恒大研究院 任澤平

黨中央國務(wù)院已經(jīng)根據(jù)形勢(shì)變化開始做出政策調(diào)整，7月13日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求加快財(cái)政資金支出進(jìn)度，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用績(jī)效，更好發(fā)揮積極財(cái)政政策效用。7月23日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求積極財(cái)政更加積極，保持宏觀政策穩(wěn)定，貨幣政策松緊適度，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，堅(jiān)持不搞“大水漫灌”式強(qiáng)刺激。

財(cái)政政策更能體現(xiàn)結(jié)構(gòu)性

財(cái)政政策更多是結(jié)構(gòu)性政策，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和調(diào)節(jié)收入分配上有重要作用。主要通過財(cái)政支出、收入（稅收）和國債等工具實(shí)施宏觀調(diào)控，可按照政策意圖在不同地區(qū)、部門、產(chǎn)業(yè)和居民間實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，影響范圍不限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域亦發(fā)揮作用。

貨幣政策帶有總量調(diào)節(jié)特征，在總量平衡和物價(jià)穩(wěn)定方面作用顯著，最終實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定物價(jià)、充分就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、平衡國際收支等職能。主要通過利率、匯率、中央銀行貸款、存款準(zhǔn)備金率、公開市場(chǎng)操作等工具調(diào)節(jié)。根據(jù)松緊程度，形成不同的政策搭配。

財(cái)政和貨幣政策都可以實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)，但效應(yīng)不一樣。比如財(cái)政政策可能產(chǎn)生擠出效應(yīng)，政府支出可能導(dǎo)致效率下降，而貨幣政策是總量政策，難以解決結(jié)構(gòu)性問題。

財(cái)政與貨幣政策從不同角度發(fā)揮作用，但仍有較多結(jié)合的領(lǐng)域，可實(shí)現(xiàn)政策間的協(xié)調(diào)。第一，國債，國債是彌補(bǔ)財(cái)政赤字的重要手段，也是央行通過回購或者逆回購以實(shí)現(xiàn)回收或者投放基礎(chǔ)貨幣的重要載體。第二，財(cái)政投融資，政策性金融機(jī)構(gòu)通過國家信用籌集社會(huì)閑散資金發(fā)放貸款支持政策性項(xiàng)目。第三，國庫存款，財(cái)政收支等引發(fā)財(cái)政存款的波動(dòng)，央行在合理預(yù)測(cè)國庫存款的基礎(chǔ)上加強(qiáng)國庫現(xiàn)金管理提高收益率，并消化財(cái)政存款大幅波動(dòng)對(duì)貨幣供應(yīng)量的壓力。

當(dāng)前財(cái)政政策存在的問題

財(cái)稅改革滯后。雖然財(cái)稅改革取得成績(jī)：新預(yù)算法實(shí)施并多次整治違法違規(guī)舉債，稅收立法加快推進(jìn)、營改增、水資源稅試點(diǎn)擴(kuò)大、環(huán)保稅實(shí)施，國地稅征管體制完善，中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任方面發(fā)布了指導(dǎo)意見并在教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)領(lǐng)域有所推進(jìn)，但仍顯滯后與不足。

宏觀調(diào)控逆周期效應(yīng)未充分發(fā)揮。我國稅收收入/GDP比重從2013年的18.6%下降至2017年的17.5%，財(cái)政收入/GDP比重從2015年22.1%下降到2017年的20.9%，體現(xiàn)減稅降費(fèi)成果。但是2018年上半年，上述指標(biāo)分別上升4.4和4個(gè)百分點(diǎn)至21.9%和24.9%。在GDP增速下行的環(huán)境下，財(cái)政未能發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用。

地方政府和國企預(yù)算軟約束，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)交織。地方債務(wù)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，隨著政府整頓PPP、政府購買服務(wù)、政府引導(dǎo)基金等違法違規(guī)舉債行為，債務(wù)從顯性轉(zhuǎn)向隱性。本質(zhì)不在于規(guī)模大小，而在于背后的激勵(lì)機(jī)制未得到根本性調(diào)整，地方政府和國企有激勵(lì)無約束，問責(zé)機(jī)制不足，導(dǎo)致預(yù)算軟約束，落后產(chǎn)能和無效投資遲遲難以出清，僵尸企業(yè)尾大不掉。無效投資難以形成現(xiàn)金流，導(dǎo)致不良債權(quán)，金融風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

地方政府隱性擔(dān)保和背書，剛兌難以打破。在當(dāng)前去杠桿環(huán)境下，資金仍流向地方政府和國企部門，民企融資貴、融資難的問題突出，不利于提高效率。這種情況源于金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府隱性擔(dān)保背書的預(yù)期，剛兌難以打破，加重財(cái)政兜底負(fù)擔(dān)。

一刀切的懶政惰政，導(dǎo)致中央政策在部門和地方執(zhí)行時(shí)走樣。中央發(fā)文整治違法違規(guī)舉債，部分地方政府執(zhí)行時(shí)采取一刀切的懶政形式，精細(xì)化程度不夠，導(dǎo)致部分在建工程融資斷裂、出現(xiàn)爛尾工程，進(jìn)而部分地區(qū)基建和投資斷崖式下跌。中央叫停違法違規(guī)名股實(shí)債的PPP，部分地區(qū)全面叫停PPP；中央開展棚戶區(qū)改造去庫存，改善民生，部分地區(qū)不論需求大小和庫存高低，貨幣化安置比例超過客觀需要，導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)暴漲。

政府可以如何做？

加快推進(jìn)財(cái)稅改革。按照十八屆三中全會(huì)和十九大對(duì)財(cái)稅改革的要求，推進(jìn)預(yù)算公開、透明，更加注重支出預(yù)算和政策的貫徹落實(shí)，地方債務(wù)尤其是隱性債務(wù)要摸清底數(shù)并堅(jiān)決不兜底，打破剛兌預(yù)期。改革政績(jī)考核體系，采用更合理的指標(biāo)（綠色GDP、居民幸福感指數(shù)等），建立離任審計(jì)制度和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，嚴(yán)格問責(zé)地方政府和行政長官，落實(shí)舉債終身負(fù)責(zé)，打破預(yù)算軟約束。加快劃分中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任，改革食品藥品監(jiān)管、教育、養(yǎng)老等體制機(jī)制。以稅制改革促進(jìn)減稅降費(fèi)，總量減稅但高污染高耗能要結(jié)構(gòu)性加稅，從間接稅向直接稅體系轉(zhuǎn)變。下半年要落實(shí)增值稅稅率下調(diào)、企業(yè)所得稅加計(jì)扣除、關(guān)稅稅率下調(diào)、個(gè)稅提高起征點(diǎn)的減稅效應(yīng)。

優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加有效投資和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給。減稅降費(fèi)的同時(shí)盤活財(cái)政存量資金，加快專項(xiàng)債發(fā)債進(jìn)度以更加積極地推進(jìn)財(cái)政政策。擴(kuò)大內(nèi)需不再是傳統(tǒng)的過剩產(chǎn)能和無效投資，而是分區(qū)域、分類別投資以及民生改善。下階段積極財(cái)政從支出端要體現(xiàn)效率，表現(xiàn)在：有產(chǎn)業(yè)與人口導(dǎo)入的地區(qū)要提高增加投資，對(duì)人口與產(chǎn)業(yè)凈流出的地區(qū)如東北要減少投資；增加經(jīng)濟(jì)效益較強(qiáng)的道路、橋梁、地下管廊、數(shù)字城市等設(shè)施的建設(shè)，建設(shè)智慧和海綿城市，減少甚至取消樓堂館所等不產(chǎn)生效益的投資，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。

針對(duì)使用財(cái)政資金對(duì)金融機(jī)構(gòu)注資問題，應(yīng)該以此為契機(jī)積極發(fā)展混合所有制。當(dāng)前表外回表，消耗銀行資本金導(dǎo)致資本金不足，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該由財(cái)政出資。我們認(rèn)為，應(yīng)以此為契機(jī)發(fā)展混合所有制，而不能以納稅人的資金注資。尤其需要指出的是要堅(jiān)決摒棄這種盼望、等待中央買單、財(cái)政買單的心理和理念。

樹立正反兩方面典型，鼓勵(lì)積極干事、懲罰消極怠政。積極財(cái)政在施展時(shí)要更加精細(xì)化，注重結(jié)構(gòu)性調(diào)整，尤其要避免一刀切的懶政、惰政，實(shí)事求是、因地制宜解決問題。有區(qū)別地對(duì)待在建工程融資，而不是全部一關(guān)了事；有區(qū)別有針對(duì)性地采取措施落實(shí)供給側(cè)改革在地方的落地。制定負(fù)面清單，法不禁止即可為，授予地方政府一定自主權(quán)。建立試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，形成鼓勵(lì)積極干事的氛圍。

圖：上半年宏觀稅負(fù)提高