黎文濤

2018年可以說是中非合作的“大年”，7月習(xí)近平主席訪問非洲四國，9月“中非合作論壇峰會(huì)”即將在北京召開，勢必將中非關(guān)系推向新的高度。在此背景下，6月26日至7月10日，首屆中非防務(wù)安全論壇在中國召開，這是中國與非洲建立的首個(gè)高層軍事交流多邊機(jī)制，不僅為今年中非合作的“大戲”預(yù)熱和添彩，也有利于推動(dòng)中非全方位戰(zhàn)略合作，順應(yīng)了新時(shí)期中非合作的趨勢和訴求。

驅(qū)動(dòng)力與現(xiàn)狀

目前，對非關(guān)系在我國對外戰(zhàn)略中的地位顯著提升，對大部分非洲國家來說對華關(guān)系也已成為最重要的對外關(guān)系之一，無論是在政治、經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)領(lǐng)域，中國都是非洲問題最重要的“外部利益攸關(guān)者”之一。因此，來自三方面的客觀因素要求中非防務(wù)合作必須走向更高層次。

一是中國需要抓住非洲這個(gè)平臺(tái)展示負(fù)責(zé)任大國的形象。中國已經(jīng)駛向和平發(fā)展的快車道，并致力于打造嶄新的全球性大國形象，但發(fā)展和安全依舊是非洲有待解決的難題，中非強(qiáng)勁的經(jīng)貿(mào)合作無疑為非洲帶來了發(fā)展紅利，而強(qiáng)化對非防務(wù)合作更能體現(xiàn)中國肯于擔(dān)當(dāng)?shù)囊幻?，為非洲安全做出貢獻(xiàn)是增強(qiáng)中國對非道義感召力和占據(jù)國際道義制高點(diǎn)的必要途徑。

二是非洲對中國在安全合作上有著強(qiáng)烈訴求。非洲在國防建設(shè)和安全治理能力上高度依賴西方，歐美國家通常從自身利益或意識(shí)形態(tài)出發(fā)來左右非洲安全政策，因此非洲的安全治理方案帶有深厚的“歐美色彩”。相比之下，中國不預(yù)設(shè)政治條件、不選邊站隊(duì)的對非政策能最大限度地尊重非洲在安全治理上的主導(dǎo)權(quán)和自主權(quán)。

三是非洲是中國海外利益保護(hù)最為緊迫的地區(qū)。非洲是近十多年來中國海外利益擴(kuò)展最迅速的地區(qū)，目前中國是非洲最大貿(mào)易伙伴，麥肯錫報(bào)告認(rèn)為中國在非企業(yè)有上萬家，人數(shù)逾百萬。但同時(shí)非洲也是中國“走出去”安全風(fēng)險(xiǎn)最高、受沖擊最直接的地區(qū)。在南北蘇丹沖突中，中國在當(dāng)?shù)啬茉春屯顿Y利益首當(dāng)其沖；在利比亞戰(zhàn)亂中，多家中企受損嚴(yán)重；近年來，在尼日利亞、安哥拉、南非等中國人集中聚集的非洲國家，針對中企和華人的偷搶綁殺事件不斷。中國在非洲的利益安全維護(hù)能力缺失與中國迅速增長的利益存在形成了鮮明反差。

從中非交往史來看，中國并不是非洲軍事安全領(lǐng)域的“新人”。20世紀(jì)六七十年代，中非在反殖、反霸和反帝問題上是“階級(jí)兄弟”，軍事安全合作是當(dāng)時(shí)中非關(guān)系最重要的紐帶之一，這種歷史傳承為新時(shí)期的中非安全合作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2012年，中國發(fā)起“中非和平安全合作伙伴倡議”，旨在深化同非盟和非洲國家相關(guān)領(lǐng)域合作。2015年9月，習(xí)近平主席在聯(lián)合國大會(huì)上宣布籌備8000人規(guī)模的維和待命部隊(duì)，主要面向非洲沖突地區(qū)，并向非盟提供總額一億美元的無償軍援?？梢哉f，隨著近年來中非安全合作的深化，中國在非洲和平安全領(lǐng)域扮演的角色正逐漸從舞臺(tái)邊緣走向中心。這主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

第一，中國逐漸成為非洲維和的中堅(jiān)力量。聯(lián)合國在非維和行動(dòng)是非洲安全治理的核心議程，當(dāng)前聯(lián)合國16個(gè)維和任務(wù)中非洲占了九個(gè)。中國對非洲安全事務(wù)的參與也主要通過聯(lián)合國框架下的維和項(xiàng)目。在維和行動(dòng)中，各國扮演的角色各不相同。比如，歐美國家“出錢、少出兵”，美國雖然是聯(lián)合國維和最大出資國，但維和人數(shù)長年低于100人。印度、孟加拉國、埃塞俄比亞等發(fā)展中國家則“出兵、不出錢”。唯獨(dú)中國“又出兵又出錢”，現(xiàn)在有2000多名中國維和人員部署在非洲的五個(gè)任務(wù)區(qū)。同時(shí)，中國在非維和已經(jīng)從“鋪路架橋、行醫(yī)看病、物資運(yùn)輸”的單一模式向“武裝護(hù)衛(wèi)加后勤保障”的綜合模式轉(zhuǎn)變。2015年習(xí)主席宣布組建8000人維和待命部隊(duì)，再加上既有人數(shù)，中國維和力量將超過一萬人，中國已是維和行動(dòng)主要出兵國和出資國，將成為非洲維和的關(guān)鍵支柱。

第二，為非洲的非傳統(tǒng)安全治理做出重大貢獻(xiàn)。非洲發(fā)展相對滯后、國家治理能力較弱，難以獨(dú)力應(yīng)對海盜、重大疫情和有組織犯罪等非傳統(tǒng)安全威脅。從2008年12月至2018年4月，中國海軍已連續(xù)派出28批次艦艇赴亞丁灣為中外船舶護(hù)航，完成了6400余艘中外船舶護(hù)航任務(wù)，并與世界多國海軍務(wù)實(shí)交流合作，有效遏制了猖狂的海盜活動(dòng)。從2014年9月至2015年4月，中國軍隊(duì)向埃博拉疫情肆虐的西非派出六個(gè)批次醫(yī)療隊(duì)，站在最前沿幫助相關(guān)國家抗擊埃博拉疫情。

第三，對非軍事安全合作更加積極主動(dòng)并呈現(xiàn)全局性的特點(diǎn)。在非洲和平安全領(lǐng)域的重大熱點(diǎn)議題上，中國外交戰(zhàn)略更加積極主動(dòng)，在斡旋促和、選舉觀察和監(jiān)督、海上安全等方面取得顯著成果。近些年，在南北蘇丹問題上，中國的穿梭外交為中非安全合作積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，與南北蘇丹周邊國家以及伊加特等地區(qū)組織互動(dòng)頻繁，嘗試在非洲熱點(diǎn)問題上多點(diǎn)發(fā)力。2015年3月，中國首任駐非盟大使赴任，與非盟的對接強(qiáng)化了中國對非軍事安全合作的總體性政策協(xié)調(diào)，使得中非防務(wù)合作有總體規(guī)劃布局，更加有針對性。此外，中國在吉布提后勤保障基地順利啟用，也將有助于中國更快地融入到非洲安全治理和地區(qū)維穩(wěn)行動(dòng)中。

此外，中國還致力于幫助非洲的防務(wù)能力建設(shè)，近年來對非裝備援助、人員培訓(xùn)、技術(shù)支持大幅提升。比如，每年有3000多名國外高級(jí)軍官來華培訓(xùn)，其中多半來自非洲。

挑戰(zhàn)與建議

目前看，中非防務(wù)合作正進(jìn)入快車道，但無論是從理論到實(shí)踐，還是從自身參與能力到合作的外部環(huán)境，都有亟待突破的瓶頸和挑戰(zhàn)。

一是非洲對華合作的高期待將考驗(yàn)中國的政治意愿和外交能力。目前，非洲對中國的訴求不僅僅局限于經(jīng)貿(mào)與發(fā)展層面，而是希望中國在政治和安全領(lǐng)域也能為非洲提供“公共產(chǎn)品”，尤其是在歐美對非外交投入力有不逮之際，非洲這方面的訴求更加強(qiáng)烈，而這對中國的政治意愿、戰(zhàn)略判斷以及能力儲(chǔ)備都是極大考驗(yàn)。從政治意愿上看，中國外交最為迫切的仍是處理中美競合關(guān)系以及周邊的穩(wěn)定問題，中國對非洲政治與安全的“建設(shè)性參與”不可能在短期內(nèi)見效，如要投入大量的外交資源，還要承擔(dān)一定的外交風(fēng)險(xiǎn)，這需要強(qiáng)大的政治意愿來推動(dòng)。從戰(zhàn)略研判上看，中國在非利益正全方位鋪開，面對非洲重大政治事件或熱點(diǎn)問題時(shí)，中國必須考慮是否介入、如何介入以及介入程度的問題，但相應(yīng)外交政策需要足夠的知識(shí)儲(chǔ)備、情報(bào)搜集能力和外交人脈作為支撐，這又是中國的能力短板。

二是中非在安全理念上存有差異。重視“人的安全”愈發(fā)成為非洲安全治理的新特征，而中國一直以來秉承的“不干涉內(nèi)政”原則更多的是從“國家安全”或“主權(quán)安全”角度出發(fā)的安全理念。雖然政治和經(jīng)濟(jì)制裁、軍事介入等強(qiáng)硬手段一直存在爭議，但近年來卻成為非洲安全治理的常用方式，這些方式在當(dāng)前難以被中國現(xiàn)有的安全治理理念所接受。

三是來自西方的影響和干擾因素。西方在非洲安全治理問題上看待中國的心態(tài)是矛盾的，西方不斷指責(zé)中國在非洲“搭便車”，坐收西方帶來的“安全紅利”，尤其是近些年西方對非各項(xiàng)援助力不從心，希望中國加大對非安全事務(wù)投入，減輕西方的“包袱”，比如歐盟就把“安全合作”作為其與中國在非洲三邊合作的首要議題，但同時(shí)西方又對中國自主性的對非安全合作意圖有較強(qiáng)的忌諱心態(tài)。筆者與多位負(fù)責(zé)非洲事務(wù)的美國外交官員座談時(shí)，美方都明確表示中國在非洲投入軍事力量或設(shè)立軍事基地不符合美國利益，不希望中非“另起爐灶”脫離西方占主導(dǎo)優(yōu)勢的既有安全框架。此外，中國在非洲的促和努力或安全利益不斷受到西方干擾，和中國關(guān)系密切的一些非洲國家時(shí)常遭到西方打壓和指責(zé)。

綜上所述，中國已是非洲最重要的利益攸關(guān)者之一，中非關(guān)系正在深度交融，防務(wù)合作是中非關(guān)系中亟待提升的重要領(lǐng)域。作為一個(gè)崛起的全球性大國，中國應(yīng)主動(dòng)構(gòu)建一種新型的、有別于西方對非安全合作邏輯的中非安全合作路徑。中非安全合作模式的前提必須是“雙贏和平等”，才能保證合作的可持續(xù)，而尊重非洲在安全問題上的自主權(quán)和主導(dǎo)權(quán)是這種模式的準(zhǔn)則。同時(shí)，中國對非軍事安全合作也要改變過去“被動(dòng)—反應(yīng)”的應(yīng)對方式和“象征性參與”，以適應(yīng)中非關(guān)系發(fā)展的新需要，助力中非打造更加緊密的命運(yùn)共同體。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院非洲所副所長、副研究員）