文|環(huán)境執(zhí)法保障專(zhuān)題課題組

環(huán)境問(wèn)題是各國(guó)共同面臨的問(wèn)題，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督是各國(guó)環(huán)境管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。世界各國(guó)及地區(qū)在環(huán)境執(zhí)法中積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，吸收國(guó)際環(huán)境執(zhí)法中具有規(guī)律性和普適性經(jīng)驗(yàn)，將有助于加速我國(guó)建立一個(gè)更加完備、科學(xué)、先進(jìn)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系。

應(yīng)認(rèn)識(shí)到，環(huán)境管理體系、環(huán)境執(zhí)法是建立在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)之上的，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性相適應(yīng)。發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過(guò)程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，在我國(guó)近20多年來(lái)集中出現(xiàn)，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型的特點(diǎn)。因此，在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)時(shí)要認(rèn)清我國(guó)目前的發(fā)展階段特點(diǎn)。同時(shí)，各國(guó)環(huán)境管理與環(huán)境執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)是在特定的法律、制度、文化以及社會(huì)背景下產(chǎn)生的，在尋找國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際環(huán)境執(zhí)法發(fā)展規(guī)律時(shí)，又要充分認(rèn)清這些經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生背景的差異，兼顧它們的代表性和在我國(guó)的適應(yīng)性。

在我國(guó)建立完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系時(shí)應(yīng)把握兩點(diǎn)：一是世界各國(guó)環(huán)境執(zhí)法有其自身的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律和相通之處。這里不僅與各國(guó)先立法后執(zhí)法的邏輯必然相關(guān)，而且與各國(guó)面臨相似的環(huán)境問(wèn)題、企業(yè)行為和公眾需求在全球化背景下的趨同有關(guān)。因此借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)國(guó)際環(huán)境執(zhí)法的基本規(guī)律，將能保證我國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的先進(jìn)性、前瞻性。二是借鑒國(guó)外先進(jìn)環(huán)境執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)時(shí)要因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)。由于我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)，環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法其實(shí)也面臨著極其復(fù)雜的形勢(shì)，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法絕不僅僅是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在我們國(guó)家這個(gè)發(fā)展階段上時(shí)采用的管理手段和管理理念，要綜合借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)使用以及發(fā)展中國(guó)家正在使用的一些管理手段，并且要將這些手段創(chuàng)造性地與國(guó)情結(jié)合，增加手段之間的整合性和對(duì)國(guó)情的適應(yīng)性。

為了保證國(guó)際經(jīng)驗(yàn)在我國(guó)的適用性，這里從兩個(gè)角度分析、歸納并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：第一，側(cè)重趨勢(shì)與發(fā)展方向的分析，總結(jié)具有規(guī)律性和普遍性的經(jīng)驗(yàn)；第二，總結(jié)側(cè)重于操作和技術(shù)層面的經(jīng)驗(yàn)，避免特定文化、制度背景下形成的特定環(huán)境管理、執(zhí)法手段、措施與方法。

綜觀世界各國(guó)與地區(qū)，環(huán)境執(zhí)法的演變是與環(huán)境管理的發(fā)展歷史密切聯(lián)系在一起的。隨著環(huán)境管理的發(fā)展，環(huán)境執(zhí)法在環(huán)境管理中的地位逐漸突出出來(lái)，同時(shí)，隨著環(huán)境管理理念、手段的完善環(huán)境執(zhí)法的理念與手段也在不斷豐富與提升。隨著立法的完善，加強(qiáng)法律的實(shí)施、強(qiáng)化執(zhí)法成為重點(diǎn)。20世紀(jì)70年代是西方發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境立法發(fā)展最快的時(shí)期，美國(guó)的主要環(huán)境法律都是在這一時(shí)期建立初步框架，之后逐步完善。發(fā)展中國(guó)家環(huán)境保護(hù)工作起步要晚一些，主要是在70年代末80年代初。國(guó)家環(huán)境立法初期，環(huán)境法律的執(zhí)行在一段時(shí)期是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，特別是在發(fā)展中國(guó)家，環(huán)境法常常給人一種“軟法”的印象，環(huán)保部門(mén)、法院等執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境法的實(shí)施很不得力。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來(lái)，環(huán)境法發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)是各國(guó)紛紛加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境法規(guī)的有效實(shí)施和遵守、環(huán)境法實(shí)施能力和執(zhí)法效率的迅速提高，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家這一點(diǎn)很明顯。而發(fā)展中國(guó)家由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力、對(duì)污染的認(rèn)識(shí)程度等因素影響，環(huán)境執(zhí)法一直偏弱。進(jìn)入90年代后，發(fā)展中國(guó)家對(duì)執(zhí)法日益重視起來(lái)。原環(huán)境法律中與執(zhí)法相關(guān)的內(nèi)容通過(guò)修訂逐步增加，而一些新的與法律執(zhí)行相關(guān)的法律也相繼出臺(tái)。環(huán)境管理理念在不斷演變，由單純依靠政府積極干預(yù)和采用命令—控制手段向引入市場(chǎng)機(jī)制注重經(jīng)濟(jì)效率轉(zhuǎn)變，再逐步倡導(dǎo)公眾參與、協(xié)作與自律。環(huán)境執(zhí)法理念也因此不斷豐富和充實(shí)，環(huán)境執(zhí)法由粗放向精細(xì)化過(guò)渡。在這一背景下，世界各國(guó)、地區(qū)在環(huán)境管理、環(huán)境執(zhí)法方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

一、合理設(shè)計(jì)環(huán)境執(zhí)法體制，加強(qiáng)環(huán)境管理效能

1．政府主導(dǎo)環(huán)境保護(hù)，通過(guò)整合環(huán)境管理，理順管理體制，為環(huán)境執(zhí)法創(chuàng)造良好的體制保障

在整合環(huán)境管理職能方面，世界各國(guó)的普遍作法是加強(qiáng)中央環(huán)境職能，實(shí)行環(huán)境大部制，對(duì)自然資源、環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管，降低部門(mén)之間的協(xié)調(diào)成本。在體制與組織的設(shè)計(jì)方面，加強(qiáng)中央環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，確保中央政府對(duì)地方政府有效環(huán)境監(jiān)督，保證地方政府貫徹落實(shí)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。設(shè)立區(qū)域分支機(jī)構(gòu)，延伸中央政府管理距離，強(qiáng)化對(duì)區(qū)域、地方行業(yè)政府行為的監(jiān)督。

（1）整合環(huán)境管理職能

將環(huán)境相關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行整合，建立環(huán)境保護(hù)大部制是世界各國(guó)、地區(qū)的普遍作法，而且這一作法隨著環(huán)境管理職能在政府職能體系中地位的突出也越發(fā)明顯。環(huán)境部的管理范圍包括污染防治、水資源和自然資源管理，其下設(shè)行政管理和發(fā)展司、水務(wù)司、污染與風(fēng)險(xiǎn)防治司、自然與風(fēng)景管理司等。英國(guó)環(huán)保署的職能范圍包括環(huán)境污染防治、輻射物質(zhì)管理、水資源管理、土地以及水質(zhì)管理、洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、漁業(yè)、環(huán)境保育、航行以及公共環(huán)境娛樂(lè)管理。90年代中期，墨西哥聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)行政結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了巨大改革。原有的社會(huì)發(fā)展部、農(nóng)業(yè)與水資源部、漁業(yè)部等5個(gè)部門(mén)聯(lián)合負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)。1994年12月，新的執(zhí)行機(jī)構(gòu)——環(huán)境、自然資源與漁業(yè)部成立，成為主要的聯(lián)邦環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，集中了原有社會(huì)發(fā)展部、農(nóng)業(yè)與水資源部和漁業(yè)部的職能，主要負(fù)責(zé)形成和執(zhí)行環(huán)境政策。印度在中央的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)也采取了大部制將生態(tài)保護(hù)與污染防治兩大職能共同賦予同一內(nèi)閣部——環(huán)境與森林部（MOEF）執(zhí)行。其職責(zé)范圍包括：保護(hù)和監(jiān)管植物、動(dòng)物、森林和野生生物；防止和控制污染；再建環(huán)境退化地區(qū)；環(huán)境保護(hù)；保護(hù)動(dòng)物的生存狀態(tài)。中央污染控制署是環(huán)境與森林部下屬的主要負(fù)責(zé)污染控制的機(jī)構(gòu)，它具有監(jiān)督州機(jī)構(gòu)管理的權(quán)力。

體制是環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法的基本組織架構(gòu)。大部制或者大環(huán)境管理組織架框有助于從整體上管理環(huán)境要素，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的綜合效應(yīng)，能夠有效地減少根據(jù)多種環(huán)境要素分散設(shè)置部門(mén)造成的外部機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)成本，大大提升環(huán)境管理的有效性。但是這種組織架構(gòu)并非是有效環(huán)境管理與環(huán)境執(zhí)法的必要充分條件。該體制在降低環(huán)境管理部門(mén)與外部其他政府部門(mén)的協(xié)調(diào)成本的同時(shí)也有可能會(huì)增加內(nèi)部環(huán)境管理協(xié)調(diào)成本。環(huán)境管理機(jī)構(gòu)新擴(kuò)張的職能必然還需要一些機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，過(guò)去這些機(jī)構(gòu)是環(huán)境管理機(jī)構(gòu)之外的政府機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在變成了環(huán)境管理部門(mén)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)。這些內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間可以通過(guò)有機(jī)整合和重新設(shè)置，減少部門(mén)職能重疊和提高效率。但是無(wú)論如何調(diào)整，必要的協(xié)調(diào)還是存在，只是這個(gè)協(xié)調(diào)由環(huán)境管理部門(mén)的管理者就可以完成。如果忽視了機(jī)構(gòu)內(nèi)部的協(xié)作與職能整合同樣會(huì)降低環(huán)境管理的效率。有鑒于此，許多國(guó)家如美國(guó)，并沒(méi)有實(shí)施這種過(guò)于龐大集中的大部制，只是有限地整合了一些部門(mén)的環(huán)境管理職能。即使在一些實(shí)施大部門(mén)管理的國(guó)家，也會(huì)注意采取機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)部門(mén)內(nèi)部的協(xié)調(diào)。這一點(diǎn)我們?cè)诮梃b時(shí)應(yīng)當(dāng)注意。

（2）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)

從美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局的權(quán)力、地位與受重視程度看，美國(guó)環(huán)保局長(zhǎng)雖然不是內(nèi)閣成員，但是它直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，可以參加內(nèi)閣會(huì)議，擁有比一般獨(dú)立部門(mén)首長(zhǎng)更多的權(quán)力。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局的權(quán)力、地位與受重視程度還體現(xiàn)在它擁有龐大的組織隊(duì)伍和雄厚的財(cái)政支持，這為其加強(qiáng)執(zhí)法提供了有力的物質(zhì)保障。2004財(cái)政年度美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局全職雇員大約有17850人。在設(shè)立之初，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局每年的財(cái)政支出是3.87億美元，1993年已達(dá)到近60億美元，占聯(lián)邦總支出的比重比1970年增長(zhǎng)一倍，而2004財(cái)政年度美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局獲得國(guó)會(huì)綜合撥款達(dá)84億美元。英國(guó)環(huán)境署擁有職員11500人左右，是世界上同類(lèi)環(huán)保機(jī)構(gòu)中的第二大機(jī)構(gòu)，也是歐洲最大的環(huán)保機(jī)構(gòu)。2006—2007年度的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)為10.02億英鎊，其中6.06億來(lái)自政府的補(bǔ)助金。墨西哥聯(lián)邦環(huán)境法是州法律和制度發(fā)展的基礎(chǔ)，它確定了聯(lián)邦政府和州政府的法定權(quán)限，并為州環(huán)境法律和環(huán)境項(xiàng)目設(shè)立了基本框架。由于憲法中許多環(huán)保相關(guān)的條款給予聯(lián)邦政府特殊權(quán)限，必要的時(shí)候，聯(lián)邦政府可以通過(guò)在其他領(lǐng)域的立法來(lái)實(shí)施特殊的憲法權(quán)力。簡(jiǎn)而言之，在環(huán)境保護(hù)方面，憲法賦予了聯(lián)邦政府更廣泛的權(quán)力。

必要的環(huán)境管理能力是有效環(huán)境管理和有效執(zhí)法的保障。環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法上的投入是與環(huán)境管理機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職責(zé)、環(huán)境污染形勢(shì)、公眾對(duì)環(huán)境的訴求程度以及國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)水平相關(guān)的。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的高要求以及充分的國(guó)家財(cái)政支付能力是高環(huán)境能力建設(shè)投入的推動(dòng)因素和支撐力量。雖然這樣的投入水平對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)可望而不可即，但是造就其高環(huán)保投入的背后邏輯是值得我們借鑒的。即隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升和公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的需求的提高，漸進(jìn)地提升環(huán)境管理方面的投入力度是必要的。

（3）強(qiáng)化中央對(duì)地方的監(jiān)督

美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局71%以上的環(huán)境項(xiàng)目由州執(zhí)行，90%的執(zhí)法和97%的執(zhí)法檢查由州實(shí)施，聯(lián)邦環(huán)保局94%的環(huán)保數(shù)據(jù)是由州提供的，州承擔(dān)了全國(guó)絕大多數(shù)環(huán)境相關(guān)許可證的發(fā)放工作。盡管美國(guó)的州對(duì)于國(guó)家的環(huán)境政策的執(zhí)行扮演著重要的角色，但環(huán)境政策的制定和監(jiān)督權(quán)主要集中在美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局身上。依法成立的美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局根據(jù)法律授權(quán)擁有管轄全國(guó)環(huán)境的權(quán)力，制定相關(guān)法律的實(shí)施細(xì)則，州政府不僅要遵守環(huán)境法律的規(guī)定，而且也要遵守美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局制定的相關(guān)規(guī)定、規(guī)劃。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局集中管理方式還體現(xiàn)在其擁有要求州參與一些環(huán)境項(xiàng)目和執(zhí)行環(huán)境規(guī)劃的實(shí)質(zhì)性權(quán)力上。一些項(xiàng)目須在美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局授權(quán)后州政府方可執(zhí)行，如排污許可證的管理。州政府只有經(jīng)美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局授權(quán)并由美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局根據(jù)排污控制規(guī)劃批準(zhǔn)后方可頒發(fā)許可證，而對(duì)尚未達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的地方由美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局直接頒發(fā)許可證、執(zhí)法許可要求。

為了強(qiáng)化中央（聯(lián)邦）監(jiān)督環(huán)境法律實(shí)施的權(quán)力，許多國(guó)家或地區(qū)往往采取在區(qū)域或地方設(shè)立區(qū)域辦公室的方式來(lái)延長(zhǎng)中央（聯(lián)邦）的管理的有效距離。美國(guó)在全國(guó)設(shè)有10個(gè)區(qū)域辦公室。印度中央污染控制署除有一個(gè)中央的辦公室外，還在新德里、加爾各答、西隆等地設(shè)有6個(gè)區(qū)域辦公室。英國(guó)環(huán)境署在其管理領(lǐng)域內(nèi)設(shè)8個(gè)地區(qū)辦公室，在地區(qū)辦公室下面又設(shè)有26個(gè)管理區(qū)。需要注意的是，在英格蘭境內(nèi)的7個(gè)辦公室與英國(guó)的行政管理區(qū)并不一致。

加強(qiáng)中央對(duì)地方環(huán)境管理的監(jiān)督與監(jiān)控力度，一般來(lái)說(shuō)有兩個(gè)原因。一個(gè)是環(huán)境管理對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響是直接的，也是非常深刻的，加強(qiáng)環(huán)境管制力度都會(huì)在一定程度上影響本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，增加本地企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本進(jìn)而影響其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。所以，出于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均等性和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)公平性角度上，加強(qiáng)中央對(duì)地方環(huán)境管理的監(jiān)督，推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)一致的環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)和管理要求，是要經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)上的考量的。另一個(gè)加強(qiáng)中央對(duì)地方環(huán)境管理的原因是，地方出于對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)于熱衷，而產(chǎn)生了強(qiáng)烈的犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)，而國(guó)家的主要目標(biāo)是保障國(guó)家內(nèi)的公眾享受普遍的、平等的環(huán)境權(quán)益，因此，國(guó)家力量必須介入地方環(huán)境管理，以抵制這種沖動(dòng)。派出機(jī)構(gòu)是中央強(qiáng)化對(duì)地方監(jiān)督的一種手段，可以更全面地收集地方的環(huán)境信息，更加快速地做出應(yīng)對(duì)。當(dāng)然，從這個(gè)意義上講，派出機(jī)構(gòu)并不一定是中央對(duì)地方加強(qiáng)監(jiān)督的專(zhuān)有工具，地方在對(duì)本轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的監(jiān)管仍然可以通過(guò)采用該種方面來(lái)提高效率。這雖然增加了管理層次，但卻減少了機(jī)構(gòu)的管理幅度，使管理更具有針對(duì)性。

2．加強(qiáng)建制，在環(huán)境管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置專(zhuān)門(mén)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以執(zhí)法為中心科學(xué)設(shè)置內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化執(zhí)法能力，特別是違法案件的調(diào)查能力和刑事案件的調(diào)查與移交能力

美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局內(nèi)部設(shè)有執(zhí)法專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——“環(huán)境執(zhí)法與守法保障司（OECA）”。執(zhí)法與守法保障司工作人員有3000多人，2005年的預(yù)算是7.13億美元。它的職能包括7項(xiàng)：幫助工業(yè)以及其他部門(mén)組織改善守法狀況，協(xié)調(diào)和評(píng)估全國(guó)有害廢物清理計(jì)劃，根據(jù)國(guó)家環(huán)境政策法協(xié)調(diào)對(duì)所有環(huán)境影響報(bào)告的評(píng)估，制定守法監(jiān)督綱要，推薦關(guān)于守法與執(zhí)法的全國(guó)政策，確定國(guó)家守法與執(zhí)法的側(cè)重點(diǎn)，對(duì)州和地區(qū)的執(zhí)法行動(dòng)提供支持。通過(guò)與州以及其他聯(lián)邦執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)合作，聯(lián)邦環(huán)保局環(huán)境執(zhí)法與守法保障司保持了強(qiáng)大環(huán)境執(zhí)法能力。

自20世紀(jì)80年代，美國(guó)開(kāi)始注重使用刑事手段處置環(huán)境違法行為。1982年，美國(guó)司法部成立了環(huán)境犯罪小組(Environmental Crimes Unit)，以加強(qiáng)對(duì)環(huán)境違法行為的刑事制裁，同時(shí)聯(lián)邦環(huán)保局也成立了刑事調(diào)查機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦環(huán)保局組建了一個(gè)強(qiáng)大的智力網(wǎng)絡(luò)囊括了聯(lián)邦法律指定的訓(xùn)練有素的探員、環(huán)境鑒定科學(xué)家、律師以及培訓(xùn)專(zhuān)家等各類(lèi)人才，支持刑事訴訟的取證與定罪工作。聯(lián)邦環(huán)保局執(zhí)法與守法保障司刑事執(zhí)法、法庭科學(xué)與培訓(xùn)處下設(shè)有刑事調(diào)查科(CID)，主要調(diào)查重大環(huán)境違法行為。刑事調(diào)查科將所調(diào)查的重大案件向法院提請(qǐng)公訴。刑事調(diào)查員被稱(chēng)之為“特別探員”(Special Agent)，1997年聯(lián)邦環(huán)保局探員數(shù)量達(dá)近200人。根據(jù)美國(guó)人事管理辦公室的職位設(shè)計(jì)，特別探員具有攜帶武器執(zhí)法權(quán)以及調(diào)查和逮捕權(quán)。CID在全國(guó)設(shè)有16個(gè)地區(qū)辦公室、25個(gè)駐地特派辦公室，并參與90多個(gè)聯(lián)邦、州以及地方政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)的特別執(zhí)法行動(dòng)組。聯(lián)邦環(huán)保局還在全國(guó)設(shè)有40多個(gè)地區(qū)或區(qū)域執(zhí)法相關(guān)的辦公室，并得到設(shè)在各地的法院鑒定實(shí)驗(yàn)室、聯(lián)邦環(huán)境執(zhí)法培訓(xùn)中心的支持。該項(xiàng)目已經(jīng)成功起訴了一些涉及主要環(huán)境法規(guī)的重大違法案件。美國(guó)運(yùn)用刑事制裁手段的環(huán)境案件數(shù)量穩(wěn)定上升。

墨西哥環(huán)境、自然資源與漁業(yè)部下的環(huán)保首席檢察官辦公室是該部的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。環(huán)保首席檢察官辦公室負(fù)責(zé)法律執(zhí)法、監(jiān)察、以及負(fù)責(zé)受罰企業(yè)的行政上訴。環(huán)保首席檢察官辦公室還負(fù)責(zé)將違法行為向聯(lián)邦檢察官進(jìn)行報(bào)告，由聯(lián)邦檢察官負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境刑事責(zé)任提起起訴。

印度中央污染控制署共有500名工作人員，其中100名都接受過(guò)技術(shù)培訓(xùn)。中央污染控制署在全國(guó)范圍內(nèi)大約有60名執(zhí)法檢查官。

環(huán)境違法行為不僅會(huì)對(duì)環(huán)境本身造成破壞，程度嚴(yán)重的話(huà)還會(huì)危及人的生命和財(cái)產(chǎn)安全。因此，目前各國(guó)的環(huán)境法律或者刑法基本都對(duì)嚴(yán)重的危及人們生命財(cái)產(chǎn)安全的行為規(guī)定了刑事責(zé)任。而在具體追究刑事責(zé)任的方法上，由于各國(guó)的司法體制不同而大不相同。有些國(guó)家承擔(dān)調(diào)查取證責(zé)任的是警察力量，而有些則是由環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；有些提起刑事犯罪的主體是檢察部門(mén)，而有些國(guó)家環(huán)境管理部門(mén)可以直接起訴。但不管哪種方式，加強(qiáng)對(duì)嚴(yán)重環(huán)境違法行為的刑事責(zé)任追究是制約環(huán)境違法行為的一種有效手段，對(duì)環(huán)境違法行為可以形成強(qiáng)大的威懾。事實(shí)證明，許多違法行為都是違法者在僥幸心理作用下“過(guò)于自信”而做出的不會(huì)造成重大危險(xiǎn)的行為，而另一些行為，則是違法者間接故意行為，缺乏責(zé)任意識(shí)，導(dǎo)致犯罪后果。在這兩種情況下，只有通過(guò)加強(qiáng)制裁的威懾才能有效抑制違法者的過(guò)于自信，提高違法者的責(zé)任意識(shí)。當(dāng)然，對(duì)于極少數(shù)的主觀故意行為，實(shí)施刑事制裁更是必要的。

二、加強(qiáng)政府部門(mén)間的協(xié)作，形成監(jiān)管合力

無(wú)論如何強(qiáng)大的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)管部門(mén)都無(wú)法獨(dú)自應(yīng)對(duì)所有的環(huán)境問(wèn)題。在依環(huán)境要素分別設(shè)置管理機(jī)構(gòu)的體制下，加強(qiáng)各要素管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作的重要性不言而喻。對(duì)于一個(gè)包括了足夠多環(huán)境要素管理職能的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)內(nèi)部部門(mén)間的協(xié)作也非常必要。部門(mén)間協(xié)作的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了體制安排本身，良好的協(xié)作機(jī)制可以有效解決體制安排可能存在的管理弊端。

加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他政府部門(mén)間的執(zhí)法協(xié)作，有助于創(chuàng)新執(zhí)法協(xié)作與溝通機(jī)制，形成監(jiān)管合力，提升環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力度。由于現(xiàn)實(shí)中管理對(duì)象非常復(fù)雜，無(wú)論法律規(guī)定如何細(xì)致，加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)作與協(xié)調(diào)都十分必要。部門(mén)間的協(xié)調(diào)在執(zhí)法過(guò)程中最常見(jiàn)的是與其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)或與司法機(jī)構(gòu)的合作，比如墨西哥、印度在調(diào)查違法過(guò)程中必要時(shí)會(huì)請(qǐng)求警察協(xié)助。在許多國(guó)家，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)或者環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)往往與公訴機(jī)構(gòu)合作將違法者送上法庭。

“伙伴關(guān)系”是一種最常見(jiàn)的協(xié)作機(jī)制。聯(lián)邦環(huán)保局通過(guò)與其他政府機(jī)構(gòu)以及州、地方政府建立、發(fā)展“伙伴關(guān)系”來(lái)處理跨部門(mén)管理和跨介質(zhì)的環(huán)境違法案件。通常聯(lián)邦環(huán)保局會(huì)與這些機(jī)構(gòu)簽訂諒解備忘錄，達(dá)成協(xié)調(diào)管理和執(zhí)法的共同協(xié)議，協(xié)調(diào)與這些組織之間的守法援助事項(xiàng)，共同跟蹤各類(lèi)援助活動(dòng)，測(cè)量援助效果。

設(shè)立常設(shè)性的組織機(jī)構(gòu)是加強(qiáng)協(xié)作的另外一種有效方式。根據(jù)1994年簽署的第12898號(hào)行政令成立的“聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間環(huán)境正義工作組”（IWG）就是一個(gè)重要的機(jī)構(gòu)間環(huán)保協(xié)作機(jī)制。它由12個(gè)政府機(jī)構(gòu)組成，由美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局局長(zhǎng)任主席，其主要目標(biāo)是加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)間的協(xié)作，共同努力促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和維護(hù)人類(lèi)健康，特別是要保障少數(shù)人群和低收入人群享受到不受歧視的環(huán)境、健康權(quán)利。

以上幾種協(xié)作方式成功實(shí)施的關(guān)鍵因素是各方超脫于部門(mén)利益之外、以公共利益最大化為目標(biāo)的自愿協(xié)作意識(shí)。如果以狹隘的部門(mén)利益和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人利益為先，各部門(mén)之間永遠(yuǎn)不會(huì)達(dá)成一個(gè)有效的協(xié)作機(jī)制，哪怕這種協(xié)作機(jī)制是法律或法規(guī)規(guī)定的以制度形式固定的協(xié)作方式。

三、與司法部門(mén)合作，強(qiáng)化對(duì)違法行為的法律責(zé)任追究

美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局與司法部環(huán)境與自然資源處有著密切的合作關(guān)系。該處擁有600多人，負(fù)責(zé)美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局提交的環(huán)境違法案件的民事和刑事起訴工作。該處負(fù)責(zé)起訴的范圍要比美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局職能范圍大得多，除污染控制外，還包括自然資源、野生動(dòng)植物保護(hù)案件，而且還可依據(jù)憲法、《國(guó)家環(huán)境政策法》的規(guī)定對(duì)政府破壞環(huán)境的決策提起訴訟。2006財(cái)政年度，執(zhí)法與守法保障司通過(guò)與司法部合作，司法民事處罰結(jié)案數(shù)是173件，向司法部提交民事處罰案件286件，民事罰款共計(jì)9100萬(wàn)美元；向司法部移交的刑事案件305件，起訴278人，法院判處刑期共計(jì)154年，判處罰金共計(jì)4300萬(wàn)美元。2006年全年實(shí)施的經(jīng)濟(jì)處罰額度達(dá)到了1.34億美元。

在英國(guó)，由于司法的特殊性，許多環(huán)境違法案件的處罰都是由法庭做出判決的，因此環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)之間保持著十分密切的關(guān)系。

印度和墨西哥都設(shè)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向司法部門(mén)提起公訴。

啟動(dòng)對(duì)違法行為的司法制裁程序依賴(lài)于一套健全的法律制度和通暢的調(diào)查、起訴、受理渠道，但是如果僅有這些制度和渠道而沒(méi)有工作人員的責(zé)任意識(shí)和主動(dòng)意識(shí)，這一懲治制度依然會(huì)流于形式。許多國(guó)家對(duì)違法行為的司法起訴并不完全寄于行政或公訴部門(mén)，而是建立了公益訴訟機(jī)制，有公民通過(guò)訴訟行政機(jī)構(gòu)的不作為來(lái)督促起訴部門(mén)，或者由公民直接向法院起訴違法行為來(lái)彌補(bǔ)行政不作為行為。所以，這一制度的有效實(shí)施并非獨(dú)立于其他制度，而是需要一系列相關(guān)的配套制度。

四、明確責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)和責(zé)任人的雙重法律責(zé)任追究

1．明確企業(yè)環(huán)境責(zé)任，將環(huán)境成本、管理成本向排污者轉(zhuǎn)移

在環(huán)境管理過(guò)程中，合理劃分管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力界線、明確各自職責(zé)是十分必要的，但更為重要的一點(diǎn)是要明確污染者的治污和環(huán)境保護(hù)責(zé)任。污染者不僅要承擔(dān)相應(yīng)的治理、賠償責(zé)任，還應(yīng)具有接受監(jiān)管管理的義務(wù)，包括提供和保留污染物排放相關(guān)信息、企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理信息以及接受檢查。

英國(guó)環(huán)境署特別注重對(duì)污染源的監(jiān)督，英國(guó)法律還規(guī)定了污染源在排放監(jiān)測(cè)方面的職責(zé)，包括：承擔(dān)監(jiān)測(cè)責(zé)任，分析是否達(dá)到要求的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)自己的環(huán)境管理體系進(jìn)行評(píng)價(jià)并采取相應(yīng)的行動(dòng)；公布監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和信息，在適當(dāng)?shù)那闆r下要采取在線信息發(fā)布。環(huán)境署還開(kāi)發(fā)了一套自我監(jiān)測(cè)認(rèn)證系統(tǒng)(MCERTS)，從而確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

根據(jù)印度1986年《環(huán)境保護(hù)法》，每一個(gè)污染企業(yè)必須在每財(cái)年的年末提交一份環(huán)境報(bào)告。這份環(huán)境報(bào)告應(yīng)包括：水和原料消耗情況，每單位系數(shù)水和空氣污染量，有害物排放量以及處理方法，固體廢物排放、再用、循環(huán)和處理，降低污染的方法。雖然不同地區(qū)之間程序和要求不盡相同，但在頒發(fā)許可證時(shí)就已經(jīng)規(guī)定了企業(yè)進(jìn)行自我監(jiān)控的標(biāo)準(zhǔn)和頻率。企業(yè)提供環(huán)境審查年度報(bào)告還應(yīng)有一個(gè)具有審計(jì)資格的中介機(jī)構(gòu)提供一份認(rèn)定報(bào)告。如果一個(gè)企業(yè)不能按時(shí)提供審查年度報(bào)告，則環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)可以下發(fā)整改通知單，或者要求相關(guān)機(jī)構(gòu)停水或停電。

在許多國(guó)家，強(qiáng)制報(bào)告和信息發(fā)報(bào)外，為了確保排污者能切實(shí)履行環(huán)境責(zé)任，強(qiáng)制押金制度被廣泛應(yīng)用。如法國(guó)強(qiáng)制設(shè)施的所有者或經(jīng)營(yíng)者要寄存一筆相當(dāng)于應(yīng)實(shí)施工程的預(yù)估工程款的押金，隨著施工的進(jìn)展逐漸從此押金中提款；必要時(shí)，采取與收繳有別于稅金和國(guó)有財(cái)產(chǎn)的國(guó)家債權(quán)的方式收繳此押金歸公。印度的有些地區(qū)將控制銀行貸款系統(tǒng)作為保證企業(yè)守法的有效措施。在這項(xiàng)措施下，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)要求違規(guī)企業(yè)在申請(qǐng)銀行貸款時(shí)要提供整改方案。通常來(lái)說(shuō)，守法成本的10%會(huì)用作銀行擔(dān)保費(fèi)。如果違規(guī)企業(yè)不能按時(shí)實(shí)現(xiàn)整改，將會(huì)沒(méi)收一部分或全部銀行擔(dān)保費(fèi)。

2．嚴(yán)懲違法行為，賦予執(zhí)法行政機(jī)構(gòu)必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)嚴(yán)重違法行為提請(qǐng)司法強(qiáng)制實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)違法行為的刑事制裁

各國(guó)開(kāi)始使用各類(lèi)綜合手段懲治環(huán)境違法行為。向環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)擴(kuò)大授權(quán)，增加執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法的規(guī)范性。法律規(guī)定了對(duì)違法行為的刑事處罰，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)起刑事調(diào)查以及向公訴機(jī)關(guān)移交刑事公訴。在有些國(guó)家和地區(qū)，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)被授權(quán)可以直接向法院提起公訴。

美國(guó)的環(huán)境執(zhí)法手段還可以按違法性質(zhì)分為民事與刑事執(zhí)法。聯(lián)邦環(huán)保局通過(guò)民事和刑事執(zhí)法相結(jié)合，按威懾強(qiáng)度形成了梯形分布的環(huán)境違法處罰機(jī)制。如果違法性質(zhì)惡劣（故意違法）、后果嚴(yán)重，聯(lián)邦環(huán)保局會(huì)向法院提起刑事訴訟，法院將對(duì)這些違法行為實(shí)施罰金或監(jiān)禁處罰。在美國(guó)可以提起訴訟的刑事犯罪類(lèi)型主要包括蓄意違法行為、偽造虛假文件、沒(méi)有許可證、擅自改動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備和重復(fù)性的違法行為。刑事執(zhí)法中聯(lián)邦環(huán)保局承擔(dān)認(rèn)定犯罪、逮捕罪犯、協(xié)助檢察官對(duì)引發(fā)危及人類(lèi)健康和環(huán)境問(wèn)題的重大環(huán)境違法行為的定罪等職能。這些處罰手段的綜合使用，對(duì)違法者形成了強(qiáng)有力的威懾。

對(duì)環(huán)境犯罪行為起訴是英國(guó)環(huán)境執(zhí)法的一個(gè)重要組成部分。提起訴訟的目標(biāo)主要是懲戒違法、避免再犯并對(duì)其他行為人起到警示作用。由于提起訴訟是一件很?chē)?yán)肅的事情，在做出決定前要充分考慮到可能的后果。這時(shí)應(yīng)充分考慮兩個(gè)因素： (1)證據(jù)是否充分。(2)公共利益因素。在英國(guó)，對(duì)環(huán)境違法的法人和自然人皆能提起公訴。如果刑事犯罪是個(gè)人所為，那么起訴對(duì)象是個(gè)人。英國(guó)刑法中設(shè)立了法人制度，公司可以作為犯罪主體而受到審判并被判處刑罰。在起訴公司的時(shí)候，會(huì)充分考慮公司中負(fù)責(zé)人的責(zé)任。如果由于公司中個(gè)人故意縱容犯罪、指使或者疏忽所致，那么公司中相應(yīng)的個(gè)人將被起訴。在有些情況下，英國(guó)環(huán)境署還會(huì)根據(jù)公司法對(duì)公司負(fù)責(zé)人追究失職責(zé)任。

墨西哥法律授予環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)強(qiáng)有力的執(zhí)法手段，對(duì)環(huán)境違法行為規(guī)定了嚴(yán)厲的行政與刑事處罰。行政處罰手段包括罰款、關(guān)禁閉和行政拘留24小時(shí)。如果案件出現(xiàn)生態(tài)失穩(wěn)或者嚴(yán)重公共健康反應(yīng)的緊急風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境、自然資源與漁業(yè)部可以立即封存污染物或材料，以及對(duì)危及公眾健康及環(huán)境的污染設(shè)施實(shí)施暫時(shí)或永久性的部分或全部關(guān)閉的措施。如果環(huán)境、自然資源與漁業(yè)部認(rèn)為違法行為已經(jīng)觸犯了刑事責(zé)任，那么它可以將案件通報(bào)給聯(lián)邦公共部，來(lái)起訴刑事案件。聯(lián)邦生態(tài)法對(duì)幾種刑事犯罪制定了處罰條款，包括危害或可能危害公共健康、植物、動(dòng)物或者生態(tài)系統(tǒng)。

根據(jù)印度法律，處罰措施（罰款或監(jiān)禁）必須在《刑法》的規(guī)定下進(jìn)行審理，但根據(jù)《水污染控制法》《空氣污染防治法》《國(guó)家環(huán)境保護(hù)法》，污染控制機(jī)構(gòu)有權(quán)要求污染企業(yè)停產(chǎn)、責(zé)令其自我整治、組織抽樣、檢測(cè)儀器、糾正其行為以及設(shè)定整改時(shí)間表。執(zhí)行權(quán)力包括在出現(xiàn)緊急情況時(shí)關(guān)閉水源和電力供應(yīng)等。

3．科學(xué)設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)處罰額度，有效阻嚇違法行為

經(jīng)濟(jì)處罰是環(huán)境執(zhí)法中常用的處罰形式，如行政罰款、拖欠行政罰款的民事罰款、刑事處罰中的罰金等?！傲P款在環(huán)境執(zhí)法中起著重要作用，它能夠威懾違法者，確保受管制者受到公平、一致對(duì)待，而不會(huì)使違法者因違法行為取得競(jìng)爭(zhēng)上的優(yōu)勢(shì)?！痹诿绹?guó)的十大行政執(zhí)法原則中，很重要的一條就是要維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)處罰能直接影響到企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，是創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的一個(gè)重要手段。因此，科學(xué)設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)處罰成為有效執(zhí)法的重要內(nèi)容。

美國(guó)的法律對(duì)經(jīng)濟(jì)處罰的規(guī)定比較嚴(yán)厲，許多違法行為的處罰都未設(shè)有絕對(duì)上限，并且可以“按日累積”，但在具體的執(zhí)行過(guò)程中又不失靈活性，依據(jù)一定的方法和程序最終實(shí)施的經(jīng)濟(jì)處罰額度可以調(diào)整。《清潔空氣法》規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保局可以對(duì)違法行為每天可處最高2.5萬(wàn)美元的罰款。《清潔水法》規(guī)定，過(guò)失犯罪須受到每天2500～25000美元之間的罰款，或受1年以下監(jiān)禁，或兩者并罰。故意違法行為的處罰要嚴(yán)厲，處以每天不低于5000美元不高于50000美元的罰款，或判3年徒刑，或兩者并罰；第二次及以后犯罪者，罰金與監(jiān)禁刑期增加一倍。對(duì)于故意加害危及他人生命或使他人受到永久性身體傷害的，將受到25000美元以下的罰金，或15年以下徒刑，或兩者并罰?！顿Y源保護(hù)與回收法》中的刑事處罰從每天罰款不超過(guò)5萬(wàn)美元或不超過(guò)5年徒刑直至罰款總額不超過(guò)100萬(wàn)美元或不超過(guò)15年徒刑?！队卸疚镔|(zhì)控制法》規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保局可以對(duì)一次違法行為實(shí)施27500美元的罰款，每日可以視為一個(gè)單獨(dú)的違法行為；對(duì)于刑事違法行為實(shí)施每日27500美元的罰款，另外可以處1年以下監(jiān)禁，或兩者并罰。美國(guó)的法律還規(guī)定，罰款可以根據(jù)通貨膨脹進(jìn)行調(diào)整。

盡管法律對(duì)經(jīng)濟(jì)處罰有了明確的限制，但是無(wú)論是民事還是刑事處罰、行政還是司法處罰依然留下了很大的自由裁量空間。為此，美國(guó)環(huán)境法都規(guī)定了裁量指導(dǎo)，包括要依據(jù)嚴(yán)重性、為守法做出的努力、違法收入等做出調(diào)整，聯(lián)邦環(huán)保局也建規(guī)立制，制定了民事處罰規(guī)則，指導(dǎo)罰款裁量。1984年2月16日美國(guó)環(huán)保局頒布了《民事處罰政策》 (GM-21)和《處罰實(shí)施的具體法令措施框架》(GM-22)，對(duì)環(huán)境違法處罰機(jī)理進(jìn)行了闡述，奠定了科學(xué)設(shè)定環(huán)境違法處罰的框架，并指出處罰的基點(diǎn)為違法收入所得。通過(guò)科學(xué)設(shè)置違法處罰的經(jīng)濟(jì)額度，從根本上消除了違法的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，從而有效地嚇阻違法行為。

五、轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，引導(dǎo)企業(yè)守法與懲處違法行為并重

1．由單純的執(zhí)法向執(zhí)法與守法服務(wù)相結(jié)合轉(zhuǎn)變，向企業(yè)提供守法援助，幫助企業(yè)理解和認(rèn)識(shí)環(huán)境法律法規(guī)要求，降低企業(yè)環(huán)境守法的成本

美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局通過(guò)提供守法援助服務(wù)為有效執(zhí)法鋪平了道路，減輕了執(zhí)法壓力。守法援助主要通過(guò)向受管制部門(mén)、一般公眾提供生產(chǎn)、管理、生活過(guò)程中需要遵守的環(huán)境法律、環(huán)境管理信息以及提供一些更高效、更低成本地達(dá)到環(huán)保要求的幫助等服務(wù)以促進(jìn)公眾遵守環(huán)境法律法規(guī)和相關(guān)政策。每年聯(lián)邦環(huán)保局的執(zhí)法與守法保障辦公室都會(huì)制定一個(gè)守法計(jì)劃指導(dǎo)守法援助行動(dòng)。一般來(lái)說(shuō)，守法援助是聯(lián)邦環(huán)保局提供的一項(xiàng)免費(fèi)服務(wù)，但有些事項(xiàng)也會(huì)收取一定的費(fèi)用。

英國(guó)環(huán)境署也針對(duì)具體的行業(yè)或者區(qū)域制定相應(yīng)的部門(mén)計(jì)劃或者指導(dǎo)，該計(jì)劃界定不同部門(mén)或區(qū)域的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，明確要取得的最終目標(biāo)。通過(guò)部門(mén)計(jì)劃或部門(mén)指導(dǎo)，環(huán)境署優(yōu)化環(huán)境管理績(jī)效。

為了幫助企業(yè)守法，印度污染控制署采取了一系列的行動(dòng)，包括：組織培訓(xùn)和提供技術(shù)支持；撰寫(xiě)企業(yè)報(bào)告，說(shuō)明問(wèn)題、遵守情況和控制措施；向17個(gè)高污染行業(yè)發(fā)放環(huán)境保護(hù)協(xié)作章程，以此尋求它們的自愿遵守；提升環(huán)境保護(hù)意識(shí)。一些較大的地方污染控制機(jī)構(gòu)為一些企業(yè)提供技術(shù)支持，特別是鑒定違規(guī)操作的原因、制定整改措施和計(jì)劃。環(huán)境與森林部發(fā)起了一項(xiàng)旨在幫助企業(yè)采取更清潔的生產(chǎn)技術(shù)的“更為清潔的生產(chǎn)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃”。中央污染控制署為一些社區(qū)提供技術(shù)支持，發(fā)放分行業(yè)的技術(shù)材料，包括《工業(yè)說(shuō)明細(xì)則》《資源回收細(xì)則》《控制污染信息手冊(cè)》和《更清潔能源策略》。這些材料提供了分行業(yè)的詳細(xì)說(shuō)明，以及控制污染的最好時(shí)機(jī)及最佳辦法。中央污染控制署的技術(shù)資料主要針對(duì)大型企業(yè)，并不針對(duì)中小企業(yè)。

2．積極創(chuàng)新管理手段，利用經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)引導(dǎo)守法

守法激勵(lì)政策是一種提高排污者守法自覺(jué)性和積極性的利益誘導(dǎo)機(jī)制。該政策對(duì)能夠事先積極預(yù)防污染，能夠在環(huán)境事故發(fā)生后自覺(jué)揭發(fā)、及時(shí)糾正違法行為從而降低環(huán)境破壞程度的行為者給予不處罰或減輕處罰的激勵(lì)。守法激勵(lì)政策具體操作上一般包括四個(gè)階段：告知受管制者出現(xiàn)的違法行為，提出相關(guān)的要求―告知自查期限―企業(yè)自查、披露相關(guān)信息、采取糾正措施后被告知免于處罰或減輕處罰―對(duì)不執(zhí)行自查者進(jìn)行處罰，并告知以后將面臨更嚴(yán)厲的處罰措施。為了細(xì)化相應(yīng)的激勵(lì)規(guī)則，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局還出臺(tái)了一些行業(yè)的具體守法激勵(lì)方案，如通訊行業(yè)、鋼鐵行業(yè)、有機(jī)化學(xué)工業(yè)、豬肉產(chǎn)品加工業(yè)等都有具體的執(zhí)行方案。

美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局的守法激勵(lì)政策主要體現(xiàn)在始于1995年的“環(huán)境審計(jì)政策”中，即所謂的“發(fā)現(xiàn)、披露、糾正和防止環(huán)境違法激勵(lì)政策”。環(huán)境審計(jì)政策具體執(zhí)行方式由環(huán)保當(dāng)局和受管制者共同協(xié)商決定，對(duì)于滿(mǎn)足條件者美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局將采取以下幾種從寬處置方式：免除“基于權(quán)重的處罰”，減少基于權(quán)重計(jì)算的處罰額的25%，不提起刑事訴訟，不強(qiáng)制要求提交例行的審計(jì)報(bào)告。環(huán)境審計(jì)政策注重引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)自身環(huán)境管理，鼓勵(lì)建立“環(huán)境管理體系”（EMS），例如，它規(guī)定適用免除“基于權(quán)重的處罰”的前提是受管制者已經(jīng)建立起EMS。另外，為企業(yè)的守法提供了更為明確的守法收益預(yù)期，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局還制定了一個(gè)稱(chēng)之為CAP的特別項(xiàng)目，規(guī)定了一個(gè)處罰上額，對(duì)于符合該項(xiàng)目規(guī)定條件的自覺(jué)糾正行為的處罰不會(huì)超出這個(gè)上限。

利用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)企業(yè)守法是美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局守法激勵(lì)的重要內(nèi)容之一。美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）規(guī)定上市公司要披露相關(guān)的環(huán)境信息，這有利于美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局和公眾對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。要求上市公司披露自己的環(huán)境信用既增強(qiáng)了企業(yè)的環(huán)境意識(shí)，也使資本市場(chǎng)中的環(huán)境效益因素大大提升?！跋M(fèi)者―市場(chǎng)―企業(yè)”這樣一條信用鏈意味著守法與否關(guān)系到經(jīng)濟(jì)效益，消費(fèi)者獲取越多的企業(yè)信息就會(huì)給企業(yè)越多的守法壓力。因此，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局不僅通過(guò)證券交易委員會(huì)要求上市公司自己披露信息讓公眾了解企業(yè)的環(huán)保狀況，而且自己專(zhuān)門(mén)建立一個(gè)網(wǎng)上守法歷史數(shù)據(jù)庫(kù)（ECHO），公眾可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)很容易地獲取企業(yè)的守法信息，以便于消費(fèi)者和投資者監(jiān)督企業(yè)環(huán)保狀況。

3．引導(dǎo)企業(yè)自律，加強(qiáng)企業(yè)自身環(huán)境管理，在企業(yè)履行環(huán)境法律責(zé)任之外，強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境社會(huì)責(zé)任意識(shí)，提升企業(yè)環(huán)境守法水平

自愿環(huán)境管理分為三種類(lèi)型：環(huán)境管理制度、信息公開(kāi)制度和私下協(xié)議。

環(huán)境管理制度(EMS)與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境法律不同，是由企業(yè)自愿進(jìn)行的內(nèi)部環(huán)境管理，包括內(nèi)部環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策以及執(zhí)行。環(huán)境管理制度可以為企業(yè)帶來(lái)利益也會(huì)為社會(huì)帶來(lái)效益。環(huán)境管理制度給企業(yè)帶來(lái)的內(nèi)部利益表現(xiàn)在可以節(jié)省企業(yè)成本，促進(jìn)企業(yè)自身的創(chuàng)新，更為重要的是，其內(nèi)部的制度有可能被采納為整個(gè)社會(huì)的管理規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為，世界上第一部正式頒布實(shí)施的企業(yè)環(huán)境管理和報(bào)告方面的規(guī)定，是英國(guó)的“環(huán)境管理制度（BS7750）”。它是英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)（BSI）制訂，于1992年正式頒布執(zhí)行的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。BS7750對(duì)企業(yè)環(huán)境管理系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)、實(shí)施及維護(hù)都提出了明確要求。但該標(biāo)準(zhǔn)未包括企業(yè)編制和披露環(huán)境信息方面的專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度要求企業(yè)公布內(nèi)部環(huán)境管理信息以及環(huán)境績(jī)效信息或者產(chǎn)品的環(huán)境信息，以便于社會(huì)的了解和消費(fèi)者的選擇。英國(guó)政府環(huán)境部和工業(yè)與貿(mào)易部共同成立的“企業(yè)與環(huán)境顧問(wèn)委員會(huì)”在1997年2月頒布了 《環(huán)境報(bào)告與財(cái)務(wù)部門(mén)：走向良好實(shí)務(wù)》這一文件，對(duì)企業(yè)的環(huán)境報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)做出了指導(dǎo)性的規(guī)范。它雖然不被強(qiáng)制要求遵循,但作為政府部門(mén)的一份文件，還是能發(fā)揮其規(guī)范化的作用。該指導(dǎo)性文件對(duì)環(huán)境信息與企業(yè)經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系做了論述，并建議企業(yè)公布與財(cái)務(wù)相關(guān)的環(huán)境信息（如環(huán)境保護(hù)投資、交納的排污費(fèi)、違法處罰數(shù)額等）和與財(cái)務(wù)無(wú)關(guān)的環(huán)境信息（如與環(huán)境相關(guān)的能夠促進(jìn)對(duì)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)理解的信息、企業(yè)環(huán)境方面的政策、企業(yè)在改進(jìn)環(huán)境業(yè)績(jī)方面的努力以及未來(lái)和正在執(zhí)行的環(huán)境政策實(shí)施的程度等）。有關(guān)環(huán)境管理體系的第一份國(guó)際性標(biāo)準(zhǔn)是由歐共體制訂的。1993年3月，歐共體國(guó)家環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議達(dá)成共識(shí)，通過(guò)并發(fā)布了“環(huán)境管理與審計(jì)計(jì)劃”（EMAS），于當(dāng)年7月生效，該計(jì)劃鼓勵(lì)成員國(guó)企業(yè)設(shè)立環(huán)境目標(biāo)和政策，并確定由外部獨(dú)立審計(jì)師機(jī)構(gòu)驗(yàn)證其執(zhí)行結(jié)果，為合格的企業(yè)頒發(fā)“綠色證書(shū)”。

私下協(xié)議包括兩種形式，一種是談判達(dá)成共同協(xié)議；另一種是公共自愿項(xiàng)目。這項(xiàng)措施在荷蘭和美國(guó)比較常見(jiàn)，近年來(lái)英國(guó)也在開(kāi)始使用該類(lèi)管理措施。

2003年，印度環(huán)境與森林部和中央污染控制署同企業(yè)商討后，發(fā)布了自愿性的企業(yè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任章程。這個(gè)章程致力于減小污染和采用清潔技術(shù)。該章程認(rèn)為17個(gè)高污染行業(yè)并不完全滿(mǎn)足所有的規(guī)定，因而重新設(shè)立了分行業(yè)的守法期限。該章程規(guī)定，違規(guī)企業(yè)在向銀行申請(qǐng)貸款時(shí)需提供他們的行動(dòng)計(jì)劃。

六、引導(dǎo)社會(huì)力量參與執(zhí)法，降低行政執(zhí)法成本

通過(guò)實(shí)施環(huán)境政務(wù)公開(kāi)和環(huán)境信息公開(kāi)，為公眾參與執(zhí)法和環(huán)境政策制定提供保障。賦予公民公益訴訟權(quán)，通過(guò)公民訴訟調(diào)動(dòng)公眾保護(hù)自身合法權(quán)益的積極性，同時(shí)也降低了行政執(zhí)法成本。

公眾參與是美國(guó)環(huán)境管理的一個(gè)重要制度。公眾（包括環(huán)保非政府組織）在環(huán)境立法中起到了很重要的作用，同樣在環(huán)境執(zhí)法中也不可或缺，這一地位受到了環(huán)境法的確認(rèn)，美國(guó)幾乎所有的環(huán)境法中都有關(guān)于公眾參與的規(guī)定。此外，依據(jù)《信息自由法》的規(guī)定公眾有權(quán)獲取環(huán)境信息。根據(jù)《信息自由法》的規(guī)定，政府文件的公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外，當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒絕公民取得政府文件的申請(qǐng)時(shí)，必須說(shuō)明理由并負(fù)責(zé)舉證。公眾可以而且有權(quán)獲得環(huán)境影響評(píng)價(jià)、許可證申請(qǐng)與發(fā)放、污染物排放以及緊急狀態(tài)下與個(gè)人安危密切相關(guān)的一切信息。

公民訴訟是公民參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)的一條法律途徑。美國(guó)環(huán)境法歷史上最早的公民訴訟條款出現(xiàn)在1970年的《清潔空氣法》中，該法賦予公民借助聯(lián)邦法院督促執(zhí)法的權(quán)力。而后幾部聯(lián)邦重要法律，包括《清潔水法》《有毒物質(zhì)控制法》《噪聲控制法》以及《安全飲用水法》等都規(guī)定了公民訴訟條款。公民訴訟的目的是保護(hù)公眾的環(huán)境利益。在訴訟資格上，幾乎所有人都可以以公共利益為目的提起訴訟，部分判決甚至認(rèn)可企業(yè)和州政府提起公民訴訟。根據(jù)起訴理由不同，被告分為兩類(lèi)：一類(lèi)是對(duì)私人企業(yè)、美國(guó)政府或其他各級(jí)政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的污染源的起訴，類(lèi)似于民事訴訟；另一類(lèi)是針對(duì)環(huán)保局長(zhǎng)的訴訟，以行政不作為或違反法律規(guī)定為由的訴訟，類(lèi)似于行政訴訟。通過(guò)公民訴訟，公民個(gè)人或者其團(tuán)體得以扮演“私人檢察官”“私方司法部長(zhǎng)”的角色，對(duì)環(huán)境違法者提起公訴，成為環(huán)境資源法律的特殊執(zhí)法主體，從而在排除環(huán)境侵害、促進(jìn)環(huán)境公益的同時(shí)，更好地維護(hù)公民的生命、健康、財(cái)產(chǎn)及良好生活環(huán)境等合法權(quán)益。

英國(guó)法律包括歐盟法律保證公眾或非政府組織獲取環(huán)境信息、環(huán)境決策、提起公益訴訟方面的權(quán)力。1992年頒布的《環(huán)境信息條例》明確規(guī)定，除了某些例外，任何尋求環(huán)境信息的個(gè)人都有從任何公共機(jī)構(gòu)獲得環(huán)境信息的權(quán)利。所有擁有環(huán)境信息的公共機(jī)構(gòu)都有這一義務(wù)：只要有請(qǐng)求，這些機(jī)構(gòu)必須盡可能地在2個(gè)月內(nèi)對(duì)任何不必提供興趣或利益的個(gè)人提供環(huán)境信息，任何拒絕都必須以書(shū)面的形式予以回答，并對(duì)拒絕的原因進(jìn)行說(shuō)明。1999年英國(guó)又頒布了《信息自由法》。該法案使公眾獲取環(huán)境信息的渠道更加廣泛，環(huán)保社團(tuán)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)可以利用這些信息來(lái)對(duì)不同級(jí)別的政府決定提出反對(duì)意見(jiàn)。

英國(guó)也確立了環(huán)境訴訟參與權(quán)。1981年英國(guó)《最高法院法》規(guī)定，只有申請(qǐng)人表現(xiàn)出“與申請(qǐng)的案子有關(guān)的足夠的利益或興趣”，才能具備必需的代表性。而在1982年的《國(guó)內(nèi)稅收特派員》專(zhuān)案中，英國(guó)議會(huì)上院對(duì)上述法令進(jìn)行了解釋。該解釋指出，有充足理由的申請(qǐng)人可以被認(rèn)為具有代表性的地位，法院也將足夠的利益或興趣賦予那些擁有最接近和持續(xù)關(guān)心環(huán)境事務(wù)的集團(tuán)或社團(tuán)和具有申訴權(quán)利（地位）的個(gè)人。歐盟法律對(duì)公眾或非政府組織公益訴訟做了規(guī)定，要求成員國(guó)應(yīng)該保證合格的公眾或非政府組織對(duì)違法行為啟動(dòng)司法程序，如果起訴屬于起訴者的實(shí)體權(quán)限或地理相關(guān)活動(dòng)范圍，那么不用表明其擁有足夠的利益或者其權(quán)利受到了損害。歐盟規(guī)定設(shè)立了四個(gè)認(rèn)定資格標(biāo)準(zhǔn)：非贏利、以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)；具有能達(dá)成目標(biāo)的組織機(jī)構(gòu)；合法成立，且具有環(huán)境保護(hù)方面的經(jīng)驗(yàn)；具有每年度會(huì)計(jì)認(rèn)證。

印度2005年通過(guò)的《信息權(quán)法》，進(jìn)一步提高了在決策制定過(guò)程中的公眾參與度，進(jìn)一步促進(jìn)了政府工作的透明度，進(jìn)一步明晰了政府的責(zé)任。根據(jù)該法，政府的環(huán)境管理及相關(guān)信息需要公開(kāi)。根據(jù)印度環(huán)境法律，公民可以提起公益訴訟。公民在提起訴訟前60天，必須向中央政府告知其意圖，以便讓政府能采取補(bǔ)救行動(dòng)。根據(jù)公共利益訴訟程序，印度最高法院以及高等法院放寬了公民訴訟資格要求，公民不需通過(guò)律師只需提供一個(gè)簡(jiǎn)單的文書(shū)，就可以向“綠色法官”（green judges）提起訴訟（特別指定的法官）。