許育紅

1963年簽訂的《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第3條“領(lǐng)事職務(wù)之行使”規(guī)定：“領(lǐng)事職務(wù)由領(lǐng)館行使之。此項(xiàng)職務(wù)亦得由使館依照本公約之規(guī)定行使之?！钡?條“領(lǐng)事職務(wù)”第1款規(guī)定：領(lǐng)事職務(wù)包括“于國際法許可之限度內(nèi)，在接受國內(nèi)保護(hù)派遣國及其國民——個(gè)人與法人——之利益”。據(jù)此，各國駐外使領(lǐng)館是領(lǐng)事保護(hù)職務(wù)的實(shí)施主體。2014年《中國領(lǐng)事工作》指出：“領(lǐng)事保護(hù)是中國領(lǐng)事工作的重要內(nèi)容，也是中國外交工作的重要組成部分?！?017年《中國領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》表述：“領(lǐng)事保護(hù)是指中國公民、法人的合法權(quán)益在所在國受到侵害時(shí)，中國駐當(dāng)?shù)厥?、領(lǐng)館依法向駐在國有關(guān)當(dāng)局反映有關(guān)要求，敦促對(duì)方依法公正、妥善處理，從而維護(hù)海外中國公民、法人的合法權(quán)益。”本文主要基于公開出版物，講述中華人民共和國中央人民政府（簡稱新中國）成立以來“領(lǐng)事保護(hù)”（consular protection）稱謂的演變故事。

改革開放前夕“保僑”可作為“領(lǐng)事保護(hù)”的早期稱謂

華僑是指定居在國外的中國公民，中國政府一貫重視對(duì)華僑的保護(hù)工作。新中國成立至改革開放前夕，臨時(shí)出國人員非常之少，領(lǐng)事保護(hù)對(duì)象主要是華僑?！氨Ｗo(hù)華僑”（簡稱“保僑”）便成為早期“領(lǐng)事保護(hù)”之稱謂。

（一）新中國成立初期“華僑權(quán)益保護(hù)”規(guī)定及其業(yè)務(wù)歸屬。新中國成立之初，有關(guān)華僑權(quán)益保護(hù)的憲法性條款、外交部規(guī)定及其業(yè)務(wù)歸屬的確定，經(jīng)歷了如下過程：

1.憲法性條款規(guī)定華僑權(quán)益保護(hù)系中國政府應(yīng)盡義務(wù)。1949年9月21日，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在中南海舉行，29日會(huì)議通過的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第59條規(guī)定：“中華人民共和國中央人民政府應(yīng)盡力保護(hù)國外華僑的正當(dāng)權(quán)益?！?0月1日新中國成立之日起，《共同綱領(lǐng)》作為憲法性文件發(fā)揮了臨時(shí)憲法的作用。據(jù)此，保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)益屬于中國政府應(yīng)盡之義務(wù)。11月8日外交部成立，內(nèi)設(shè)蘇聯(lián)東歐司、亞洲司、西歐非洲司、美洲澳洲司等九個(gè)司局級(jí)部門，負(fù)責(zé)指導(dǎo)駐外使領(lǐng)館辦理華僑權(quán)益保護(hù)等事務(wù)。

2.外交部文件規(guī)定華僑權(quán)益保護(hù)歸屬領(lǐng)事職務(wù)范疇。1954年，新中國第一部憲法第98條規(guī)定：“中華人民共和國保護(hù)國外華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益?！蓖瑫r(shí)，外交部制定新中國第一個(gè)有關(guān)領(lǐng)事工作的規(guī)定——《關(guān)于領(lǐng)事工作任務(wù)的初步規(guī)定》，明確領(lǐng)事職務(wù)包括“對(duì)華僑的正當(dāng)權(quán)益，采取積極保護(hù)措施”。1955年，外交部成立領(lǐng)事司，統(tǒng)一指導(dǎo)駐外使領(lǐng)館履行華僑權(quán)益保護(hù)職務(wù)。

（二）改革開放前夕國際法上“保僑”稱謂的出現(xiàn)。1975年修訂的憲法第27條規(guī)定：“國家保護(hù)國外華僑的正當(dāng)權(quán)利和利益?！?976年，著名國際法學(xué)家周鯁生在《國際法》一書中闡述：在國際法上，國家沒有準(zhǔn)許外國人入境的義務(wù)，而在另一方面，國家對(duì)于在境內(nèi)的外國人則不能禁止他離境，只要他履行了法定的離境條件；如果國家無理禁止或阻止外國人離境，則將招致他的本國的抗議而引起國際責(zé)任問題，因?yàn)樗谋緡鶕?jù)屬人優(yōu)越權(quán)，要對(duì)他行使保護(hù)的權(quán)利。

書中強(qiáng)調(diào)指出：“中國政府堅(jiān)持行使保僑的權(quán)利，是完全符合公認(rèn)的國際法準(zhǔn)則的?！边@是改革開放前夕國際法上出現(xiàn)的“保僑”稱謂。之后，“保僑”之稱為“護(hù)僑”稱謂所替代。

改革開放以來“護(hù)僑”轉(zhuǎn)化為“領(lǐng)事保護(hù)”稱謂的過程

1978年中國實(shí)施改革開放政策以來，由外交部門編寫出版的相關(guān)書籍主要有：1987年《中國外交概覽》至現(xiàn)名《中國外交》系列、1991年《新中國領(lǐng)事實(shí)踐》和2014年《中國領(lǐng)事工作》（上下冊）。這些著作記錄了改革開放之后“護(hù)僑”到“領(lǐng)事保護(hù)”稱謂的轉(zhuǎn)化過程。

（一）改革開放至20世紀(jì)90年代初“護(hù)僑”稱謂的使用。相對(duì)于1978年憲法第54條“國家保護(hù)華僑和僑眷的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益”規(guī)定，1982年修訂的憲法第50條規(guī)定：“中華人民共和國保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益?！庇纱?，1987年《中國外交概覽》（現(xiàn)名《中國外交》）第12章“中國領(lǐng)事工作概述”第3節(jié)“護(hù)僑工作”中闡述：“根據(jù)《中華人民共和國憲法》，保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)益是中國的僑務(wù)政策之一”；1986年，“中國駐外國外交代表機(jī)關(guān)和領(lǐng)事機(jī)關(guān)根據(jù)中國的僑務(wù)政策和國際法準(zhǔn)則在保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)益方面做了許多工作”，包括協(xié)助解決臺(tái)灣船舶被扣事件和保護(hù)臺(tái)灣同胞正當(dāng)權(quán)益案件。

1991年，由外交部領(lǐng)事司組織編寫的《新中國領(lǐng)事實(shí)踐》第10章“保護(hù)中國公民在外國的正當(dāng)權(quán)益”第2節(jié)“護(hù)僑工作的內(nèi)容”指出：“保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)益主要包括：人身安全、居留權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)益、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)福利、贍家匯款、遺產(chǎn)繼承、行動(dòng)自由、通訊自由、人道主義待遇、同中國駐外使領(lǐng)館保持正常聯(lián)系等權(quán)利?！钡?節(jié)“護(hù)僑的方法”強(qiáng)調(diào)：“保護(hù)華僑正當(dāng)權(quán)益的方法多種多樣，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，講究實(shí)效。護(hù)僑交涉必須以外交政策為依據(jù)，要顧全大局，嚴(yán)守有理有利有節(jié)的方針。交涉方式，可由駐外使領(lǐng)館向駐在國有關(guān)部門提出交涉，也可由國內(nèi)有關(guān)部門同時(shí)向?qū)Ψ教岢鼋簧婊蚋鶕?jù)當(dāng)?shù)厍闆r和案情通過社團(tuán)、宗親會(huì)、僑領(lǐng)、友好人士協(xié)商妥善解決，有時(shí)須兩種方式呼應(yīng)配合?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2018/08/13/qkimagessjzssjzs201815sjzs20181523-1-l.jpg"/>

上述表明，改革開放至20世紀(jì)90年代初，中國外交部門公開使用“護(hù)僑”這一稱謂。之后，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I(lǐng)事保護(hù)”稱謂。

（二）20世紀(jì)90年代至今“護(hù)僑”到“領(lǐng)事保護(hù)”稱謂的過渡。隨著改革開放的不斷深化，中國公民以定居、工作、留學(xué)、經(jīng)貿(mào)、勞務(wù)、旅游、探親等為目的的出國人數(shù)日益增多。外交部領(lǐng)事司郭少春司長在2017年度領(lǐng)事工作國內(nèi)媒體吹風(fēng)會(huì)上宣布，“2017年，中國內(nèi)地居民首站赴外國預(yù)計(jì)突破6000萬人次，我在境外設(shè)立企業(yè)超過3萬家，在海外勞務(wù)人員約100萬，留學(xué)生約137萬”，中國領(lǐng)事保護(hù)對(duì)象不僅為“華僑”，也包括“留學(xué)生、經(jīng)貿(mào)及勞務(wù)人員、臨時(shí)旅游探親人員”等。根據(jù)國內(nèi)外形勢發(fā)展需要，中國外交部門對(duì)“領(lǐng)事保護(hù)”一詞的應(yīng)用，經(jīng)歷了從“封閉式的內(nèi)部規(guī)定”逐步向“開放式的公眾服務(wù)”的過渡。

1.“領(lǐng)事保護(hù)”稱謂從內(nèi)部使用到對(duì)外公布。1994年，外交部領(lǐng)事司已開始使用“領(lǐng)事保護(hù)”一詞。1998年，外交部政策研究室編寫的《中國外交》首次公布“領(lǐng)事保護(hù)”稱謂，其第13章“中國外交工作中的領(lǐng)事工作”第8節(jié)“處理領(lǐng)事保護(hù)案件”中寫道：“1997年，外交部領(lǐng)事司指導(dǎo)駐外使領(lǐng)館妥善處理了大量涉及在國外的中國國家、法人、公民，包括香港特別行政區(qū)、澳門、臺(tái)灣同胞的領(lǐng)事保護(hù)案件，最大限度地維護(hù)了國家和公民的權(quán)益”；“為充分體現(xiàn)中國政府對(duì)中國公民生命財(cái)產(chǎn)的關(guān)注和重視，有效地幫助在國外的中國公民獲得中國駐外使領(lǐng)館的領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)，外交部還指示駐外使領(lǐng)館對(duì)外印發(fā)《中國境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》?！睆拇?，在每年編寫的《中國外交》中均有“領(lǐng)事保護(hù)”的內(nèi)容。2003年，外交部通過本部官方網(wǎng)站、中央電視臺(tái)、《人民日報(bào)海外版》及《世界知識(shí)》雜志等媒體，以問答形式宣介《中國境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》。

2.“領(lǐng)事保護(hù)”機(jī)構(gòu)的專門設(shè)立與服務(wù)升級(jí)。據(jù)《中國領(lǐng)事工作》及相關(guān)材料記載，2005年11月8日，外交部決定將領(lǐng)事司亞非領(lǐng)事處和歐美大領(lǐng)事處的領(lǐng)事保護(hù)工作剝離出來，增設(shè)領(lǐng)事保護(hù)處；2006年5月29日，領(lǐng)事司正式成立領(lǐng)事保護(hù)處；2007年6月28日，領(lǐng)事保護(hù)處升格為外交部領(lǐng)事保護(hù)中心。

2014年9月2日，外交部全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心正式啟用，全年無休為海外中國公民提供24小時(shí)熱線救助與咨詢（0086-10-12308或59913991）。呼叫中心的設(shè)立，在海外中國同胞與祖國之間開辟了一條領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)的綠色通道，使同胞在海外遇到困難時(shí)，能在第一時(shí)間與祖國取得聯(lián)系，獲得及時(shí)、專業(yè)的指導(dǎo)和幫助。

今年3月8日，時(shí)任外交部長、現(xiàn)任國務(wù)委員兼外交部長王毅在全國兩會(huì)記者會(huì)上宣布了三個(gè)領(lǐng)事利民好消息。其中之一就是，外交部正在推進(jìn)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助的立法工作，并將在兩會(huì)之后向社會(huì)公開征求意見。3月26日，外交部就《中華人民共和國領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作條例（草案）》（征求意見稿）向社會(huì)公開征求意見。筆者研究認(rèn)為，領(lǐng)事保護(hù)是指一國駐外的外交或領(lǐng)事機(jī)構(gòu)、外交或領(lǐng)事代表為維護(hù)本國及其公民、法人和其他組織的海外利益，用盡當(dāng)?shù)匦姓蛩痉ň葷?jì)的行為。無論從外交還是立法的角度看，該條例內(nèi)容將是國家意志在領(lǐng)事保護(hù)層面的集中體現(xiàn)。

（作者為外交部領(lǐng)事司官員）