唐一笑

摘要京津冀協(xié)同發(fā)展作為重大國(guó)家戰(zhàn)略，涵蓋五位一體的全方位、多層次實(shí)施體系。戰(zhàn)略實(shí)施需要法律的規(guī)范和指引，協(xié)同發(fā)展要在法治的軌道上進(jìn)行。實(shí)現(xiàn)京津冀法治協(xié)同發(fā)展，要在社會(huì)主義法治建設(shè)和國(guó)家法的框架下進(jìn)行，在推動(dòng)協(xié)同立法、大氣污染治理等重點(diǎn)領(lǐng)域有所突破。法治協(xié)同以法律實(shí)施各環(huán)節(jié)保障京津冀協(xié)同發(fā)展平穩(wěn)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞京津冀 協(xié)同發(fā)展 法治協(xié)同 協(xié)同立法

2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》通過(guò)，中央完成了京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。這一重大國(guó)家戰(zhàn)略不斷深入推進(jìn)，京津冀三地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面取得了顯著成果。但從實(shí)踐來(lái)看，由于京津冀三地產(chǎn)業(yè)政策、公共服務(wù)、發(fā)展定位、社會(huì)保障等方面存在各異，這使得區(qū)域發(fā)展的復(fù)雜性特征更為凸顯。京津冀協(xié)同發(fā)展涵蓋北京“非首都”職能分散、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)型升級(jí)、交通一體化、環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控、打擊違法犯罪、社會(huì)保障體系等全方位、多層次的社會(huì)綜合治理體系。法律是社會(huì)治理的利器，現(xiàn)實(shí)情況亟待法治的保障，故推動(dòng)京津冀法治協(xié)同發(fā)展具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，從內(nèi)涵上看，這也是區(qū)域發(fā)展的題中之義。再者，國(guó)外區(qū)域發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，通過(guò)不斷健全區(qū)域法治協(xié)同機(jī)制消除發(fā)展過(guò)程中的社會(huì)治理障礙，能夠促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展、為快速重構(gòu)區(qū)域發(fā)展模式提供有力的法律支撐。從歐盟形成過(guò)程中的各領(lǐng)域的數(shù)次立法、巴黎都市圈建設(shè)中的《城市聯(lián)合體法》等，都說(shuō)明了在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過(guò)程中，法治保障是不可或缺的重要因素。

一、法治協(xié)同發(fā)展的基本框架

（一）法治建設(shè)差異原因

1.三地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，北京市人均地區(qū)生產(chǎn)總值為9995元，天津市105231元，河北省為39984元。三地的人均地區(qū)生產(chǎn)總值可以看出，京津兩地是河北的兩倍之多，這種差比反映到人均可支配支出上就更為明顯。京津地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政投入、高新技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力相較于河北有著優(yōu)勢(shì)明顯，且河北省內(nèi)各市發(fā)展亦不均衡。三地之間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等經(jīng)濟(jì)協(xié)作日益增多，但需看到總體合作水平并不太高，且在自然資源領(lǐng)域和市場(chǎng)調(diào)控范圍競(jìng)爭(zhēng)激烈。在行政主導(dǎo)下的合作局限于單一領(lǐng)域、零散問(wèn)題，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下的多領(lǐng)域合作較少。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)上層建筑具有決定作用，主要表現(xiàn)為區(qū)域之間行政保護(hù)嚴(yán)重，區(qū)域之間的政策、法治存在沖突或者不協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡直接導(dǎo)致地方立法內(nèi)容、行政執(zhí)法活動(dòng)、司法裁判等法治環(huán)節(jié)的差異，給法治協(xié)同發(fā)展帶來(lái)困難。

2.政府訴求和政策設(shè)計(jì)方面的差異

京津冀協(xié)同發(fā)展概念均在三地政府工作報(bào)告中出現(xiàn)，但各方對(duì)協(xié)同發(fā)展中的利益訴求存在一定差別。北京市認(rèn)為造成人口、霧霾、交通和房?jī)r(jià)等問(wèn)題的根本原因過(guò)多的非首都功能聚集，資源環(huán)境承載力嚴(yán)重不足，迫切希望通過(guò)有序疏解非首都功能。天津則希望將北京的技術(shù)研發(fā)優(yōu)勢(shì)與天津的產(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，利用北京的技術(shù)成果對(duì)天津傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面有所突破。河北希望建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，承接北京某些產(chǎn)業(yè)，共建區(qū)域性技術(shù)貿(mào)易市場(chǎng)、科技園和創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)。如唐山市曹妃甸經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，保定市白洋淀高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園等都有此愿想。而值得注意的是，京津冀對(duì)彼此的訴求并無(wú)很好回應(yīng)。北京、天津的政府工作報(bào)告在強(qiáng)調(diào)自身發(fā)展時(shí)，未提及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立。河北則希望加快建立京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制及法律保障體系，以補(bǔ)償自身為保障京津生態(tài)環(huán)境，放棄的發(fā)展機(jī)會(huì)。三地政府訴求不一，會(huì)導(dǎo)致地方性法規(guī)、政府規(guī)章的制定各有差異，勢(shì)必阻礙京津冀法治協(xié)同發(fā)展進(jìn)程。

由于地理位置使然，河北省作為京津的天然屏障和“大后方”，做出了不少犧牲。長(zhǎng)期以來(lái)的政策選擇傾向抑制了法治協(xié)同發(fā)展的步伐。有學(xué)者認(rèn)為，由于復(fù)雜原因的影響使得一些政策出臺(tái)，對(duì)北京地區(qū)的發(fā)展更為有利。這樣在一定程度上損害了津冀的利益，從而使本己存在的不平衡狀態(tài)擴(kuò)大，影響了協(xié)同發(fā)展。以筆者在《中國(guó)監(jiān)獄學(xué)刊》查閱到的監(jiān)獄干警與罪犯人數(shù)配備比率為例，北京監(jiān)獄系統(tǒng)的警犯人數(shù)比明顯高于津冀二地。再者，可能環(huán)首都經(jīng)濟(jì)貧困帶的存在亦能說(shuō)明些許。

（二）法治協(xié)同發(fā)展遵循的原則

首先，以習(xí)近平新時(shí)代社會(huì)主義思想為引領(lǐng)，以社會(huì)主義法治理念為指導(dǎo)，與我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)相統(tǒng)一。區(qū)域法治建設(shè)的法律實(shí)施過(guò)程應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一于全國(guó)性法治建設(shè)。其次，從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化角度講，三地優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮，區(qū)域內(nèi)的資源配置不斷優(yōu)化，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)。再次，平等協(xié)商應(yīng)作為三地法治協(xié)同發(fā)展的基本原則，京津冀在協(xié)同發(fā)展具有平等的法律地位。最后，京津冀法治協(xié)同建設(shè)不能與其他區(qū)域趨同，要立足實(shí)際情況，保持區(qū)域特色，綜合考慮自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、社會(huì)歷史文化等多方因素，在協(xié)同發(fā)展中兼顧差異性。

二、立法協(xié)同發(fā)展的實(shí)現(xiàn)途徑

一是立法規(guī)劃方面，圍繞加強(qiáng)環(huán)境治理領(lǐng)域的協(xié)同立法等京津冀協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域確定立法需求。規(guī)劃編制部門要及時(shí)將環(huán)境污染防治立法工作納入立法計(jì)劃，協(xié)調(diào)部門要協(xié)調(diào)好三地立法規(guī)劃編制工作。京津冀協(xié)同發(fā)展推進(jìn)迅速，很多模式具有創(chuàng)新性，所以立法的依據(jù)來(lái)源不斷變化。立法規(guī)劃本身就是對(duì)未來(lái)的法律關(guān)系的宏觀性建構(gòu)和預(yù)期性的安排調(diào)整。現(xiàn)實(shí)情況重大變更時(shí)，應(yīng)當(dāng)先行考慮當(dāng)前急迫性立法需求，不能僵化教條地執(zhí)行立法規(guī)劃。基于此，需要不斷結(jié)合實(shí)際對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修正調(diào)整。此外，應(yīng)當(dāng)注重保障三地平等參與，避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和其他因素導(dǎo)致規(guī)劃不協(xié)調(diào)，從而保障公平性。

二是法律起草方面，針對(duì)共同關(guān)注的重點(diǎn)項(xiàng)目組織協(xié)同立法起草工作，同時(shí)提高公眾參與度。京津冀區(qū)域協(xié)同立法的起草模式可以作如下探索：（1）三地人大法制工作部門各自負(fù)責(zé)起草，再統(tǒng)一協(xié)調(diào)。（2）以某地人大為主導(dǎo)，重點(diǎn)負(fù)責(zé)，其他兩地配合，溝通協(xié)商。（3）在共同協(xié)商的基礎(chǔ)上，委托第三方組織進(jìn)行法規(guī)草案起草外包。委托主體范圍為高校、科研機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織或?qū)W術(shù)團(tuán)體。（4）成立統(tǒng)一的協(xié)同立法小組，深化聯(lián)動(dòng)合作立法機(jī)制。

三是法律解釋、修廢方面：（1）效力位階原則，對(duì)與上位法不一致的地方性法規(guī)進(jìn)行廢止或修改。對(duì)效力位階原則的不抵觸上位法的理解有兩點(diǎn)：第一，不得與憲法、法律、行政法規(guī)的具體條文的內(nèi)容相沖突、相違背。第二，不得與憲法、法律、行政法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)、基本原則相沖突或違背。（2）內(nèi)在統(tǒng)一原則，對(duì)京津冀三地重點(diǎn)協(xié)同領(lǐng)域的立法予以清理，及時(shí)修正不適應(yīng)的內(nèi)容。在設(shè)定相關(guān)制度時(shí)，既要堅(jiān)持嚴(yán)格治理、協(xié)同規(guī)范，又要考慮制度與規(guī)范的可執(zhí)行性與可操作性，達(dá)到實(shí)質(zhì)的內(nèi)在統(tǒng)一。

四是配套制度方面，京津冀人大立法協(xié)同的落地實(shí)施離不開對(duì)應(yīng)的財(cái)政體制配套的協(xié)同及區(qū)域協(xié)同發(fā)展的實(shí)現(xiàn)離不開行政管理體制的變革，進(jìn)一步加強(qiáng)“簡(jiǎn)政放權(quán)”，深入推行權(quán)力清單制度。陽(yáng)光是最好的防腐劑，人民群眾監(jiān)督是法治協(xié)同發(fā)展的助推器，協(xié)同立法需要區(qū)域內(nèi)逐步消除認(rèn)知差異，并廣泛吸收公眾參與。

三、法治協(xié)同中的法科學(xué)生角色定位

時(shí)代機(jī)遇和政策契機(jī)往往是青年人實(shí)現(xiàn)價(jià)值的人生舞臺(tái)。筆者本科、研究生階段在保定市求學(xué)，直觀地感受到了京津冀協(xié)同發(fā)展帶來(lái)的顯著變化。同時(shí)結(jié)合課堂學(xué)習(xí)、社會(huì)實(shí)踐、司法機(jī)關(guān)的實(shí)習(xí)經(jīng)歷，對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展中的法治保障機(jī)制建立有了淺要思考，更感法治協(xié)同發(fā)展的重要意義。作為凸顯應(yīng)用取向，強(qiáng)調(diào)知行合一的法律碩士研究生，如何在新時(shí)代下推進(jìn)京津冀法治協(xié)同發(fā)展，建立法律實(shí)施的協(xié)同機(jī)制，應(yīng)當(dāng)有所思考，身體力行。筆者認(rèn)為主要從兩個(gè)方面入手。一方面，在專業(yè)學(xué)習(xí)中注重實(shí)踐，以課題申報(bào)學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)等形式進(jìn)行社會(huì)調(diào)研，通過(guò)實(shí)地調(diào)查形成京津冀法治協(xié)同發(fā)展第一手資料。學(xué)術(shù)創(chuàng)新和科研項(xiàng)目多以京津冀法治協(xié)同發(fā)展為視角。研究方法上注重運(yùn)用以實(shí)踐為基礎(chǔ)的研究方法，側(cè)重實(shí)證研究，在京津冀區(qū)域展開廣泛調(diào)研。進(jìn)太行山區(qū)，探尋精準(zhǔn)扶貧的制度保障。到承擔(dān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的企業(yè)，分析制約產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)型升級(jí)的法律規(guī)范因素。走入社區(qū)街道，高校中學(xué)調(diào)查普法現(xiàn)狀，社會(huì)公共服務(wù)體系建設(shè)，公眾對(duì)京津冀法治協(xié)同的第一線呼聲。以上種種，不一而足。實(shí)證研究不僅能培養(yǎng)研究生的學(xué)術(shù)科研能力，體現(xiàn)專業(yè)層次，更能培養(yǎng)青年學(xué)生的實(shí)踐能力、社會(huì)交往、動(dòng)手能力，將理論知識(shí)與實(shí)踐技能結(jié)合，為職業(yè)生涯打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為我們新時(shí)期法科學(xué)生的法學(xué)學(xué)習(xí)不僅在課堂校園，更在廣闊天地。法律碩士教育更偏向?qū)崉?wù)，應(yīng)當(dāng)不斷嘗試“診所式”法律教育，將學(xué)校教育和社會(huì)服務(wù)聯(lián)系起來(lái)，為京津冀法治協(xié)同發(fā)展盡綿薄之力。

另一方面，職業(yè)規(guī)劃上應(yīng)在法律職業(yè)部門有所作為。法科學(xué)生大多對(duì)口就業(yè)，成為法律職業(yè)者，有更多的機(jī)會(huì)和平臺(tái)為法治協(xié)同發(fā)展貢獻(xiàn)力量。在立法機(jī)關(guān)工作中，要充分調(diào)研基層法治協(xié)同現(xiàn)狀，建言獻(xiàn)策要有針對(duì)性、可行性。工作導(dǎo)向具體參照本文第二部分關(guān)于立法協(xié)同的論述。在合憲性和國(guó)家法的框架下，加快制定京津冀協(xié)同發(fā)展促進(jìn)法，同時(shí)避免成文法的滯后性和過(guò)分超前性。在行政部門，注重構(gòu)建公共服務(wù)體三地共享互通機(jī)制，建立環(huán)境污染行政處罰的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在法檢系統(tǒng)，勇于探索三地聯(lián)動(dòng)司法模式，創(chuàng)新巡回法庭、傳喚制度、偵查取證、文書送達(dá)強(qiáng)制執(zhí)行、合作追逃等司法環(huán)節(jié)。在律師實(shí)務(wù)部門，著力于減少異地辦案的制度阻力和預(yù)算成本，加強(qiáng)業(yè)務(wù)交流，提升三地律師職業(yè)素質(zhì)。

厲行法治是一場(chǎng)社會(huì)治理的深刻革命，全面依法治國(guó)進(jìn)入新時(shí)代。面對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略不斷向縱深推進(jìn)的大好局面，法科學(xué)生應(yīng)當(dāng)兼具時(shí)代擔(dān)當(dāng)與責(zé)任情懷，發(fā)揮學(xué)科優(yōu)勢(shì)，為京津冀法治協(xié)同發(fā)展貢獻(xiàn)力量。在法律實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)法治協(xié)同，為京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供法律支撐與規(guī)范指引。