楊 勇

(福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院 福建福州 350007)

0 引言

從2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議到2017年10月黨的十九大報告中明確提出要“完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”，城市開發(fā)邊界劃定伴隨著“多規(guī)合一”的持續(xù)推進，已在全國各試點城市實踐。在業(yè)界，城市開發(fā)邊界也被寄予厚望，被認為是遏制城鎮(zhèn)無序蔓延，促進城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要舉措。

但對于地處山區(qū)丘陵地帶、快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化時期，以工業(yè)化為主要驅(qū)動力的小城市借鑒意義不大?；耍疚臄M以福建省山區(qū)小城邵武市為例，在總結(jié)山區(qū)小城市現(xiàn)狀和發(fā)展主要特點的基礎(chǔ)上，探索其城市開發(fā)邊界劃定。

1 城市開發(fā)邊界再認知

1.1 是“技術(shù)線”還是“政策線”

從2006年《城市規(guī)劃編制辦法》頒布實施以來，城市開發(fā)邊界作為控制城市“攤大餅”，防止土地低效利用的技術(shù)線就已存在，只不過沒有引起足夠的重視和關(guān)注。隨著空間規(guī)劃改革、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和“多規(guī)合一”工作的持續(xù)推進，城市開發(fā)邊界作為“多規(guī)合一”的重要抓手之一，正逐漸成為推進生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建空間規(guī)劃體系和提高城市治理能力的重要手段、技術(shù)基礎(chǔ)和政策工具。城市開發(fā)邊界劃定的不僅僅是一條框定城市開發(fā)容量的“技術(shù)線”，還是構(gòu)建城市空間治理體系、實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的“政策線”。

1.2 是“動態(tài)線”而非“終極線”

城市開發(fā)邊界是有效引導(dǎo)城市科學(xué)合理開發(fā)，促進城市由外延擴張式發(fā)展向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。但城市是一個動態(tài)的發(fā)展過程，其發(fā)展往往受外界政策環(huán)境影響的不確定性較大，城市開發(fā)邊界也僅是基于當(dāng)前城市發(fā)展現(xiàn)狀，預(yù)留和規(guī)劃的在一定期限內(nèi)城市空間擴展的預(yù)期性邊界，因此開發(fā)邊界自身的局限性和未知性也決定了其不是一條終極線，而需要隨城市客觀發(fā)展修正和不斷完善。

2 邵武城市空間開發(fā)存在的問題

邵武市位于福建省西北部，土地總面積2859.4km2。下轄4個街道，12個鎮(zhèn)，3個鄉(xiāng)。2016年全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值205.93億元，人均GDP 75 166元，在南平市域居首位，在全省各縣(市)中居第11位。2016年常住人口27.5萬人，其中城鎮(zhèn)人口18.65萬人，城鎮(zhèn)化率67.8%。

2015年5月，福建省政府選擇省內(nèi)12個市(縣)開展“多規(guī)合一”試點工作，同步試點探索劃定生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界，邵武是唯一被列為首批試點的山區(qū)小城市，如圖1所示。同年11月，邵武又被列為第二批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，要求推進產(chǎn)城融合，建立與產(chǎn)城融合發(fā)展相匹配的“多規(guī)合一”機制體制。2017年9月，福建省政府印發(fā)《關(guān)于開展城市開發(fā)邊界劃定工作的通知》，要求各市縣積極劃定城市開發(fā)邊界。邵武面對多項試點效應(yīng)疊加、新一輪城市總體規(guī)劃同步編制的有利性，促使邵武要探索一條適合自身、示范同類、可復(fù)制推廣的山區(qū)小城市開發(fā)邊界劃定的思路和模式。

圖1 福建省“多規(guī)合一”試點縣市分布圖

2.1 土地資源約束趨緊

邵武全市大部由山地、丘陵構(gòu)成，中山(海拔800m以上)和低山(海拔500m～800m)約占全市總面積的39.7%，高丘陵(海拔250m～500m)和丘陵約占41.6%，平原占12.8%，山間盆谷占4.2%[1]，適宜開發(fā)建設(shè)的土地空間狹小，城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間又與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、宜居生活空間高度重疊，土地資源約束趨緊，建設(shè)用地供需矛盾逐步凸顯。

2.2 城鄉(xiāng)建設(shè)擴張無序

梳理邵武城市建設(shè)現(xiàn)狀，邵武仍處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化水平高于規(guī)劃預(yù)期，建設(shè)用地規(guī)模較預(yù)期有較大突破。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展上具有兩個特點：一是中心城區(qū)首位度高，人口集聚能力較強，建設(shè)用地擴張較快，與其南部的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)已基本形成連片發(fā)展之勢。過去10年間，建成區(qū)面積由12.8km2增長到30.21km2，翻了近1.5倍。二是外圍組團經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、金塘工業(yè)園區(qū)工業(yè)用地擴張迅猛，土地利用粗放，對周邊生態(tài)環(huán)境影響較大。

2.3 土地利用效率低下

邵武中心城區(qū)人均建設(shè)用地達156.45m2，人均建設(shè)用地指標偏大，工業(yè)用地粗放利用和閑置現(xiàn)象嚴重。南部經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和東部金塘工業(yè)園區(qū)工業(yè)用地擴張迅猛，平均投資強度和平均容積率均低于福建省和全國指標，二產(chǎn)用地平均產(chǎn)值更是遠低于全國平均水平，土地利用效率低下，存在較大的提升空間。

2.4 用地結(jié)構(gòu)比例失衡

邵武中心城區(qū)內(nèi)居住、工業(yè)、道路和公共設(shè)施等城市主要功能用地發(fā)展不均衡，工業(yè)用地增長較快，而公共服務(wù)、市政基礎(chǔ)設(shè)施等用地投入不足?？傮w上城市生活用地比重較小，生產(chǎn)用地比重較高，工業(yè)用地10年間增幅高達252%，產(chǎn)業(yè)用地過分擠壓生活用地，致使主城區(qū)開發(fā)強度較大，建筑過高過密，山區(qū)小城市特色風(fēng)貌缺失。

2.5 生態(tài)環(huán)保壓力加大

邵武地處閩江上游，生態(tài)環(huán)境敏感，容易受到建設(shè)干擾，各上層次規(guī)劃對邵武生態(tài)環(huán)境保護提出了較高的要求。作為南平市重要的產(chǎn)糧區(qū)、工業(yè)基地和地區(qū)重要的增長極，生態(tài)保護與經(jīng)濟快速發(fā)展之間的矛盾日漸突出。與此同時，建設(shè)用地的無序蔓延也正一步步蠶食中心城區(qū)及周邊的生態(tài)空間，比如城區(qū)古山溪沿岸濱水空間被無故隔斷，張三豐大道沿線山體風(fēng)貌人為改造嚴重，金塘工業(yè)園區(qū)生態(tài)空間被壓縮。

綜上，邵武市正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，以工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化是其主要發(fā)展模式，城市空間發(fā)展缺乏科學(xué)有序指引，城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展缺乏強有力的剛性管控，這些都亟待城市開發(fā)邊界的劃定來有效解決。

3 邵武城市開發(fā)邊界劃定實踐

3.1 總體思路

城市開發(fā)邊界劃定與城鎮(zhèn)化發(fā)展階段密切相關(guān)。通過總結(jié)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展不同階段的特征可以看出，城鎮(zhèn)化率在70%以上的城市，其發(fā)展以存量優(yōu)化為主。而城鎮(zhèn)化率在30%～70%，以增量發(fā)展為主的城市，其主要特點是人口規(guī)模持續(xù)擴大、城鎮(zhèn)化水平不斷提升[2]。作為福建省西部山區(qū)小城市的邵武，在國家支持海西經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，國務(wù)院支持原中央蘇區(qū)振興發(fā)展，福建省山海協(xié)作政策的大背景下，城市發(fā)展仍處于適度增量發(fā)展階段。因此，在開發(fā)邊界劃定中，與福建沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)廈門、石獅等城市嚴控增量、挖潛存量為主的技術(shù)思路不同，山區(qū)小城市仍要充分考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展階段、城市發(fā)展動力、未來作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目承接地快速發(fā)展對空間拓展的訴求，既不能走快速城鎮(zhèn)化階段盲目擴張的老路，又不能一味地保護而限制其發(fā)展。既要控制城市蔓延、防止土地低效利用，又要綜合考慮城市增長需求與潛在的發(fā)展偏離因素，為城市發(fā)展留足彈性。在建設(shè)用地規(guī)模指標投入上，要適度提高生活空間，以塑造城市特色，打造山區(qū)小城市景觀風(fēng)貌。集約控制生產(chǎn)空間，以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提高土地利用效率。

邵武已基本形成“大城關(guān)、小集鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)化模式。在規(guī)劃基礎(chǔ)方面，區(qū)強鎮(zhèn)弱，“多規(guī)”之間的矛盾也主要集中在中心城區(qū)。因此，在“多規(guī)合一”工作中提出分規(guī)劃編制區(qū)(市域范圍)和重點協(xié)調(diào)區(qū)(中心城區(qū)和重點鎮(zhèn)區(qū))兩個層次開展工作。市域?qū)用嬷攸c綜合協(xié)調(diào)各類規(guī)劃，在空間開發(fā)適宜性評價基礎(chǔ)上，劃定各類控制線，形成合理的市域保護和開發(fā)格局；中心城區(qū)和重點鎮(zhèn)層面重點進行“多規(guī)”差異圖斑比對、差異處理協(xié)調(diào)、落實重點發(fā)展地區(qū)和重點建設(shè)項目、統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護紅線、基本農(nóng)田控制線和城市開發(fā)邊界，如圖2所示。

圖2 控制線體系空間關(guān)系圖

3.2 劃定原則

本次城市開發(fā)邊界劃定遵循以下原則：一是戰(zhàn)略引領(lǐng)，凝聚共識。以邵武城市定位和發(fā)展目標為引領(lǐng)，凝聚共識，落實城市發(fā)展戰(zhàn)略意圖；二是總量約束，空間優(yōu)化。以法定規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模指標為約束，控制用地規(guī)?？偭坎蛔?，明確城市發(fā)展方向，優(yōu)化城市空間布局，促進城市緊湊發(fā)展。三是堅守底線，集約發(fā)展。強化底線思維，嚴格保護生態(tài)空間，優(yōu)先劃定生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田等不能開發(fā)建設(shè)的空間，堅持節(jié)約集約用地，盤活存量土地資源，提高土地集約利用水平。四是民生優(yōu)先，保障發(fā)展。充分考慮城市發(fā)展需求，優(yōu)先保障民生項目及重大產(chǎn)業(yè)項目用地，統(tǒng)籌建設(shè)時序，保障城市發(fā)展用地需求。五是面向管理，多規(guī)合一。面向管理與實施，對接“多規(guī)合一”管理信息平臺，實現(xiàn)信息共享，部門聯(lián)動。

3.3 劃定方法及過程

按照科學(xué)評價→戰(zhàn)略引領(lǐng)→規(guī)模論證→多規(guī)協(xié)調(diào)→劃定邊界→制度保障“六步走”的方法，科學(xué)劃定邵武市中心城區(qū)城市開發(fā)邊界。

3.3.1科學(xué)評價

邵武城市用地復(fù)雜、零碎，受地形制約因素較大，為了滿足邵武城市長遠發(fā)展需求，探討城市空間拓展方向及可行性，本次規(guī)劃運用GIS技術(shù)，定量的用地適宜性評價方法，對邵武中心城區(qū)用地分片區(qū)進行用地適宜性評價。

本次用地評價結(jié)合土地開發(fā)利用難易程度，共選定了交通區(qū)位、環(huán)境適宜性、城市氛圍和地形適宜性等4類評價因子，其中環(huán)境適宜性包括濱水環(huán)境和遠離工業(yè)污染2項子因子，地形適宜性包括地形高度和地形坡度2項子因子。利用美國T.L.Saaty的層次分析法，對各因子進行權(quán)重計算如表1所示。根據(jù)評價值結(jié)果將用地分為最適宜建設(shè)用地、基本適宜建設(shè)用地、不適宜建設(shè)用地等6級。以東、西、南、北四個發(fā)展方向為基本評價單元，以河流水系、鐵路、高速公路為單元劃分界線，分別通過各單因子評價，綜合評分結(jié)果。得出：在用地發(fā)展方向方面，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展水南片區(qū)，包含水南、城南和城西；其次為水北片區(qū)；在用地適宜性方面，最適宜建設(shè)用地總面積為12.61km2，占中心城區(qū)規(guī)劃總用地面積6.7%。基本適宜建設(shè)用地總面積為100.12km2，占中心城區(qū)規(guī)劃總用地面積53.2%。不適宜建設(shè)用地總面積為50.71km2，占中心城區(qū)規(guī)劃總用地面積27.0%，如圖3所示。

表1 用地適宜性評價因子及權(quán)重

圖3 用地適宜性評價圖

3.3.2戰(zhàn)略引領(lǐng)

以區(qū)域格局變化、上層次及周邊縣市發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，在錯位、借位發(fā)展思路下確立城市發(fā)展愿景與目標，尋求新的發(fā)展方向，結(jié)合在編邵武城市總體規(guī)劃共同制定空間發(fā)展戰(zhàn)略，識別保護空間、劃定重點發(fā)展片區(qū)。

通過分析，邵武中心城區(qū)空間拓展基本思路確定為“東延、西拓、南聯(lián)、北控、中優(yōu)”。引導(dǎo)主城區(qū)向西部一帶拓展，拉開主城區(qū)框架，重點建設(shè)一湖兩岸濱溪生活區(qū)、城南行政綜合服務(wù)中心、城北高鐵綜合交通樞紐等；以產(chǎn)城融合為重點，提升產(chǎn)業(yè)定位，加強生活、服務(wù)設(shè)施等配套，促使南部經(jīng)濟開發(fā)區(qū)向城市新區(qū)轉(zhuǎn)型；以生態(tài)文明建設(shè)為出發(fā)點，整合金塘片區(qū)，修復(fù)生態(tài)環(huán)境，穩(wěn)步建設(shè)金塘循環(huán)經(jīng)濟示范園。

3.3.3規(guī)模論證

本次規(guī)模論證除運用傳統(tǒng)的以人定地的方法外，針對工業(yè)用地過于粗放的弊端，引入以產(chǎn)定地，在以人定地預(yù)測規(guī)模的基礎(chǔ)上，通過產(chǎn)業(yè)地均產(chǎn)值修正城市建設(shè)用地規(guī)模。

首先運用多方案比較，科學(xué)論證城市人口，以人均建設(shè)用地水平，預(yù)測城市建設(shè)用地規(guī)模。然后，運用多種方法對邵武市經(jīng)濟發(fā)展情況進行預(yù)測，得出邵武地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)和人均生產(chǎn)總值(GDP)，以地均產(chǎn)出水平，修正產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模，進而確定城市建設(shè)用地規(guī)模，如圖4所示。

圖4 建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測方法分析圖

3.3.4“多規(guī)”協(xié)調(diào)

系統(tǒng)梳理各類規(guī)劃和重點建設(shè)項目，保護各類核心生態(tài)要素和生態(tài)資源，優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線，科學(xué)避讓永久基本農(nóng)田保護，制定協(xié)調(diào)策略和協(xié)調(diào)細則，形成各部門一致認可的“保護”空間和“開發(fā)”空間。

(1)“多規(guī)”梳理

系統(tǒng)梳理“城規(guī)”“土規(guī)”“經(jīng)規(guī)”及生態(tài)保護規(guī)劃，分別形成城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用、重點項目和生態(tài)控制四張底圖。

(2)優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線

整合市域范圍內(nèi)重點核心生態(tài)要素，綜合協(xié)調(diào)城市“綠心”及生態(tài)框架結(jié)構(gòu)性生態(tài)廊道，劃定生態(tài)保護紅線，堅守生態(tài)安全底線。生態(tài)保護紅線外圍的綠色空間納入生態(tài)發(fā)展區(qū)，允許在滿足特定項目準入條件下有限制地進行低密度、低強度的建設(shè)。

(3)科學(xué)避讓永久基本農(nóng)田

結(jié)合城市周邊永久基本農(nóng)田劃定，協(xié)調(diào)修正城市開發(fā)邊界。

(4)“多規(guī)”協(xié)調(diào)

制定協(xié)調(diào)原則和協(xié)調(diào)細則，進行差異圖斑處理?；舅悸窞椋?020年以消除規(guī)劃差異、保障空間需求作為工作方向；2030年以落實戰(zhàn)略格局作為工作方向。2020年依土規(guī)總量不變，消除規(guī)劃圖斑差異、釋放建設(shè)用地空間和指標，保障重點片區(qū)、重點項目空間需求，調(diào)入調(diào)出指標全市內(nèi)平衡；2030年基于戰(zhàn)略引領(lǐng)和生態(tài)優(yōu)先，全域統(tǒng)籌規(guī)劃，劃定控制線。

3.3.5邊界劃定

(1)2020年城市開發(fā)邊界

在土規(guī)確定的允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)，協(xié)調(diào)近期建設(shè)安排，保障重點片區(qū)、重點項目空間需求，劃定2020年城市開發(fā)邊界面積3886.8hm2，其中有條件建設(shè)區(qū)96.21hm2。

(2)2030年城市開發(fā)邊界

以城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖為基礎(chǔ)，綜合考慮遠期項目安排和發(fā)展需要，劃定中心城區(qū)2030年城市開發(fā)邊界面積7180.5hm2，其中有條件建設(shè)區(qū)2195.78hm2。建議下一輪土地利用總體規(guī)劃以2030年開發(fā)邊界一張圖為參考依據(jù)，確保土規(guī)與開發(fā)邊界成果保持一致。

4 邵武城市開發(fā)邊界管控策略探索

邵武城市開發(fā)邊界管控除符合福建省城市開發(fā)邊界管控一般性策略以外，作為試點城市，探索試行“剛性規(guī)模、布局彈性”,在管控上探求更大的適宜性。

根據(jù)《國土資源部關(guān)于嚴格土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知》，城鄉(xiāng)建設(shè)用地允許建設(shè)區(qū)在面積不改變的前提下，空間布局可在的條件區(qū)內(nèi)進行形態(tài)調(diào)整[3]，鑒于邵武2030年開發(fā)邊界內(nèi)有條件建設(shè)用地規(guī)模超過了城市建設(shè)用地規(guī)模的20%，開發(fā)邊界壓縮空間較小的情況下，在城市開發(fā)邊界管控方面探索試行“剛性規(guī)模、布局彈性”，增強管控彈性，以適應(yīng)像邵武這樣用地空間受地形影響較大、可建設(shè)利用空間細碎、發(fā)展因子不確定性較大的山區(qū)小城市。即在確保邵武城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不變的前提下，可以約定一定規(guī)模的建設(shè)用地量，允許其在必要情況下自行按程序在城市開發(fā)邊界以內(nèi)對布局進行彈性調(diào)整，規(guī)模指標可以從其他地區(qū)騰挪，從而確保重點地區(qū)和重點項目的用地需求。但調(diào)整不得偏離城市主要發(fā)展方向和空間布局結(jié)構(gòu)、不得進行“飛地“式布局。

5 結(jié)論

本文以邵武為例，試圖探索出一條適合山區(qū)丘陵地區(qū)，處于快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化中期，以工業(yè)化為主要驅(qū)動力的山區(qū)小城市開發(fā)邊界劃定的思路和模式，在強化保護生態(tài)安全底線、控制城市無序蔓延剛性約束的同時，注重城市發(fā)展需求，給城市發(fā)展留足彈性。

城市開發(fā)邊界的劃定，既要強調(diào)劃定的科學(xué)性，又要重視管控的適宜性，劃管結(jié)合，三線統(tǒng)籌，區(qū)域協(xié)調(diào)，共同落實城市空間格局。

當(dāng)前城市開發(fā)邊界還面臨一些問題，比如開發(fā)邊界的法律地位、各級政府管理監(jiān)督事權(quán)劃分、邊界動態(tài)調(diào)整幅度等，這些還需要在以后的規(guī)劃中做進一步的探索。