高玉茜

金融危機(jī)之后，各國都在對調(diào)整本國的金融監(jiān)管體系，提出并推行各種改革方案行為監(jiān)管，各國的改革重點都放到了金融行為監(jiān)管之上。本文從金融行為監(jiān)管理論和英國金融消費(fèi)者保護(hù)行為監(jiān)管的改革與發(fā)展的角度出發(fā)，對我國金融行為監(jiān)管體系建設(shè)提出了一些啟示。

一、金融行為監(jiān)管理論

現(xiàn)行金融監(jiān)管模式主要有以下幾種：以行業(yè)為劃分依據(jù)的分業(yè)監(jiān)管，對業(yè)務(wù)性質(zhì)來進(jìn)行監(jiān)管的功能性監(jiān)管，審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管分離的“雙峰”監(jiān)管和由單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管整個金融部門的集中性質(zhì)的綜合監(jiān)管模式。

本文側(cè)重的行為監(jiān)管，通常也被稱為金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管，是這是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，以保護(hù)消費(fèi)者在財務(wù)消費(fèi)各個方面的公平交易權(quán)，選擇權(quán)，知情權(quán)，擔(dān)保權(quán)和主張權(quán)。制定有關(guān)個人隱私信息保護(hù)、公平交易、信息披露、消費(fèi)爭端解決等規(guī)定或指引，要求金融機(jī)構(gòu)務(wù)必遵循其規(guī)定或指引遵守，并對金融機(jī)構(gòu)保護(hù)消費(fèi)者的總體情況定期組織現(xiàn)場檢查、評估、披露和處置，保障、增強(qiáng)金融消費(fèi)者的消費(fèi)信心，維護(hù)金融市場的秩序與穩(wěn)定。

根據(jù)金融行為監(jiān)管實施與審慎監(jiān)管主體之間的關(guān)系，可以分為以下三種模式：其一，外雙峰式，金融審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外設(shè)立一獨(dú)立的行為監(jiān)管機(jī)關(guān)，前者注重金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，后者更注重保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，例如荷蘭、意大利。其次，在原審慎的監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立獨(dú)立的消費(fèi)者保護(hù)部門的內(nèi)部雙重性。其三，將行為監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容融于審慎監(jiān)管框架之內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，沒有設(shè)立單獨(dú)的行為監(jiān)管部門的隱含式。

在實踐中，以上關(guān)于行為監(jiān)管的每種監(jiān)管模式都各有利弊，也都是不斷發(fā)展、演進(jìn)的。

具體每一個國家選擇了何種模式，與該國的歷史文化、政治制度、傳統(tǒng)文化、社會現(xiàn)實有著密不可分的關(guān)系。我國的國情雖與任何一國都不相同，但有著較為悠久的金融發(fā)展歷史，市場制度較完善，理論更為完備的英國，其金融行為監(jiān)管實有可以學(xué)習(xí)、借鑒之處。以下部分著重介紹英國金融行為監(jiān)管的立法演變。

二、金融行為監(jiān)管的國際經(jīng)驗——以英國為例

（一）1997年前。英國尚未成立金融服務(wù)局，所有監(jiān)管權(quán)都集中在英國中央銀行（英格蘭銀行）。

（二）1997年FSA成立。英國金融服務(wù)局（FSA）成立后，成為綜合[生管理機(jī)構(gòu)，兼容了銀行、證券和保險三大監(jiān)管職責(zé)，并有權(quán)制定監(jiān)管規(guī)則。2000年《金融服務(wù)和市場法》擴(kuò)大了FSA的權(quán)力，F(xiàn)SA制定、制定，頒布和實施與保護(hù)消費(fèi)者相關(guān)法律法規(guī)有關(guān)的行業(yè)準(zhǔn)則，并制定了新的金融服務(wù)補(bǔ)償計劃然后FSA制定相應(yīng)的消費(fèi)者保護(hù)政策和消費(fèi)者教育政策，為消費(fèi)者提供個人理財教育，咨詢熱線和其他服務(wù)。盡管目前還沒有獨(dú)立的金融行為監(jiān)管局，英國金融服務(wù)管理局一直致力于金融消費(fèi)者保護(hù)。

（三）《2012金融服務(wù)法案》。在法案通過之前，英格蘭銀行，金融服務(wù)局和財政部建立了三方系統(tǒng)。金融危機(jī)2008年的國際金融危機(jī)迫使英國頒布2012年金融服務(wù)法。該法案撤銷了FSA，并由審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）取而代之。打破了現(xiàn)有的集中監(jiān)管模式，對金融監(jiān)管體系進(jìn)行全面徹底的改革。開始向雙峰模式轉(zhuǎn)型。

（四）《2016年英格蘭銀行和金融服務(wù)法》。2015年10月14日，“英國銀行業(yè)和金融服務(wù)法”提交給議會上議院。經(jīng)過半年的立法程序，該法最終明確為《2016年英格蘭銀行和金融服務(wù)法（Bank of England and Financial Services Act2016）》，并在2016年5月4日得到御批。

根據(jù)2016年英國《銀行和金融服務(wù)法》第6、12、和13條，英格蘭銀行創(chuàng)設(shè)審慎監(jiān)管委員會，英格蘭銀行通過委員會履行了英國保誠監(jiān)管局的職責(zé)。該委員會由至少12人組成，其中包括英格蘭銀行的四位董事和副行長，以及一位金融行為管理局局長。經(jīng)財政部批準(zhǔn)，英格蘭銀行可任命人員一名，財政部選定至少六名其他人員，使得英格蘭銀行完全覆蓋金融政策委員會職能、審慎監(jiān)管的職能。

最終形成以英格蘭銀行為中心的，貨幣政策、宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管并行“準(zhǔn)雙峰”監(jiān)管體制。確立了金融行為監(jiān)管局FCA在金融監(jiān)管中的獨(dú)立地位。這被稱為準(zhǔn)雙峰，因為雙峰的傳統(tǒng)意義是指中央銀行，審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互平行的監(jiān)管模式。英國的模式與之大體一致，也有所不同。

三、如何構(gòu)建我國金融行為監(jiān)管體系

隨著英國經(jīng)濟(jì)、社會、政治的發(fā)展?fàn)顩r的變化，英國逐漸由分業(yè)監(jiān)管走向集中式監(jiān)管，走向“雙峰”監(jiān)管。英國之外”也有逐漸發(fā)展起來的國家，如澳大利亞和加拿大，政府開始關(guān)注保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。依據(jù)“十三五”規(guī)劃綱要，中國將加強(qiáng)宏觀審慎管理，配合對系統(tǒng)重要金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，建立職能監(jiān)管和行為監(jiān)督框架。去年我國也在三會下分設(shè)金融行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，整體制度上，還有繼續(xù)借鑒英國經(jīng)驗的必要性。

以問題導(dǎo)向。金融行為監(jiān)管充當(dāng)警察的角色，對出現(xiàn)的問題，就應(yīng)出手打擊。針對單一組織中的具體問題，特定業(yè)務(wù)以及市場，行業(yè)，區(qū)域等多個方面存在的共同問題，將問題作為突破口填補(bǔ)空白，避免系統(tǒng)性風(fēng)險。

以保護(hù)金融消費(fèi)者利益為核心，實施充分保障。為確保消費(fèi)者投資的安全和效益，還必須確保融資方的融資效率。

完善和量化金融行為監(jiān)督的全過程，明確和詳細(xì)列出管理內(nèi)容或控制點，形成具體措施和實施方針。

當(dāng)然，我國在學(xué)習(xí)借鑒英國經(jīng)驗的同時，也需要結(jié)合我國具體國情，不可照搬照抄。