楊志軍，田學(xué)浪

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025)

一、導(dǎo)言

公共行政學(xué)從誕生之日起就在爭(zhēng)議中度過(guò)，只不過(guò)西蒙和沃爾多的爭(zhēng)論將其內(nèi)在的研究議題和品質(zhì)問(wèn)題放大化了，也就是我們現(xiàn)在所熟知的“身份危機(jī)”問(wèn)題。美國(guó)對(duì)此熱議是在20世紀(jì)40年代至20世紀(jì)60年代，國(guó)內(nèi)的整體反思則是新世紀(jì)以來(lái)的事情。對(duì)公共行政發(fā)展百余年來(lái)的迷思主要是源于其思想脈絡(luò)的零散性和矛盾性，而這又源自于公共行政價(jià)值多元性與公共行政實(shí)踐復(fù)雜性。[1]回答并解決這個(gè)問(wèn)題就需要把握復(fù)雜的公共行政學(xué)科知識(shí)研究過(guò)程及其內(nèi)在邏輯。除了方法論，學(xué)說(shuō)史是衡量一門(mén)學(xué)科成熟與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。方法論具有推及開(kāi)來(lái)、共同運(yùn)用的普遍性特征，但是學(xué)說(shuō)史卻是獨(dú)特的、內(nèi)生的。公共行政的生命力蘊(yùn)藏于130多年的學(xué)說(shuō)史，行政學(xué)在不同的時(shí)期聚焦政府應(yīng)該做什么、正在做什么、能夠做什么、做得如何，內(nèi)容包括組織環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)、行政過(guò)程、行政價(jià)值、行政倫理、政策工具等等。

從學(xué)說(shuō)史層面呈現(xiàn)公共行政發(fā)展脈絡(luò)，休斯是兩范式論的支持者[2]259-262，亨利是五范式論的支持者[3]30-48，羅森布魯姆則是三途徑論的支持者[4]40-41；國(guó)內(nèi)則以陳振明的三范式學(xué)說(shuō)[5]8-12、丁煌的六大時(shí)期說(shuō)[6]7-10、譚功榮的流派論[7]4-23、唐興霖的歷史論[8]8-22為代表，最近還出現(xiàn)了董禮勝的工具理性與價(jià)值理性為線(xiàn)索的公共行政學(xué)說(shuō)分析[9]28-44，以及孫宇的公共行政知識(shí)體闡釋[10]3-18。在前輩珠玉的知識(shí)啟發(fā)下，我們提出一個(gè)新的解釋框架：五大維度+六大時(shí)期。所謂“五大維度”就是將公共行政學(xué)科內(nèi)容理解為背景坐標(biāo)、人性假設(shè)、內(nèi)涵隱喻、組織形態(tài)、目的導(dǎo)向。所謂“六大時(shí)期”就是將公共行政學(xué)科歷史劃分為：(1)確立時(shí)期(1887—1926)：旨在解決行政學(xué)獨(dú)立以及行政與政治領(lǐng)域分離問(wèn)題；(2)應(yīng)用時(shí)期(1927—1938)：旨在建立行政組織運(yùn)行的科學(xué)化、原則化、系統(tǒng)化和正典化標(biāo)準(zhǔn)；(3)反思時(shí)期(1939—1952)：旨在思考公共行政事實(shí)與價(jià)值分析的身份危機(jī)問(wèn)題；(4)轉(zhuǎn)變時(shí)期(1953—1971)：旨在倡導(dǎo)公共行政發(fā)展回歸社會(huì)公平價(jià)值理性；(5)發(fā)展時(shí)期(1972—1989)：旨在堅(jiān)持市場(chǎng)化取向，復(fù)歸工具理性，追求效率；(6)探索時(shí)期(1990—)：旨在強(qiáng)調(diào)合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理等多元價(jià)值體系。不同時(shí)期公共行政的側(cè)重點(diǎn)、聚焦點(diǎn)都有所不同，呈現(xiàn)一種此起彼伏的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，共同詮釋公共行政的演變過(guò)程(見(jiàn)圖1)。

公共行政學(xué)每一次大的內(nèi)容提升和研究轉(zhuǎn)向，都與特定條件下的政府治理實(shí)踐息息相關(guān)，主線(xiàn)是以“威爾遜—韋伯范式”為邏輯起點(diǎn)，回應(yīng)不同時(shí)期社會(huì)問(wèn)題挑戰(zhàn)，推動(dòng)政府治理變革，追求經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平的價(jià)值平衡，建立政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元主體合作的公共治理模式，推動(dòng)著人類(lèi)社會(huì)向善治目標(biāo)邁進(jìn)。

二、背景坐標(biāo)維度：從現(xiàn)代到后現(xiàn)代

背景坐標(biāo)維度，是一種基于時(shí)空格局的公共行政發(fā)展轉(zhuǎn)變。行政學(xué)的提出和確立(1887—1926)與第二次工業(yè)革命后資本主義現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)息息相關(guān)。其特點(diǎn)有：一是崇尚經(jīng)濟(jì)人原初理性?，F(xiàn)代化過(guò)程中，人的經(jīng)濟(jì)人原初理性被激發(fā)，理性作為普世價(jià)值和日常行為準(zhǔn)則，被視為一切行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，成為衡量一切行為的標(biāo)準(zhǔn)。而人作為追求理性的載體，紛紛在自利的價(jià)值驅(qū)動(dòng)下尋求自我獲得、自我解放。誠(chéng)如張世英所言，“對(duì)一切外在權(quán)威包括對(duì)神的信仰被代之為以對(duì)理性的崇尚，任何事物都要受到理性的質(zhì)疑，都要有理性來(lái)加以衡量，人這個(gè)主體是理性的主體。”[11]43-44二是追求組織過(guò)程規(guī)范統(tǒng)一?，F(xiàn)代化是一個(gè)追求規(guī)范的階段，該時(shí)期建立了一套與之相適應(yīng)的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性、原則性、標(biāo)準(zhǔn)性、科學(xué)性以及非人格化的運(yùn)行制度，比如“理性官僚制”的建立?！绊f伯用理性化來(lái)意指信仰與行動(dòng)按照一個(gè)統(tǒng)一的中心標(biāo)準(zhǔn)有序地聯(lián)系在一起……信仰的系統(tǒng)化就是邏輯不連貫性的消除，魔鬼武裝的解除，是巫術(shù)花招的否定，是理論綜合性或普遍性的加強(qiáng)，是所有個(gè)體的特例向普遍的人類(lèi)的狀態(tài)的還原，無(wú)論他們是多么的不同。”[12]291組織管理的理性規(guī)范和信仰約束也是致力于追求高效和自利最大化。

到了20世紀(jì)50年代，在信息科技革命的推動(dòng)下，后現(xiàn)代在建筑學(xué)、美學(xué)等領(lǐng)域興起，以一種批判思維對(duì)現(xiàn)代主義下普遍的、一成不變的、毫無(wú)詩(shī)意的美學(xué)、建筑學(xué)等現(xiàn)代主義風(fēng)格展開(kāi)猛烈抨擊。其中最具代表性的是約瑟夫·海勒的諷刺小說(shuō)《第22條軍規(guī)》，在這條看似“理性”的軍規(guī)面前，無(wú)論飛行員怎么努力，該軍規(guī)都是你無(wú)法逾越的障礙，飛行員只能永無(wú)休止地飛行，諷刺了官僚政治的自相矛盾和欺騙性的潛規(guī)則。同時(shí)，美國(guó)在20世紀(jì)60年代平權(quán)運(yùn)動(dòng)達(dá)到高潮(1964年頒布《民權(quán)法案》)的情形下，左翼思潮在全世界成為主流。全社會(huì)對(duì)公平、民主、自由、正義的捍衛(wèi)和追求成為年輕一代的潮流選擇，公共行政學(xué)也在經(jīng)歷“西/沃爭(zhēng)辯”后正式迎來(lái)價(jià)值理性主導(dǎo)的時(shí)代。由一幫年輕人主導(dǎo)的新公共行政學(xué)派奠定公共行政價(jià)值理性繁榮，回答并堅(jiān)守公共行政因何而為。相對(duì)應(yīng)地，初露端倪的后現(xiàn)代影像貫穿公共行政轉(zhuǎn)變時(shí)期(1953—1971)。從公共行政學(xué)的敘事模式來(lái)看，現(xiàn)代性敘事模式采取主客二分、元敘事、理性主義敘事的方式；后現(xiàn)代敘事模式則具有主體性敘事、反元敘事、非理性主義敘事的特征。[13]32-37

公共行政從現(xiàn)代到后現(xiàn)代的背景轉(zhuǎn)變主要基于三個(gè)方面：一是對(duì)理性的非理性實(shí)踐的反思。正如哈貝馬斯認(rèn)為，“理性追求完整的整體性和自滿(mǎn)自足的理論體系，而這種體系和整體性的完成卻意味著精神的僵化，意味著批判和自由創(chuàng)造的結(jié)束。”[14]二是對(duì)被稀釋了的理性的批判。正如“尼采、弗洛伊德等人認(rèn)為，“‘道德’‘理想’‘理性’與‘真理’都是一些西方傳統(tǒng)文化尤其是西方社會(huì)進(jìn)入近代文明之后被人為拔高的東西，進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后,這一切都已經(jīng)蛻變成為現(xiàn)代人兜售其個(gè)人私貨,掩蓋其個(gè)人欲望,宣泄其個(gè)人情緒的托辭?！盵15]124-125三是差異化個(gè)性需求驅(qū)動(dòng)。在資本主義價(jià)值觀驅(qū)動(dòng)下，個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與群體、群體與群體之間基于自身理性的差異，要求社會(huì)服務(wù)應(yīng)該滿(mǎn)足不同個(gè)人、不同群體的多樣性、差異性與復(fù)雜性，對(duì)現(xiàn)代背景下的單一性、整體性與統(tǒng)一性的社會(huì)服務(wù)提出了挑戰(zhàn)。到了探索時(shí)期(1990—)，公共行政后現(xiàn)代特點(diǎn)越來(lái)越明顯：(1)反規(guī)范?！昂蟋F(xiàn)代以差異、斷裂、多元、分解、零散性、破碎性、片斷性、游戲性、或然性、散漫性等范疇表現(xiàn)出的不確定性、碎片性、反整體性及反本質(zhì)主義、反基礎(chǔ)主義、反中心化、反權(quán)威化等對(duì)現(xiàn)代性進(jìn)行了成功的解構(gòu)。”[16]70-71(2)模糊性。隨著工業(yè)化推動(dòng)現(xiàn)代化，信息科技不斷進(jìn)步，人類(lèi)社會(huì)正逐漸突破傳統(tǒng)的清晰邊界，它們相互鑲嵌于一體，社會(huì)日益呈現(xiàn)出模糊性的交融狀態(tài)?！吧鐣?huì)差別消失了，諸如口音、服裝、社會(huì)態(tài)度和價(jià)值觀之類(lèi)的文化標(biāo)識(shí)也變得模糊?！盵17]143這種模糊性是對(duì)人們生活方式和交流方式的一種改造，現(xiàn)代化傳統(tǒng)中形成的剛壁、生硬、差異、排斥等特點(diǎn)被拆解，社會(huì)交融帶來(lái)了文化整合和政治認(rèn)同，族群之間的邊界被打破，全球化消弭了國(guó)與國(guó)的界線(xiàn)，人類(lèi)命運(yùn)共同體正在形成。

公共行政在從現(xiàn)代到后現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的背景坐標(biāo)中，實(shí)質(zhì)是形成一種反傳統(tǒng)的批判思維，批判以決定論為理論基礎(chǔ)和學(xué)說(shuō)的理性官僚制，強(qiáng)調(diào)以“或然論”為基礎(chǔ)的不確定性因素，主張“消解主體，反對(duì)基礎(chǔ)主義、本質(zhì)還原主義與中心主義，尋求事物的差異性和不確定性，蔑視事物的整體性和同一性?！盵18]378然而，盡管后現(xiàn)代主義衍生并盛行，但并不代表工業(yè)革命以來(lái)的現(xiàn)代主義已經(jīng)退出歷史舞臺(tái)，相反，現(xiàn)代主義依舊會(huì)在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)發(fā)揮不可替代的作用。例如，當(dāng)代中國(guó)在新時(shí)代推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化上的“三步走”戰(zhàn)略亦是如此。辯證的來(lái)看，將反思性的語(yǔ)言范式運(yùn)用于后現(xiàn)代和現(xiàn)代框架，乃是為了擺脫對(duì)公共官僚制和公共行政作單向的和歪曲的理解，擺脫我們每個(gè)人視作理所當(dāng)然的新認(rèn)識(shí)。[19]同時(shí)在某種程度上，公共行政的現(xiàn)代化過(guò)程和現(xiàn)代性追求是進(jìn)入后現(xiàn)代主義的前提與基礎(chǔ)，后現(xiàn)代公共行政學(xué)語(yǔ)言的圖像性質(zhì)、游戲性質(zhì)、修辭性質(zhì)遵循辯證互補(bǔ)邏輯，共同支撐公共行政學(xué)語(yǔ)言的健全功能的發(fā)揮。[20]21

三、人性假設(shè)維度：從“經(jīng)濟(jì)人”到“行政人”

學(xué)科具有假設(shè)，假設(shè)的根本在于人，公共行政亦是如此。公共行政學(xué)假設(shè)的演進(jìn)邏輯是如何從完全理性“經(jīng)濟(jì)人”向有限理性“行政人”轉(zhuǎn)變。在人性假設(shè)維度下，公共行政從“經(jīng)濟(jì)人”到“行政人”的轉(zhuǎn)變是應(yīng)用時(shí)期(1927—1938)。

以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為基礎(chǔ)的公共行政主要受到科學(xué)管理主義的影響。公共行政學(xué)關(guān)注行政領(lǐng)域的獨(dú)立以及組織如何運(yùn)轉(zhuǎn)，側(cè)重于組織與協(xié)調(diào)各種資源實(shí)現(xiàn)政府職能，將焦點(diǎn)集中在以效率至上的工具理性?xún)r(jià)值上，強(qiáng)調(diào)效率是衡量組織優(yōu)劣的第一標(biāo)準(zhǔn)。管理者倡導(dǎo)以效率為突破口，尋求為行政管理提供一系列的方法與技術(shù)，為了提高行政效率而在操作層面上進(jìn)行科學(xué)研究及組織工作；主張用精準(zhǔn)化、機(jī)器式、強(qiáng)迫、懲罰和控制的方式加強(qiáng)管理，這就在一定程度上折射出在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的邏輯起點(diǎn)下，管理者將理性自利作為價(jià)值導(dǎo)向，把效率作為價(jià)值選擇。泰勒倡導(dǎo)對(duì)勞動(dòng)者和資本家都進(jìn)行一場(chǎng)精神革命，實(shí)際上是二者追求各自最大利益的結(jié)合，即資本家追求高效率，工人追求高報(bào)酬。

行政學(xué)經(jīng)歷了從提出到應(yīng)用，工商企業(yè)管理也在經(jīng)歷從以科學(xué)管理為代表的古典管理主義向以人本組織管理為代表的現(xiàn)代管理主義轉(zhuǎn)變。行政學(xué)提出的時(shí)代正是工商企業(yè)管理開(kāi)始探索效率至上、極端重視人作為勞動(dòng)力機(jī)器的時(shí)代，之后的發(fā)展是探索將人的勞作意義一般化、普遍化，轉(zhuǎn)化為機(jī)器大生產(chǎn)中的組織管理模式，才能盡最大可能提高生產(chǎn)效率。在這一過(guò)程中，最為有名的是法約爾提出的管理五要素——計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。這一時(shí)期行政學(xué)的兩個(gè)代表人物——古利克和福萊特功勛卓著。1937年，古利克和厄威克合作編著《行政科學(xué)論文集》，提出著名的“POSDCORB”管理七職能學(xué)說(shuō)，將科學(xué)管理主義在組織管理上的一般化、普遍化經(jīng)驗(yàn)吸收并引入到行政組織管理上來(lái)，第一次將行政組織管理的過(guò)程和職能清晰化。但是，在人本需求勞資關(guān)系緊張等新問(wèn)題與管理效率低下等老問(wèn)題交織于一體的背景下，福萊特等開(kāi)始對(duì)人性假設(shè)進(jìn)行反思與探索，對(duì)個(gè)體心理認(rèn)知、群體協(xié)調(diào)和集體領(lǐng)導(dǎo)方式等方面進(jìn)行了新探索，在“經(jīng)濟(jì)人”到“行政人”的轉(zhuǎn)變中起到了橋梁作用。經(jīng)過(guò)福萊特的作用，以梅奧的“人際關(guān)系理論”為代表的“社會(huì)人”屬性得以確立，轉(zhuǎn)而開(kāi)始關(guān)注與正式組織并存的非正式組織作用，誕生了組織管理領(lǐng)域的行為科學(xué)學(xué)派。

以行為科學(xué)主義為代表的人本組織管理倡導(dǎo)“社會(huì)人”屬性助推了西蒙思考有限理性模式下的“行政人”假設(shè)。在科學(xué)管理古典思潮的影響下，正式的組織和制度被建立是確定無(wú)疑的，這種依靠法治所建立起來(lái)的規(guī)范和秩序不容挑戰(zhàn)，為資本主義工業(yè)化運(yùn)動(dòng)和政治制度興盛奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是古典管理主義并沒(méi)有統(tǒng)治和主宰組織運(yùn)行的持續(xù)改進(jìn)過(guò)程，在日益復(fù)雜的情感、心理和文化等看不見(jiàn)的需求刺激下，基于人的情感、心理、需求、價(jià)值等方面的社會(huì)人屬性被發(fā)掘，成為之后的主流。社會(huì)人屬性被激活，給組織管理帶來(lái)了巨大的不確定性和不穩(wěn)定性，因?yàn)闆Q策者和管理者無(wú)法按照制度化的經(jīng)驗(yàn)主義來(lái)強(qiáng)化組織過(guò)程，提高運(yùn)行效率，必須盡可能的下沉重心，回到社會(huì)人的微觀心理、回到人的需求層次來(lái)獲取完備信息，提高組織管理技能，方能獲得組織績(jī)效。西蒙提出有限理性決策“行政人”假設(shè)有彌合二者張力的作用，既承認(rèn)組織中存在非正式組織，并重視非正式組織的作用，又強(qiáng)調(diào)人需要安全、友情、親情、尊重等社會(huì)性需求，改變以往把人視為“工作機(jī)器”的管理思維。

公共行政經(jīng)歷從“經(jīng)濟(jì)人”向“行政人”的假設(shè)轉(zhuǎn)變，是人性隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)行自我釋放之后進(jìn)行客觀審視、系統(tǒng)改進(jìn)和全面再造的過(guò)程，是人類(lèi)進(jìn)步的重要標(biāo)志。但是公共行政的兩種理性表達(dá)，兩種假設(shè)訴求，并非相互替代、彼此割裂，而是一種此起彼伏、相互交融的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。然而，雖然以“行政人”假設(shè)為前提的精細(xì)化管理模式得以確立，但并不代表“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)已退出歷史舞臺(tái)。原因在于：沒(méi)有人本談目的，則偏離了人類(lèi)發(fā)展的目標(biāo)；而沒(méi)有效率談人本，人類(lèi)發(fā)展終將會(huì)失去動(dòng)力。當(dāng)公共行政步入反思時(shí)期(1939—1952)，在反思追求效率的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)轉(zhuǎn)而關(guān)注人本需求的“社會(huì)人”屬性被激活之后，行政人假設(shè)采取了客觀理性的立場(chǎng)，主張從有限理性決策的邏輯科學(xué)實(shí)證主義的思維來(lái)改造行政組織決策。究竟是行政學(xué)在前現(xiàn)代和現(xiàn)代化過(guò)程中的工具理性濫觴，還是行政學(xué)成熟之后追溯價(jià)值理性的回歸。這兩種不同的導(dǎo)向在1946年西蒙/沃爾多爭(zhēng)辯之后進(jìn)入新公共行政學(xué)派，隨后又在特定歷史條件影響下進(jìn)入新公共管理階段。

四、內(nèi)涵隱喻維度：從統(tǒng)治到治理

內(nèi)涵隱喻維度不是政治學(xué)范疇，也不是哲學(xué)范疇，而是分析公共行政發(fā)展歷程中政府主體的合法性，即政府采用何種方式來(lái)獲得民眾信任從而構(gòu)建起自身權(quán)威。在內(nèi)涵隱喻維度下，我們劃分出“統(tǒng)治”和“治理”兩種方式。統(tǒng)治被視作封閉、單一的強(qiáng)制型管理，追求單純的效率至上；治理被視作開(kāi)放、多元的合作型管理，兼顧效率與民主價(jià)值。

進(jìn)入近代工業(yè)社會(huì)，政府的統(tǒng)治是以理性官僚制為載體的管理，即“剝削階級(jí)國(guó)家以相對(duì)專(zhuān)業(yè)化的官僚為主體所構(gòu)成的政府的一系列制度和原則總和”[21]973。“從技術(shù)角度來(lái)看，官僚制能夠在一定程度上促進(jìn)組織職能效率的提升，它不僅適用于工業(yè)企業(yè)管理，也適用于各類(lèi)政府行政性管理工作?！盵22]76誰(shuí)是統(tǒng)治主體？遵循馬基雅維利的解釋?zhuān)澳欠N最善于奪取政權(quán)且使國(guó)家強(qiáng)大起來(lái)的人，最有資格行使統(tǒng)治權(quán)。”[23]110因此，統(tǒng)治是一種精英政治，是單一的政府統(tǒng)治?！敖y(tǒng)治是舊社會(huì)的一種主要行政模式，通過(guò)采取各類(lèi)強(qiáng)制性措施來(lái)強(qiáng)化控制，以便最大限度地提升統(tǒng)治階級(jí)的利益?！盵24]77-78在統(tǒng)治背景下，全能主義政府是單一、封閉的公共服務(wù)提供主體、生產(chǎn)資料的提供者以及制度的安排者，其運(yùn)行具有隱匿性和封閉性。二戰(zhàn)之后，不管是以美國(guó)為代表的資本主義陣營(yíng)的經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃、偉大社會(huì)建設(shè)、福利國(guó)家建設(shè)以及一系列公民權(quán)利保護(hù)運(yùn)動(dòng)，還是以蘇聯(lián)為代表的社會(huì)主義陣營(yíng)國(guó)家大搞五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、人民公社化運(yùn)動(dòng)等，都呈現(xiàn)出全能式的“大政府”格局。

內(nèi)涵隱喻維度下的公共行政位于轉(zhuǎn)變時(shí)期(1953—1971)和發(fā)展時(shí)期(1972—1989)。治理共經(jīng)歷四個(gè)階段：(1)萌芽階段。1968年，第一次明諾布魯克會(huì)議召開(kāi)，以弗雷德里克森為代表的新公共行政誕生，他們主張轉(zhuǎn)變政府職能，關(guān)注社會(huì)公平正義，倡導(dǎo)民主價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公民參與，為統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。(2)探尋階段。20世紀(jì)70年代，面對(duì)全球化、市場(chǎng)化、信息化等快速變化的外部環(huán)境，傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念已無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)的需要，西方國(guó)家相繼出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)滯脹”，政府出現(xiàn)了信任危機(jī)和合法性危機(jī)，引發(fā)了各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。公共選擇理論提出解決政府失靈的辦法。(3)過(guò)渡階段。20世紀(jì)80年代，以英、美為代表的西方資本主義國(guó)家紛紛掀起了一場(chǎng)政府改革浪潮，即新公共管理運(yùn)動(dòng)，這次改革可以說(shuō)是效率的回歸，是統(tǒng)治與治理的一個(gè)過(guò)渡。(4)形成階段。1989年，世界銀行首次提出“治理”，要求國(guó)家治理不再是以政府為核心的單一主體模式，要向多元化治理轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)雙向互動(dòng)、合作分享的治理過(guò)程，主張通過(guò)合作與競(jìng)爭(zhēng)的方式以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，滿(mǎn)足民眾多樣化需求。

公共行政從統(tǒng)治到治理的演進(jìn)過(guò)程，是政府職能的質(zhì)變過(guò)程。斯托克從五個(gè)方面闡釋了治理的內(nèi)涵：第一，治理指出自政府，但又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；第二，治理明確指出在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解答的過(guò)程中存在的界限和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)；第三，治理明確肯定涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴(lài)；第四，治理指行為網(wǎng)絡(luò)的自主自治；第五，治理認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。[25]20-21從斯托克的定義出發(fā)，政府治理進(jìn)入了公共治理時(shí)代，權(quán)力共享，相互依賴(lài)；協(xié)商參與，多元合作。在治理背景下，政府逐漸認(rèn)識(shí)到其自身的內(nèi)部性擴(kuò)張、權(quán)力尋租、信息不對(duì)稱(chēng)、決策模糊性、評(píng)估困難、監(jiān)督乏力以及財(cái)政負(fù)擔(dān)等問(wèn)題，逐漸由以政府為主導(dǎo)的單一治理主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫碇黧w，積極搭建參與平臺(tái)，吸納包括非營(yíng)利性組織、第三部門(mén)、自愿性組織以及公民個(gè)體等參與到治理過(guò)程中來(lái)，形成多元協(xié)商參與的治理格局?？傊?，公共治理理念和方式既實(shí)現(xiàn)了自我利益最大化，又保證了社會(huì)公平、正義等民主價(jià)值，一定程度上緩解了政府的合法性與信任危機(jī)。

通過(guò)對(duì)公共行政功能性實(shí)踐主體的把握，深刻認(rèn)識(shí)政府在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中“為什么要做、做什么、誰(shuí)來(lái)做、什么時(shí)候做、在哪里做、怎么做、做得怎么樣”，亦即why/what/who/when/where/how，來(lái)進(jìn)一步把握內(nèi)涵隱喻維度下從統(tǒng)治到治理轉(zhuǎn)變過(guò)程中政府作為主體角色扮演的差異，從而更好地形成理解公共行政發(fā)展脈絡(luò)的新視角。值得注意的是，治理理論下也存在民主與效率的兩大價(jià)值沖突，只是治理模式下二者呈現(xiàn)出一種逐漸融合而非對(duì)立的過(guò)程。從統(tǒng)治到治理，“重要的是制度、法規(guī)和正式職務(wù)，而不是個(gè)性；是公事公辦，而不是個(gè)人關(guān)系；是技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)，而不是心血來(lái)潮，一時(shí)聰明”[26]279，并且“民主治理和理性治理在應(yīng)然和價(jià)值層面上互為條件、相互支撐。民主治理如果缺乏治理的理性化和科學(xué)化，公共治理的最終價(jià)值實(shí)現(xiàn)由于缺乏技術(shù)手段而步履維艱，即民主既是方式，也是目的，不僅是手段，更是價(jià)值”[24]78-79。二者并不是一種非此即彼的博弈關(guān)系，而是互為補(bǔ)充，共同推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。

五、組織形態(tài)維度：從科層到網(wǎng)絡(luò)

組織形態(tài)維度，是指內(nèi)外部環(huán)境影響下政府組織結(jié)構(gòu)的變遷過(guò)程。人類(lèi)生存與發(fā)展所需要的資源并沒(méi)有排列成最優(yōu)的有序組合，組織作為整合資源的載體便應(yīng)運(yùn)而生。在組織的演變歷程中，組織形態(tài)是關(guān)乎組織本身的功能是否能夠?qū)崿F(xiàn)、組織的內(nèi)外價(jià)值是否可以得到表達(dá)的具體形式。在組織形態(tài)維度下，科層被視為以“金字塔”形為核心的組織結(jié)構(gòu)；網(wǎng)絡(luò)則被視為以扁平結(jié)構(gòu)為核心的組織結(jié)構(gòu)。韋伯基于以工具理性為基礎(chǔ)的價(jià)值選擇，把行政組織設(shè)定為具有“合理的分工、層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系、依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制、形式正規(guī)的決策文書(shū)、組織管理的非人格化、適應(yīng)工作需要的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、合理合法的人事行政制度的基本特征”[27]32。然而，韋伯設(shè)計(jì)的這種科層組織形態(tài)忽視了人的價(jià)值因素與外部環(huán)境變化，科層制自身的封閉性和穩(wěn)定性，很難根據(jù)其自身錯(cuò)誤來(lái)糾正其行為。在信息技術(shù)推動(dòng)下，以官僚制為核心的科層組織形態(tài)面臨著磨合組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，化解外部環(huán)境壓力的實(shí)際需求，要求科層制革命。

我們將組織形態(tài)維度下公共行政從科層到網(wǎng)絡(luò)的變遷定位于六大時(shí)期中的發(fā)展時(shí)期(1972—1989)和探索時(shí)期(1990年至今)。在發(fā)展時(shí)期，一場(chǎng)旨在通過(guò)改革和重塑政府來(lái)實(shí)現(xiàn)政府效能突破、提升政黨執(zhí)政合法性的行動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生——“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的中心目標(biāo)是要建立一個(gè)“企業(yè)型政府”或“市場(chǎng)化政府”，對(duì)傳統(tǒng)公共行政所倡導(dǎo)的政治/行政二分以及官僚制進(jìn)行了猛烈的抨擊，采取政府是掌舵者而非劃槳者、政府是競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)型的、公民是顧客以及結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)等措施來(lái)再造公共部門(mén)，極大地釋放了政府潛能，激活了公共組織的效率，使科層制政府組織變得更有彈性，更適應(yīng)資本主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求。進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，政府公共組織逐漸實(shí)現(xiàn)從科層制結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)變。首先，從決策軌跡來(lái)看，公共行政實(shí)踐需要搭建參與平臺(tái)，進(jìn)行多元協(xié)商決策。其次，從運(yùn)行功能來(lái)看，公共行政實(shí)踐需要實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部效益和外部?jī)r(jià)值相結(jié)合。再次，從激勵(lì)效用來(lái)看，公共行政實(shí)踐需要形成矩陣制、網(wǎng)絡(luò)化的任務(wù)驅(qū)動(dòng)型組織。最后，從影響模式來(lái)看，公共行政實(shí)踐需要以專(zhuān)業(yè)技能或聲譽(yù)為基礎(chǔ)，形成在合作中競(jìng)爭(zhēng)、在競(jìng)爭(zhēng)中合作的擴(kuò)散型或衍射型的開(kāi)放組織狀態(tài)。

公共行政要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變的原因主要有：(1)層級(jí)節(jié)制嚴(yán)重與橫向聯(lián)系需求之間的矛盾要求組織形態(tài)由科層向網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變。由于科層組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)嚴(yán)格，“實(shí)行層層授權(quán)，但授權(quán)往往導(dǎo)致分散主義和組織內(nèi)部單位間的利益分歧，這種情況極易導(dǎo)致下級(jí)組織制定出與整個(gè)組織目標(biāo)相沖突的分目標(biāo)，產(chǎn)生部門(mén)主義，從而使整個(gè)官僚制組織的功能失調(diào)”[28]84-87。(2)外部環(huán)境復(fù)雜多變與組織內(nèi)部僵化保守之間的矛盾要求組織形態(tài)由科層向網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變。進(jìn)入探索時(shí)期后，公共行政所面臨的問(wèn)題已不再是單一型、獨(dú)立型、封閉型與穩(wěn)定型的問(wèn)題，而是逐漸向復(fù)合型、復(fù)雜型、突發(fā)性以及多變型問(wèn)題轉(zhuǎn)變，如全球環(huán)境污染、跨國(guó)走私以及恐怖危險(xiǎn)等跨國(guó)問(wèn)題，對(duì)公共行政組織自身的應(yīng)急能力、創(chuàng)新能力，組織內(nèi)部的靈活性、結(jié)構(gòu)彈性，組織成員的責(zé)任感、使命感等提出了新要求，而網(wǎng)絡(luò)化治理恰好順應(yīng)了這種治理要求。(3)網(wǎng)絡(luò)化治理的成功運(yùn)用與實(shí)踐需要組織形態(tài)由科層向網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變。戈德史密斯和艾格斯指出，在網(wǎng)絡(luò)化治理模式下，政府已經(jīng)“不太依賴(lài)傳統(tǒng)意義上的公共雇員，二是更多地依賴(lài)各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)來(lái)從事并完成公共事業(yè)”[29]6。傳統(tǒng)組織形態(tài)自上而下的縱向權(quán)力已經(jīng)不能滿(mǎn)足政府治理的實(shí)際需要，必須在此基礎(chǔ)上建立起依靠各種合作伙伴的橫向行動(dòng)，從而創(chuàng)造了一個(gè)相對(duì)比較廣泛的并且相互聯(lián)結(jié)的以顧客為導(dǎo)向或以顧客為中心的網(wǎng)狀式服務(wù)模式。

組織形態(tài)維度下公共行政實(shí)現(xiàn)從科層到網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)換，助推政府治理模式的改變。政府治理實(shí)際組織形態(tài)實(shí)現(xiàn)從科層向網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)變，剔除了重疊的中間管理層，減少管理層次，擴(kuò)展管理幅度，改變過(guò)去科層化的僵硬狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)組織形態(tài)的扁平化，進(jìn)而使組織中不再存在某種決定性的支配力量，各參與主體通過(guò)建立協(xié)商伙伴關(guān)系進(jìn)行合作治理。政府作為傳統(tǒng)的治理主體，其角色也由主導(dǎo)者角色蛻變?yōu)橐龑?dǎo)者，由掌舵者變?yōu)閰⑴c者，治理過(guò)程成為一系列公共或私人的縱橫交織的互動(dòng)過(guò)程，公共政策的制定和執(zhí)行也是在多元主體相互依賴(lài)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中完成的，這是網(wǎng)絡(luò)化治理的核心所在，又是多元行動(dòng)主體相互合作、實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置、達(dá)至善治的途徑。

六、目的導(dǎo)向維度：從內(nèi)部效率到外部功能

基于目的導(dǎo)向維度下的公共行政是從內(nèi)部效率到外部功能的演變過(guò)程。內(nèi)部效率是指公共行政只關(guān)注政府內(nèi)部管理這個(gè)單一因素，將之視為影響效率的關(guān)鍵因素。外部功能則指公共行政的發(fā)展不能將政治與行政完全分離，必須兼顧多方面的因素，充分考慮來(lái)自經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等外部環(huán)境的要求、作用與影響。在目的導(dǎo)向維度下，內(nèi)部效率一直貫穿于公共行政的百年發(fā)展歷程中，從行政學(xué)獨(dú)立于政治學(xué)之初開(kāi)始，對(duì)內(nèi)部效率的強(qiáng)調(diào)就開(kāi)始凸顯出來(lái)，主要表現(xiàn)為：

(1)政治與行政二分，初顯內(nèi)部效率。威爾遜主張行政學(xué)獨(dú)立于政治學(xué)以及行政領(lǐng)域成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的技術(shù)性領(lǐng)域，要解決行政領(lǐng)域如何構(gòu)建的問(wèn)題。古德諾在威爾遜的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步闡述了政治與行政的關(guān)系，即在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府職能——國(guó)家意志的表達(dá)職能和國(guó)家意志的執(zhí)行職能。[30]8-32懷特在《公共行政研究》中也明確指出：“行政學(xué)研究的目的在于了解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌！盵31]197-222他們的工作其實(shí)就是將行政視為政府追求效率的工具，在行政學(xué)說(shuō)上是政府對(duì)效率的原始追求。

(2)行政理論延展，深化內(nèi)部效率。韋伯在建構(gòu)“理性官僚制”時(shí)，把政府組織設(shè)計(jì)為權(quán)力集中、專(zhuān)業(yè)分工、嚴(yán)格的層級(jí)節(jié)制、非人格化管理等特征的制度形式。隨后以泰勒為代表的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)興起，追求內(nèi)部效率的核心價(jià)值成為政府運(yùn)行的一大準(zhǔn)則。不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是行政學(xué)確立時(shí)期的“威爾遜—韋伯”范式，還是應(yīng)用時(shí)期穆尼、賴(lài)?yán)?、威洛比、古利克、厄威克等人所做的一般化研究，行政學(xué)者基本認(rèn)為“行政科學(xué)的基本目的就是以最少的資源消耗來(lái)完成手頭上的工作，效率是行政管理的價(jià)值尺度中的頭號(hào)公理”[32]123。

我們將公共行政從內(nèi)部效率到外部功能的轉(zhuǎn)變，定位于反思時(shí)期(1939—1952)和轉(zhuǎn)變時(shí)期(1953—1971)。在反思時(shí)期，把政府視為唯一的且最重要的公共服務(wù)主體，將焦點(diǎn)集中于政府內(nèi)部系統(tǒng)，把研究重心傾向于行政組織的內(nèi)部管理，將效率至上作為核心目標(biāo)，主張?jiān)谡到y(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行改革，倡導(dǎo)通過(guò)系統(tǒng)化、科學(xué)化、原則化、標(biāo)準(zhǔn)化的手段去實(shí)現(xiàn)公共行政的目的，卻忽視了公共行政過(guò)程中的外部需求。1946年，西蒙發(fā)表《行政諺語(yǔ)》(TheProverbsofAdministration)一文，開(kāi)篇便舉出了Look before you leap! — but “He who hesitates is lost”[33]140。西蒙對(duì)應(yīng)用時(shí)期以管理職能為代表的行政原則進(jìn)行了猛烈的批判，認(rèn)為相同原則在不同的語(yǔ)境下往往相悖，因?yàn)椤耙粚?duì)原則中的兩個(gè)原則會(huì)導(dǎo)致完全相反的組織建議，并且在理論上不能表明哪一個(gè)原則是適宜使用的”[34]129。

在轉(zhuǎn)變時(shí)期，世界政治、經(jīng)濟(jì)、文化等聯(lián)系日益密切，政府的外部環(huán)境呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的狀態(tài)，傳統(tǒng)上過(guò)于強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制、過(guò)分關(guān)注組織內(nèi)部效率、缺乏創(chuàng)新能力、應(yīng)變能力和彈性的已有的行政組織已無(wú)法滿(mǎn)足全球經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)的要求，諸如民主、公平、正義、安全、創(chuàng)新能力、危機(jī)應(yīng)變能力、組織彈性、服務(wù)性、責(zé)任性以及回應(yīng)性，使公共行政研究一度陷入身份危機(jī)。1968年，在沃爾多的主持下，第一次明諾布魯克會(huì)議成功召開(kāi)，分析了當(dāng)前環(huán)境下公共行政面臨的難題及未來(lái)的發(fā)展方向，進(jìn)一步將公共行政過(guò)程中多方面的因素考慮進(jìn)來(lái)，尤其是公共行政的社會(huì)公平正義和自由民主價(jià)值等逐漸展現(xiàn)出來(lái)，把公民權(quán)、回應(yīng)性與服務(wù)作為政府運(yùn)行的終極價(jià)值，實(shí)現(xiàn)了從內(nèi)部效率到外部功能的轉(zhuǎn)變。

公共行政從內(nèi)部效率轉(zhuǎn)變到外部功能，其特點(diǎn)主要包括：(1)關(guān)注社會(huì)整體的需要，而不僅僅是內(nèi)部效率。公共行政學(xué)從獨(dú)立于政治學(xué)之初就堅(jiān)持政治行政二分法，是一種典型的忽視外部環(huán)境而追求政府內(nèi)部效率的理論?！八?行政學(xué))開(kāi)始強(qiáng)調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)，并且關(guān)注行政管理的一般或普遍原則的探索。”[35]142-143在經(jīng)歷反思時(shí)期之后，公共行政學(xué)逐漸將整個(gè)公共行政目的轉(zhuǎn)向于服務(wù)整個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，把公民的福祉納入政府議事日程，重新正視政治與行政二者的關(guān)系。(2)強(qiáng)調(diào)責(zé)任心與回應(yīng)性，關(guān)注社會(huì)公平。特別是進(jìn)入轉(zhuǎn)變時(shí)期后，公共行政主張外部環(huán)境影響下相互依賴(lài)的利益關(guān)系協(xié)調(diào)，關(guān)注集體偏好，強(qiáng)調(diào)責(zé)任與公平的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)民主與效率相融合，主張將焦點(diǎn)集中于組織及其所處環(huán)境，倡導(dǎo)開(kāi)放自然的服務(wù)系統(tǒng)，從而建立起“堅(jiān)持以公民為本，積極引導(dǎo)公民參與政策的制定和執(zhí)行，使得公民在治理網(wǎng)絡(luò)中處于中心位置，凸顯公民的主人翁地位，從而建設(shè)民有、民治、民享的政府”[36]69-70。正如穆?tīng)査?，“我已設(shè)法在這些問(wèn)題上為學(xué)術(shù)界讀者、公共管理實(shí)踐者以及(或許更為重要的是)那些讓公共管理者負(fù)起責(zé)任的人——我們的民眾帶來(lái)一些曙光?！盵37]10

可以說(shuō)，公共行政從內(nèi)部效率到外部功能的演變，打破了行政學(xué)的傳統(tǒng)價(jià)值體系，使行政學(xué)的研究主題得以拓展，研究?jī)?nèi)容得到豐富，這既是行政學(xué)演變的必然趨勢(shì)，又是社會(huì)發(fā)展的必然要求。然而，與其他維度一樣，實(shí)現(xiàn)從內(nèi)部效率到外部功能的轉(zhuǎn)變，并不意味著被轉(zhuǎn)變對(duì)象的完全消弭。目的導(dǎo)向維度下的意涵轉(zhuǎn)變，并不意味著行政學(xué)不再追求內(nèi)部效率，而是從單純地追求內(nèi)部效率轉(zhuǎn)向更多地關(guān)注外部功能，最終實(shí)現(xiàn)外部功能與內(nèi)部效率相結(jié)合的多元價(jià)值體系，這種關(guān)系伴隨著治理主體在多元價(jià)值選擇中的變化而變化。

七、結(jié)語(yǔ)與討論

由于學(xué)者的研究背景、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及自身偏好等差異，對(duì)一門(mén)學(xué)科知識(shí)學(xué)說(shuō)史的劃分方式與依據(jù)大都仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，不盡相同。一般有兩種學(xué)說(shuō)史劃分和寫(xiě)作標(biāo)準(zhǔn)：一是時(shí)間序列；二是事件序列。行政學(xué)說(shuō)史多以時(shí)間序列為準(zhǔn)，哲學(xué)和社會(huì)學(xué)說(shuō)史則多以事件序列為準(zhǔn)。時(shí)間序列多適用于學(xué)科發(fā)育和成長(zhǎng)及成熟歷史不是很長(zhǎng)的情況，這樣能夠通過(guò)階段的劃分較為清晰地刻畫(huà)每個(gè)特定時(shí)期內(nèi)的學(xué)術(shù)人物和思想；事件序列則多適用于學(xué)科提出和發(fā)展時(shí)期較為悠久，例如哲學(xué)等，如此就要采用思想流派脈絡(luò)為標(biāo)志來(lái)劃分，因?yàn)椴煌膶W(xué)者所提出的思想在學(xué)術(shù)傳承脈絡(luò)上可能會(huì)有內(nèi)在的傳承和延續(xù)以及更替和創(chuàng)新，這樣事件史角度更好些。采用時(shí)間序列分析的缺陷是明顯的，在清晰梳理學(xué)科發(fā)展過(guò)程的同時(shí)也失去了學(xué)科發(fā)展內(nèi)在理論的探究，所以提出一個(gè)新的解釋框架對(duì)公共行政發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)性和內(nèi)涵性分析，加以彌補(bǔ)和深化，就顯得十分必要。

鑒于此，我們提出了一個(gè)“五大維度+六大時(shí)期”的新框架，根據(jù)尼古拉斯·亨利提出的“焦點(diǎn)”(focus)和“面向”(locus)坐標(biāo)，對(duì)目前通行的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了適切性改進(jìn)。在五大維度上，背景坐標(biāo)是基礎(chǔ)，人性假設(shè)是核心，內(nèi)涵隱喻是模式，組織形態(tài)是結(jié)構(gòu)，目的導(dǎo)向是動(dòng)力。在解釋路徑上，學(xué)說(shuō)的演進(jìn)嚴(yán)格按照時(shí)序展開(kāi)，但是五大維度并不嚴(yán)格與六大時(shí)期同頻共振，而是有先有后，有交叉也有重疊，甚至某個(gè)維度可能還存在于多個(gè)時(shí)期。這一點(diǎn)來(lái)自于公共行政實(shí)踐與理論的交互性，正如泰勒在一次演講中所說(shuō)的一樣：“科學(xué)管理的每一步都是一種發(fā)展，而不是一種理論。在各種情況下，實(shí)踐都在理論之先?！盵38]88人類(lèi)社會(huì)在以政黨政治和政府行政為主導(dǎo)的現(xiàn)代化治理進(jìn)程上不斷向前，在中國(guó)開(kāi)啟新時(shí)代的偉大歷史征程上，行政學(xué)理論已經(jīng)和正在并且也將持續(xù)發(fā)揮重要作用。本文立足公共行政發(fā)展脈絡(luò)這一研究問(wèn)題，希望基于時(shí)間序列破解公共行政學(xué)科知識(shí)的零散與矛盾，貢獻(xiàn)治國(guó)理政知識(shí)與增進(jìn)美好生活福祉。