境保護領(lǐng)域的跨行政區(qū)協(xié)作機制大多比較松散，存在權(quán)威不足、協(xié)作不強、效率不高的弊病。美國、英國、法國、澳大利亞、韓國，以及我國遼河保護區(qū)管理局、貴州“兩湖一庫”管理局的實踐經(jīng)驗證明，按流域設(shè)置多種形式的水環(huán)境管理機構(gòu)，是實現(xiàn)流域內(nèi)“上下游、左右岸”各行政區(qū)域協(xié)同治理的有效組織方式和長效措施。

推動生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革，是增強流域水環(huán)境治理系統(tǒng)性的重要體制保障。中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《方案》）提出，按照流域生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律，整合環(huán)保、水利、國土、海洋、農(nóng)業(yè)等涉水職能，實現(xiàn)了地表與地下、岸上與岸下、陸地與海洋、點源與面源的系統(tǒng)管理。《方案》還要求整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍，整合環(huán)境保護和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責(zé)，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)。上述改革思路和舉措，區(qū)分了監(jiān)管者與所有者職責(zé)，解決了既是裁判員又當(dāng)運動員問題，實現(xiàn)了水污染治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護的“三水”統(tǒng)一監(jiān)管，增強了流域水環(huán)境治理的系統(tǒng)性和有效性。同時，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，要求“將生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法機構(gòu)列入政府行政執(zhí)法機構(gòu)序列”，解決了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法主體資格問題，為全面改善流域水環(huán)境質(zhì)量奠定了體制保障基礎(chǔ)。

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制，并不意味著取代行業(yè)主管部門對自然資源資產(chǎn)管理和開發(fā)利用進行行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管。只有正確處理好綜合與專業(yè)的關(guān)系、行業(yè)資源利用與保護的內(nèi)部與外部監(jiān)管關(guān)系，理順綜合執(zhí)法監(jiān)管主管部門與行業(yè)主管部門關(guān)系，建立健全信息共享機制和跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制，才能解決目前涉水環(huán)境執(zhí)法職能交叉、職責(zé)不明、執(zhí)法主體分散、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法標準不一等諸多問題。

依據(jù)行政執(zhí)法屬地管轄法定原則，跨行政區(qū)域設(shè)置流域綜合執(zhí)法機構(gòu)，需要履行相應(yīng)的立法程序，通過“劃區(qū)設(shè)局”解決跨行政區(qū)域行政執(zhí)法權(quán)的授予問題。在這方面，遼寧省和貴州省都做出了有益的探索。2010年，遼寧省政府組建參照公務(wù)員管理的直屬事業(yè)單位遼河保護區(qū)管理局，該省人大常委會審議通過的《遼寧省遼河保護區(qū)條例》第八條規(guī)定：“省遼河保護區(qū)管理機構(gòu)按照省人民政府的規(guī)定，統(tǒng)一負責(zé)遼河保護區(qū)內(nèi)的污染防治、資源保護和生態(tài)建設(shè)等管理工作，履行水利、環(huán)保、國土資源、交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等有關(guān)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法職責(zé)?！蓖?，貴州省人大常委會通過的《貴州省紅楓湖百花湖水資源環(huán)境保護條例》第二十八條規(guī)定：“在兩湖管理機構(gòu)管理范圍內(nèi)有關(guān)兩湖水資源環(huán)境保護的環(huán)保、規(guī)劃、水利、林業(yè)、綠化、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等方面行政處罰，由兩湖管理機構(gòu)實施?！?/p>

開展省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，是提高流域水環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)管獨立性的重要途徑。流域水環(huán)境管理涉及多種利益主體，更需要堅強有力、客觀中立的協(xié)調(diào)機制或監(jiān)督執(zhí)法力量?，F(xiàn)行行政體制內(nèi)，在不增加新的機構(gòu)情況下，唯有上收監(jiān)管和行政執(zhí)法權(quán)，使環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)獨立于下級政府部門，利用行政層級提高監(jiān)管和行政執(zhí)法的獨立性、權(quán)威性和有效性，方可有效遏制地方保護主義，實現(xiàn)“督政”與“督企”職能兼容，促進地方政府和相關(guān)部門落實轄區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的主體責(zé)任。

為避免多層重復(fù)執(zhí)法，應(yīng)根據(jù)不同層級政府的職能特點和執(zhí)法任務(wù)，按照《方案》提出的減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，明確中央和地方各級政府的綜合執(zhí)法職責(zé)邊界和重點。首先，要結(jié)合中央關(guān)于省以下環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察垂改的試點要求，市縣兩級統(tǒng)一配置和指揮調(diào)度基層行政執(zhí)法力量，成立一級綜合執(zhí)法隊伍，主要負責(zé)面向民商事主體的具體執(zhí)法和縣域內(nèi)的行政處罰工作。其次，依照基層執(zhí)法力量下沉、提高執(zhí)法效率的行政執(zhí)法改革要求，在上收行政執(zhí)法權(quán)的同時，要充分考慮近年新出現(xiàn)的經(jīng)濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及規(guī)模較大的工業(yè)園區(qū)新增監(jiān)督執(zhí)法的職責(zé)需求，保障與履職任務(wù)相匹配的執(zhí)法力量。再次，對由市縣和基層監(jiān)管的事項，中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的生態(tài)環(huán)境主管部門，作為綜合執(zhí)法主管部門，原則上不宜直接對民商事主體實施具體檢查和現(xiàn)場執(zhí)法。此類部門應(yīng)主要行使執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處職責(zé)，負責(zé)省以下的基層綜合行政執(zhí)法隊伍績效考核，強化行政執(zhí)法責(zé)任制，監(jiān)督指導(dǎo)綜合執(zhí)法人員資質(zhì)管理和執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設(shè)。

（作者為生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心法規(guī)與體制研究部副主任、研究員）