文／高玉斌

改革開放之初，我國道路運(yùn)輸基礎(chǔ)薄弱、總量不足，制約著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革開放以來，我國道路運(yùn)輸事業(yè)取得巨大進(jìn)步，道路基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。截至2017年底，全國公路總里程477.35萬公里，其中高速公路里程超過13萬公里，居世界第一位。從發(fā)展基礎(chǔ)看，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模世界領(lǐng)先，運(yùn)輸服務(wù)保障能力大幅提升；從主要矛盾變化看，人們不僅僅滿足于通路通車等“硬需求”，更加重視獲得感、幸福感、安全感等“軟需求”。而道路客運(yùn)沒有隨著道路基礎(chǔ)設(shè)施的跨越式發(fā)展實現(xiàn)大提升，仍然是個“短板”。這個“短板”既影響著交通運(yùn)輸對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)率，也削弱了人民群眾對于交通運(yùn)輸改革發(fā)展的認(rèn)可度。

道路客運(yùn)發(fā)展的現(xiàn)狀

道路客運(yùn)是與鐵路客運(yùn)、航空客運(yùn)、水路客運(yùn)并列的四種客運(yùn)方式之一，發(fā)揮著支撐國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動社會進(jìn)步的重要作用。上世紀(jì)八十年代，為盡快改變交通運(yùn)輸對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的“瓶頸”狀況，全國道路運(yùn)輸行業(yè)實行國營、集體、個體一起上的多家經(jīng)營、鼓勵競爭的開放政策，道路客運(yùn)得到了迅猛發(fā)展，成為人們出行的主要方式之一。

近年來，長途道路客運(yùn)受高速鐵路客運(yùn)的強(qiáng)大沖擊，市場份額大幅下降。就拿太原來說，上世紀(jì)九十年代，太舊高速公路投入運(yùn)營，太原至北京客運(yùn)線路上兩地投入98輛大型高檔客車，高峰時太原至北京兩地雙向客流量每天近3000人次。2013年，太原至北京間開通了高鐵列車，大量乘客向高鐵列車轉(zhuǎn)移，目前太原至北京客運(yùn)班線上客流量每天不足50人，每天僅開1-2輛客車。2014年，太原至西安的高鐵列車開通，主要承擔(dān)太原至臨汾、運(yùn)城方向旅客輸運(yùn)任務(wù)的太原迎賓汽車站，客流量銳減約75%。中、短途道路客運(yùn)受私家車和網(wǎng)約車等的影響，客流量也嚴(yán)重下滑。部分農(nóng)村客運(yùn)班線停開，出現(xiàn)“通返不通”現(xiàn)象，長途客運(yùn)班線運(yùn)力多數(shù)已退出市場，部分中、短途客運(yùn)班線也申請退出運(yùn)力，道路客運(yùn)行業(yè)的地位和作用受到強(qiáng)烈的沖擊，競爭加劇，生存發(fā)展正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

道路客運(yùn)發(fā)展存在的問題

一是對交通需求變化響應(yīng)不足，道路客運(yùn)結(jié)構(gòu)性矛盾突出。與多樣化、個性化、高端化趨勢以及安全、快捷、舒適、便利性需求相比，道路客運(yùn)供給結(jié)構(gòu)老化，客運(yùn)服務(wù)體系已經(jīng)越來越不適應(yīng)居民出行需求新變化，道路客運(yùn)受高鐵、私家車和網(wǎng)約車等的影響，客流量下滑嚴(yán)重。同時，與城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化和基本公共服務(wù)均等化的需求相比，道路客運(yùn)服務(wù)發(fā)展不平衡、不充分，部分偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)和山區(qū)的客運(yùn)基本公共服務(wù)還不能滿足需求。

二是道路客運(yùn)傳統(tǒng)的運(yùn)輸組織方式和管理方式落后，運(yùn)輸效率低下、服務(wù)形式單一等沒有得到徹底的改變。管理體制和機(jī)制上的協(xié)調(diào)能力較差，成為道路客運(yùn)企業(yè)發(fā)展的主要瓶頸。部分道路客運(yùn)企業(yè)雖已經(jīng)過股份制改造，但企業(yè)文化、運(yùn)行機(jī)制等方面仍然存在不少問題，如企業(yè)的人事機(jī)制、激勵機(jī)制、創(chuàng)新機(jī)制等都不能與市場經(jīng)濟(jì)相接軌，導(dǎo)致客運(yùn)企業(yè)管理水平、管理方式、創(chuàng)新經(jīng)營等方面發(fā)展不足。多數(shù)客運(yùn)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量不高，仍然存在兜圈攬客、超載等現(xiàn)象，損害了旅客的合法權(quán)益，導(dǎo)致客源流失。擁有大量空閑場地的汽車站、利用率不到40%的客車行李箱和小件快運(yùn)管理等優(yōu)勢的客運(yùn)行業(yè)，在快遞市場無一席之地，連傳統(tǒng)的汽車站小件快運(yùn)也遺失殆盡，不得不令人深思。

三是管理部門職能轉(zhuǎn)變不到位，道路客運(yùn)行業(yè)治理體系和治理能力不盡完善。道路客運(yùn)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)滯后，不銜接、不協(xié)調(diào)的矛盾較為突出，管理部門職能轉(zhuǎn)變不到位，適應(yīng)新業(yè)態(tài)發(fā)展的治理能力明顯不足等。2004年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》中的部分條款已不適應(yīng)當(dāng)前道路客運(yùn)發(fā)展的實際，亟需進(jìn)行修訂。由于受道路交通事故發(fā)生后安全的追責(zé)壓力，交通運(yùn)輸部《關(guān)于深化改革加快推進(jìn)道路客運(yùn)轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》得不到有效落實。道路客運(yùn)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)受到限制，在實行區(qū)域經(jīng)營的客運(yùn)班線上，本應(yīng)由客運(yùn)企業(yè)自主決定的運(yùn)力投放、班次增減和?？空军c(diǎn)變更等，目前多數(shù)地方仍然實行審批制。

長途道路客運(yùn)受高速鐵路客運(yùn)的強(qiáng)大沖擊，市場份額大幅下降

道路客運(yùn)發(fā)展對策研究

1.明確道路客運(yùn)的定位

（1）基礎(chǔ)性。道路客運(yùn)以汽車為主要運(yùn)輸工具，對道路條件適應(yīng)性強(qiáng)，能夠運(yùn)達(dá)山區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)等不易到達(dá)的地方，是連接城市與鄉(xiāng)村，在各種運(yùn)輸方式中網(wǎng)絡(luò)最為密集的運(yùn)輸方式。道路客運(yùn)以其普遍服務(wù)功能、實現(xiàn)“門到門”運(yùn)輸、就近上下客的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，在綜合運(yùn)輸體系中始終占據(jù)著基礎(chǔ)性地位。

（2）多樣性。道路客運(yùn)通過運(yùn)輸組織的多樣性和運(yùn)輸服務(wù)產(chǎn)品的多樣性，充分發(fā)揮其機(jī)動靈活、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性、運(yùn)送速度快等比較優(yōu)勢。不僅可依托路網(wǎng)設(shè)施、站場資源、信息平臺、車輛等級等，對運(yùn)輸主體、運(yùn)輸裝備等進(jìn)行有效組織，實現(xiàn)運(yùn)輸組織多樣性，還可在服務(wù)時間、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)對象等方面實現(xiàn)運(yùn)輸服務(wù)產(chǎn)品多樣性。

（3）銜接性。除道路客運(yùn)外，其他運(yùn)輸方式均難以獨(dú)立完成整個運(yùn)輸過程，不管是乘坐飛機(jī)、火車，還是乘坐輪船，都必須通過道路客運(yùn)來有效銜接，集散客流。當(dāng)其他運(yùn)輸方式發(fā)展欠缺時，道路運(yùn)輸通過發(fā)展比較優(yōu)勢，完成運(yùn)輸旅客的任務(wù)。銜接性既指宏觀層面，道路運(yùn)輸與其他運(yùn)輸方式在規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)營管理機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制方面的有機(jī)銜接；還指微觀層面在基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸線路的布局、運(yùn)輸工具數(shù)量和比例、站場、運(yùn)輸組織、合作方式、業(yè)務(wù)流程等方面的有效銜接。

道路客運(yùn)要在服務(wù)時間、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)對象等方面實現(xiàn)運(yùn)輸服務(wù)產(chǎn)品多樣性

2.道路客運(yùn)發(fā)展對策

（1）落實放管服改革措施，提升道路客運(yùn)治理能力和現(xiàn)代化治理水平。按照國家提出的深化“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的要求，應(yīng)做好道路客運(yùn)領(lǐng)域簡政放權(quán)的“減法”，給客運(yùn)企業(yè)松綁；創(chuàng)新監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務(wù)的“乘法”，創(chuàng)新道路客運(yùn)市場治理手段，提升道路客運(yùn)治理能力和現(xiàn)代化治理水平。

一是修訂《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》和《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》，取消毗鄰縣間道路客運(yùn)班線的行政許可事項，取消道路客運(yùn)班線運(yùn)力投放(含新增、更新和調(diào)配運(yùn)力)、班次增減(含加班車)和途經(jīng)站點(diǎn)變更等的行政許可事項，改為備案制，由市場在資源配置中起決定性作用。如山西保德縣至陜西府谷縣，僅一河之隔，按現(xiàn)行規(guī)定開通一條客運(yùn)班線，需雙方省級運(yùn)管部門許可、需征求雙方市級和縣級運(yùn)管部門的意見?，F(xiàn)行的規(guī)定對諸如“班次”等都要進(jìn)行許可，不僅限制了客運(yùn)企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)，也加大了運(yùn)管部門的工作量，還在社會上造成不好的影響，認(rèn)為運(yùn)管部門管得過細(xì)、管得太多。

二是允許客運(yùn)班車在公路沿線客運(yùn)站點(diǎn)和城市公交站點(diǎn)?？?、上下旅客。近年來，各地加大客運(yùn)站場建設(shè)力度，新建了不少的客運(yùn)站。這些新建的客運(yùn)站，大多數(shù)離城市中心較遠(yuǎn)，導(dǎo)致旅客不愿到新站乘車，有的乘坐“黑車”，有的在一些固定的場所等候乘車，客車出站后兜圈攬客屢禁不止。應(yīng)將道路客運(yùn)站到站的直達(dá)運(yùn)輸模式調(diào)整為允許客運(yùn)班車在公路沿線招呼站點(diǎn)和城市公交站點(diǎn)?？?、上下旅客的模式，這樣不僅增加了道路客運(yùn)的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，擴(kuò)大了道路客運(yùn)站點(diǎn)的覆蓋面，增強(qiáng)旅客的方便性，還充分發(fā)揮了道路客運(yùn)“門到門”的比較優(yōu)勢。

三是對于擬取消或調(diào)整為備案制的行政審批事項，應(yīng)研究確定備案條件、備案內(nèi)容、備案程序等，保障道路客運(yùn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展。

（2）調(diào)整道路客運(yùn)供給結(jié)構(gòu)，推進(jìn)客運(yùn)行業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級。隨著社會公眾的消費(fèi)理念、消費(fèi)方式、維權(quán)理念的變化，對道路客運(yùn)服務(wù)供給側(cè)與需求側(cè)兩端提出了越來越高的要求。新業(yè)態(tài)將傳統(tǒng)固定化、標(biāo)準(zhǔn)化的道路客運(yùn)模式，優(yōu)化調(diào)整為個性化、多樣化的服務(wù)模式，倒逼傳統(tǒng)道路客運(yùn)企業(yè)不斷調(diào)整道路客運(yùn)供給結(jié)構(gòu)，推進(jìn)客運(yùn)行業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級。一是盡快退出與高鐵平行的客運(yùn)班線，逐步退出800公路以上的超長客運(yùn)班線，運(yùn)力調(diào)整應(yīng)從安全、環(huán)保、舒適、節(jié)能等方面考慮。二是加快構(gòu)建與鐵路、民航、水路等相銜接的道路客運(yùn)集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，形成與其他運(yùn)輸方式優(yōu)勢互補(bǔ)、差異化服務(wù)的市場格局。三是開展機(jī)場或高鐵快線、商務(wù)快客、通勤班車、短途駁載等特色業(yè)務(wù)。四是大力發(fā)展旅游客運(yùn)、包車客運(yùn)。五是加大農(nóng)村客運(yùn)覆蓋深度和廣度，提高城際、城鄉(xiāng)道路客運(yùn)的公交化程度，提升公眾基本出行服務(wù)均等化水平。

客運(yùn)企業(yè)要充分發(fā)揮移動互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的作用，推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展

（3）充分發(fā)揮移動互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的作用，推進(jìn)客運(yùn)行業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換和創(chuàng)新發(fā)展。充分發(fā)揮移動互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的作用，精確細(xì)分目標(biāo)客戶市場，按需求分層次提供客運(yùn)服務(wù)產(chǎn)品，鼓勵開展靈活、快速、小批量的道路客運(yùn)定制服務(wù)，不斷滿足公眾差異化、多樣化運(yùn)輸服務(wù)需求。加快道路客運(yùn)聯(lián)網(wǎng)售票系統(tǒng)建設(shè)，積極推行道路客運(yùn)電子客票和非現(xiàn)金支付方式，并逐步與鐵路、民航、水運(yùn)等售票系統(tǒng)對接，推進(jìn)聯(lián)程運(yùn)輸發(fā)展和一票制服務(wù)。

（4）強(qiáng)化客運(yùn)企業(yè)安全管理，提升道路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量。道路客運(yùn)是面向社會的服務(wù)性行業(yè)，與人民群眾的生活和生命財產(chǎn)安全密切相關(guān)，其安全生產(chǎn)狀況如何，涉及千家萬戶，關(guān)系生命財產(chǎn)安危?？瓦\(yùn)企業(yè)要從被動防范向源頭管理轉(zhuǎn)變，從集中開展安全生產(chǎn)專項整治向規(guī)范化、經(jīng)?；?、制度化的管理轉(zhuǎn)變，使安全生產(chǎn)管理變成每一位員工的自覺行動。要加強(qiáng)駕駛員的安全教育，做到牢固樹立安全意識，懂得安全知識，掌握安全技能，遵守安全規(guī)章制度和操作規(guī)程。要建立健全企業(yè)優(yōu)質(zhì)服務(wù)制度，加強(qiáng)車輛、人員的管理，注重企業(yè)文化建設(shè)，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、優(yōu)美的環(huán)境、優(yōu)良的秩序吸引旅客乘坐汽車出行，以質(zhì)量信譽(yù)贏取旅客的信任。