徐剛

7月9日～10日，歐盟—西巴爾干（以下簡稱“西巴”）倫敦峰會如期召開。這是2014年德國倡議啟動的五年期“柏林進程”的最后一次年度峰會。前四次峰會分別在柏林、維也納、巴黎和意大利港口城市的里雅斯特舉行。此次倫敦峰會確認波蘭將擔任2019年峰會東道國，這意味著“柏林進程”將開啟新的周期。從柏林到倫敦，“柏林進程”是否實現了預期目標？五次峰會將給新的周期留下什么“遺產”？

倫敦峰會的焦點和看點

“柏林進程”的一個突出特征是預熱早、準備足。雖然峰會是年度機制化的，但由于倫敦峰會是最初五年期的最后一次峰會，因此在去年7月的里雅斯特峰會結束后，一系列預熱活動就接踵而至。尤其是今年2月歐盟委員會通過新的西巴戰(zhàn)略文件，5月除西班牙以外的歐盟成員國和西巴國家與地區(qū)領導人齊聚保加利亞，召開自2003年薩洛尼卡峰會以來的首次歐盟—西巴峰會。這些均說明西巴議題成為歐盟的重點議程之一。7月4日，“柏林進程”經濟部長會議在維也納舉行，拉開了倫敦峰會的序幕。

倫敦峰會由內務與安全部長會議、外交部長會議以及首腦會議組成。在“柏林進程”框架下舉行內務與安全部長會議尚屬首次。會議發(fā)表宣言，強調共同致力于推動信息交換、打擊非法武器交易和人口販賣以及反對腐敗，并同意實施《“柏林進程”安全委員會督導小組條例》。外交部長會議也發(fā)表宣言，重申致力于將西巴打造成為一個穩(wěn)定、安全與繁榮的、符合歐洲價值觀并有助于歐洲安全的區(qū)域。首腦會議則強調以清晰的承諾和具體的舉措繼續(xù)推進西巴地區(qū)合作。此外，一場高級別研討活動同步舉行，與會人員普遍對歐盟與西巴關系進展和前景存有擔憂，而且對俄羅斯、土耳其、美國以及脫歐后的英國等國在西巴地區(qū)的介入和影響深感壓力。很大程度上說，這也是歐盟的現實心理寫照，并成為歐盟未來發(fā)展與西巴關系必須認真面對和處理的課題。

雖然“柏林進程”涵蓋的議題極為廣泛，但歷次峰會均有聚焦的主題。比如，維也納峰會集中于關注公民社會和青年議題；巴黎峰會突出可持續(xù)發(fā)展與氣候變化主題，的里雅斯特峰會強調法治建設與反腐敗。倫敦峰會則聚焦安全、經濟穩(wěn)定以及政治和遺產三大議題。在安全領域，主要關注反恐、反對武器走私、反對腐敗和反對有組織犯罪；在經濟領域，主要討論數字經濟建設；在政治和遺產領域，主要關注失蹤人口、戰(zhàn)爭罪犯、性別平等以及歷史和解。

此外，倫敦峰會還有幾個值得關注的看點。

第一，由于沒有得到塞爾維亞、黑山、馬其頓以及科索沃的明確回應，簽署關于成立1991年1月1日至2001年12月31日期間前南斯拉夫發(fā)生的戰(zhàn)爭犯罪和違反人權行為事實的地區(qū)委員會的宣言沒有被提上議程。2008年，致力于成立該委員會的公民社會聯盟宣告成立。該聯盟積極推動成立地區(qū)委員會，試圖根據2016年巴黎峰會成立西巴地區(qū)青年辦公室的經驗在“柏林進程”框架下實現其愿望。然而，繼的里雅斯特峰會之后，這個被視為對推進西巴地區(qū)合作特別是政治合作與歷史和解具有重要意義的倡議未能進入倫敦峰會議程。不過，從峰會最后通過的三個共同宣言可以看出，這些議題仍然是歐盟及其主要大國的關切。

第二，參與倫敦峰會的歐盟國家為歷屆之最。2014年柏林峰會上，歐盟成員國中只有德國、奧地利、斯洛文尼亞和克羅地亞參加，2015年和2016年增加了意大利和法國，2017年英國加入，今年則有波蘭、保加利亞以及希臘參加。波蘭將擔任2019年峰會東道國，其獲邀理所當然。保加利亞在今年上半年擔任歐盟輪值主席國期間積極推動歐盟—西巴關系發(fā)展，5月舉辦了歐盟—西巴峰會。而希臘與馬其頓就馬其頓國名更改問題邁出了重要步伐，吸收希臘參會既有較強的現實考量，也飽含對未來的期待。從這個層面上講，“柏林進程”或將發(fā)展成為一個歐盟層面而非幾個成員國主導的倡議機制。

第三，由于英國尚處在脫歐進程中，人們希望從倫敦峰會得到不一樣的信息和解釋。在英國政府看來，舉辦峰會意在表明即將脫歐的英國一直致力于維護西巴和整個歐洲的安全，是西巴事務的利益攸關方。有分析人士指出，忙于處理脫歐事務的英國政府積極說教西巴入盟，這看上去非常滑稽。當然，英國并非沒有“誠意”。英國在倫敦峰會上宣布了一攬子助推集體安全和西巴經濟穩(wěn)定的計劃，包括在2018年～2019年和2020年～2021年分別提供4100萬英鎊、8000萬英鎊的沖突、安全與穩(wěn)定基金，將英國的西巴安全工作人員增加一倍，與奧地利、挪威共同啟運巴爾干有組織犯罪觀察室，建立英國—西巴網絡安全系統，將泛巴爾干戰(zhàn)略后備力量再延長一年，等等。

“柏林進程”的成果和“遺產”

自2014年8月至今年7月，“柏林進程”完成了首個既定的五年期議程。作為2003年歐盟確定西巴國家入盟前景后最重要的一項地區(qū)合作倡議和工具，“柏林進程”在幫助西巴國家和地區(qū)發(fā)展社會經濟、強化互聯互通以及增進地區(qū)合作方面無疑具有重要作用。

從發(fā)展宗旨來看，“柏林進程”在一定程度上激活了歐盟與西巴關系進展，為西巴融入歐洲一體化注入了新動力?！鞍亓诌M程”為歐盟將西巴國家和地區(qū)維系在擴大進程上發(fā)揮了重要作用，一定程度轉移了人們對于歐盟“擴大疲勞癥”以及英國脫歐產生的負面影響的關注，為今年2月歐盟出臺的新西巴戰(zhàn)略文件提供了“養(yǎng)分”。從最初設想來看，“柏林進程”主要集中于解決希臘與馬其頓之間關于馬其頓國名的爭端、塞爾維亞和科索沃之間對于關系正?；瘏f定的落實以及波黑國家機器運轉等三大問題。盡管成效并不顯著，但近期希臘和馬其頓就馬其頓國名更改問題簽署協議，塞爾維亞和科索沃也在有關方面的調解與推動下朝著實現關系正?；较蚺?。從具體實踐來看，“柏林進程”創(chuàng)設了一系列平臺和具體務實合作機制。比如，首次西巴聯合科學年度會議2015年在德國哈雷和柏林舉行，至今已舉行四次會議；維也納峰會建立西巴商會投資論壇，秘書處設在的里雅斯特；巴黎峰會成立西巴地區(qū)青年辦公室，總部設在地拉那；巴黎峰會建立泛歐專家思想論壇，目前舉辦過兩次；的里雅斯特峰會簽署《交通運輸共同體條約》，倫敦峰會確認交通運輸共同體總部將設在貝爾格萊德；的里雅斯特峰會商定建立西巴經濟區(qū)，批準西巴經濟區(qū)多年度行動計劃。

然而，對“柏林進程”的詬病和指責從未間斷。其一，“柏林進程”虛多實少。從峰會到配套會議頻頻舉行，但實際取得的成績并不顯著，執(zhí)行和落實尚需時日。而且“柏林進程”強調現有的歐盟資金框架，并無專門的資金投入。其二，項目推進不免涉及政治標準。有評論指出，“柏林進程”突出強調的互聯互通目標帶有“一石二鳥”的性質，一方面希望改善西巴地區(qū)交通基礎設施狀況，另一方面又將其作為推動西巴國家和地區(qū)行政改革的手段。其三，“柏林進程”缺乏監(jiān)管和報告機制，特別是缺乏國別進展監(jiān)督報告，使得“柏林進程”的效果難以評估，進而影響其約束力和激勵作用。倫敦峰會上西巴國家和地區(qū)各自簽署反腐敗具體舉措的聲明或可看作是一個新的動作。此外，除西巴國家和地區(qū)外，歐盟成員國和機構的參與非常自由，缺乏固定的對象、特別是沒有所有歐盟成員國的參與不利于共識的形成。

客觀上看，“柏林進程”為歐洲一體化事業(yè)、特別是歐盟擴大政策的調整留下了非常寶貴的“遺產”。其中最為重要的是，未來的歐盟擴大政策可能會一改或調整此前“公事公辦”的條件性準則，吸收或局部使用“柏林進程”強調的“變化作為輔助”的手段，以實現靈活運用。其一，既往“成熟一個發(fā)展一個”的入盟競爭法則或將被團結的、地區(qū)化的政策所取代。從“柏林進程”可以看出，西巴國家和地區(qū)被視為一個整體同等對待，并沒有區(qū)分入盟進度差異。由此，有評論指出，未來不排除對數個國家的同一入盟章節(jié)進行同時談判的可能。其二，政治化實踐與色彩或被減弱。區(qū)別于歐盟以往一貫強調的政治準則，“柏林進程”推行“基本問題第一原則”，大力推進西巴地區(qū)合作，強調社會經濟發(fā)展需求，突出互聯互通建設，充分激活政府之外的公民社會、專家、國際組織甚至普通民眾等要素，做到全民、全社會動員、對話和參與。其三，通過延長“柏林進程”或出臺類似的倡議機制拉住、穩(wěn)住西巴國家和地區(qū)，在釋放西巴是歐洲一部分和歐盟重要關切的同時，使西巴國家和地區(qū)領導人“忙于其中并疲于應付”，進而調控西巴國家融入歐洲的“速度與激情”。

目前看，“柏林進程”仍只是歐盟擴大政策的補充而非替代，是歐盟—西巴關系的激活碼而非密碼。倫敦峰會既未出臺新的倡議，也沒有對“柏林進程”進行總結和展望，低于人們的預期。明年“柏林進程”將在波蘭開啟新的征程，它將會出現什么變化，值得跟蹤觀察。

（作者為中國社科院俄羅斯東歐中亞研究所副研究員。本文系國家社科基金青年項目“歐洲‘難民危機與民粹主義問題研究”<16CMZ027>、國家社科基金青年項目“多速歐洲”與中東歐國家的歐洲化進程研究<18CGJ018>的階段性成果）