黃仕強(qiáng)

近年來，政府和社會(huì)資本合作的PPP模式備受各地政府青睞。短短數(shù)年，PPP項(xiàng)目數(shù)量從零飆升至7000余個(gè)，投資額超11萬億元，呈現(xiàn)“野蠻生長”之勢(shì)。隨之而來的是，假的PPP增多，“偽PPP”、違規(guī)采購、合規(guī)缺失的項(xiàng)目充斥其間，給PPP項(xiàng)目的持續(xù)健康發(fā)展埋下隱患。

為規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作、遏制隱性債務(wù)增量，財(cái)政部去年11月掀起了一場集中清理PPP項(xiàng)目的“風(fēng)暴”，對(duì)不符合規(guī)范的假PPP項(xiàng)目進(jìn)行集中清退。今年4月，相關(guān)部門再度發(fā)文，要求清查問題項(xiàng)目。

有分析人士指出，很多人都認(rèn)為，只要項(xiàng)目掛上了“PPP”，就能夠“背靠大樹好乘涼”，如今，國家重拳出擊，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”情況的加劇，同時(shí)，在清理過程中或許還可以探索出更加適合國情的“PPP新模式”。

PPP項(xiàng)目迎來清理“風(fēng)暴”

自2014年財(cái)政部、發(fā)改委同意推廣PPP模式以來，PPP項(xiàng)目一直保持著“超常規(guī)”發(fā)展的態(tài)勢(shì)。在融資渠道收窄、城鎮(zhèn)化建設(shè)需求強(qiáng)烈等因素的綜合作用下，地方政府將PPP作為一種新的投融資方式，接力地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。建設(shè)單位、施工企業(yè)也將PPP模式作為繼續(xù)賺取施工利潤的一個(gè)新工具，紛紛轉(zhuǎn)型為社會(huì)資本方，加入PPP項(xiàng)目熱潮。在短短四年時(shí)間，PPP模式便摸到了“天花板”，且亂象頻現(xiàn)。

為整治亂象，2017年11月16日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》，要求各級(jí)財(cái)政部門組織開展項(xiàng)目管理庫入庫項(xiàng)目集中清理工作，全面核實(shí)項(xiàng)目信息及實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、采購文件、PPP項(xiàng)目合同等重要文件資料，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全面清理。

2018年4月28日，財(cái)政部再度發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》，要求對(duì)此前核查出的問題項(xiàng)目進(jìn)行整改。

日前，財(cái)政部公布了各地落實(shí)PPP項(xiàng)目庫集中清理工作的情況，全國34個(gè)省區(qū)市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，截至今年4月23日各地累計(jì)清理政府和社會(huì)資本合作（PPP）退庫項(xiàng)目1695個(gè)、涉及投資額近2萬億元；上報(bào)整改項(xiàng)目2005個(gè)、涉及投資額3.1萬億元。

記者注意到，前述數(shù)據(jù)是財(cái)政部首次完整地公布?xì)v時(shí)4個(gè)多月的PPP清理整頓結(jié)果。這個(gè)結(jié)果意味著全國被退庫或整改的PPP項(xiàng)目達(dá)到3700個(gè)，占目前管理庫項(xiàng)目總數(shù)約51%；清理或整改涉及投資資金近5萬億元，占入庫項(xiàng)目投資總額比重約36%。

一位PPP業(yè)內(nèi)人士透露，這次清理出庫的項(xiàng)目除了不合規(guī)外，也有部分項(xiàng)目是地方政府希望主動(dòng)清退的，從而騰出財(cái)力空間做那些更急需做的PPP項(xiàng)目。

一直在“摸著石頭過河”

“盡管PPP項(xiàng)目已經(jīng)‘遍地開花，體量巨大，但是一直以來都處于‘摸著石頭過河的狀態(tài)，尚未形成一個(gè)完整的體系?！敝貞c市建委一位工作人員對(duì)記者表示，PPP模式大規(guī)模推廣以來，受到了地方政府和社會(huì)資本的歡迎，但在推廣過程中各地存在著大量“泛PPP”“偽PPP”，明股實(shí)債，直接導(dǎo)致地方政府承擔(dān)巨大風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)金融安全構(gòu)成了直接威脅。

記者了解到，對(duì)于PPP模式，業(yè)界一個(gè)典型做法是政府與私人部門共同組成SPV（特殊目的機(jī)構(gòu)），針對(duì)特定項(xiàng)目和資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并由SPV負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營，待特許經(jīng)營期滿后，SPV終結(jié)并將項(xiàng)目移交給政府。

對(duì)此，一位參與了PPP投資的央企負(fù)責(zé)人坦言，PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中，沒有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，全靠自己摸索，某些項(xiàng)目經(jīng)理在管理過程中依舊按照普通項(xiàng)目來推進(jìn)，走了不少彎路，并且PPP模式對(duì)金融機(jī)構(gòu)的依賴較大，但由于風(fēng)險(xiǎn)等無法預(yù)估，很多金融機(jī)構(gòu)都持觀望態(tài)度，也增加了投資成本。由此，待投資結(jié)束后，僅僅通過“特許經(jīng)營期”回本，盈利的周期會(huì)很長，提高了投資的風(fēng)險(xiǎn)性。

某央企從事PPP項(xiàng)目管理的一位項(xiàng)目經(jīng)理告訴記者，原以為項(xiàng)目掛上了“PPP”的頭銜，企業(yè)和項(xiàng)目都能在“大樹”下納涼，但在操作過程中卻是在給“老子打工”，“普通項(xiàng)目是業(yè)主付錢我們勞動(dòng)，而PPP則是業(yè)主和企業(yè)一同投資，我們單個(gè)項(xiàng)目部是企業(yè)的子單位，企業(yè)對(duì)我們的要求會(huì)更加嚴(yán)格，所以這無異于是給‘老子打工”。

發(fā)展將愈加規(guī)范

“客觀來講，當(dāng)前PPP項(xiàng)目的前期工作專業(yè)水平不夠，各方面還存在很多缺陷，甚至在某些領(lǐng)域已經(jīng)面臨著‘過大于功，但這都只是暫時(shí)的，從長遠(yuǎn)來看，PPP模式在中國的各方面建設(shè)中還將大有作為。”業(yè)界普遍認(rèn)為，隨著國家數(shù)次發(fā)文整治亂象，PPP項(xiàng)目會(huì)愈加規(guī)范，PPP健康發(fā)展長效機(jī)制正在建立。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP治理研究院院長曹富國指出，國家“清庫”工作，實(shí)際上是PPP在經(jīng)歷了爆發(fā)式增長之后的一次回顧和體檢工作?！扒鍘臁惫ぷ鞅砻髡邔用嬷铝τ谝?guī)范和可持續(xù)發(fā)展的決心毫不含糊，即使是示范項(xiàng)目也不能例外?！扒鍘臁苯Y(jié)果也向PPP市場各方發(fā)出追求“真PPP”的強(qiáng)有力的積極信號(hào)，表明國家將擰緊“入庫”的“發(fā)條”。

《中國PPP藍(lán)皮書：中國PPP行業(yè)發(fā)展報(bào)告（2017—2018）》顯示，2018年會(huì)是PPP模式的規(guī)范發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵年，規(guī)范將會(huì)是關(guān)鍵詞。發(fā)展增速放緩，質(zhì)量逐步提升；政策法律層面的頂層設(shè)計(jì)會(huì)加速推進(jìn)，政策上將鼓勵(lì)民間資本參與，完善PPP金融政策，市場透明化和信息公開化將會(huì)加強(qiáng)。

記者也從財(cái)政部PPP中心獲悉，國家接下來還將重點(diǎn)推進(jìn)制度建設(shè)，夯實(shí)PPP法治化基礎(chǔ)。另外，PPP標(biāo)準(zhǔn)化合同、績效管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等制度也在推進(jìn)過程中，以進(jìn)一步優(yōu)化PPP發(fā)展的制度環(huán)境，防范化解PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中因主客觀因素帶來的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

在金融從業(yè)者劉偉看來，隨著PPP的逐漸規(guī)范化，國企市場廣闊、民企機(jī)遇凸顯，市政項(xiàng)目會(huì)遞減、環(huán)保領(lǐng)域或?qū)⑸郎兀@無疑給務(wù)實(shí)者帶來利好，真正的PPP的春天將會(huì)到來。