宋清潤 張?zhí)?/p>

內(nèi)容提要 緬甸政治轉(zhuǎn)型是國際熱點問題之一。民盟自2016年3月執(zhí)政后，精簡部委，加強法治，打擊反腐，推動民族和解與教派和解，緬甸政治發(fā)生一些積極變化，形成總體穩(wěn)定的“文官領政、文軍共治”局面。不過，緬甸政治轉(zhuǎn)型進入“深水區(qū)”，政治發(fā)展也出現(xiàn)諸多難題，令民盟政府極難處理。綜合看，緬甸政治發(fā)展喜憂參半。

關鍵詞 民盟；緬甸；政治發(fā)展；挑戰(zhàn)

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.07.014

近年來，緬甸政治轉(zhuǎn)型成為國際熱門話題之一。全國民主聯(lián)盟（簡稱民盟）于2016年3月30日正式上臺執(zhí)政，結束了軍人及其代理人連續(xù)執(zhí)政54年的歷史，標志著緬甸政治發(fā)展進入新階段。民盟執(zhí)政兩年多以來，緬甸政治發(fā)展喜憂參半：確有新氣象，但新老難題交織。

政治發(fā)展主要新氣象

民盟執(zhí)政后，領導推動緬甸政治轉(zhuǎn)型，給緬甸政治發(fā)展帶來諸多新變化。

一、政治權力格局從“一元權力中心”到“雙權力中心”

緬甸1948年獨立后，影響其政治發(fā)展的最大因素是軍人和政府關系。民盟執(zhí)政后，政府權力結構變?yōu)椤拔墓兕I政、文軍共治”局面，使政治格局從此前軍人主導的“一元權力中心”轉(zhuǎn)為民盟與軍人并立的“二元權力格局”，這是民盟執(zhí)政帶給緬甸政治發(fā)展的最大改變。當前，文官主導政府，管理國家大部分內(nèi)外事務，軍人則主管國家安全等少數(shù)事務。不過，軍人并非完全退居幕后，其構筑的權力網(wǎng)絡部分被延續(xù)下來。加之軍政府2008年制定的《憲法》保障軍人權益，規(guī)定軍人議員占議會25%席位，保證一位副總統(tǒng)是軍人，軍人在國家國防與安全委員會11名成員中占6席等。在緬甸民族和宗教沖突頻發(fā)的形勢下，軍人對國家穩(wěn)定和統(tǒng)一的作用至關重要。

民盟和軍方各有政治優(yōu)勢。民盟有強大民意支持，軍人不敢輕易發(fā)動政變推翻政府；同時，民盟政府在安全問題上需軍人支持。雙方“合作與斗爭并存，斗而不破”，“二元權力架構”總體穩(wěn)定。

二、民盟政府精簡部委，關注民生，加強法治，加大反腐

一是精兵簡政。前吳登盛政府共36個部門，被輿論指責為機構膨脹，高官太多。民盟執(zhí)政伊始便采取裁撤、合并方式，將政府部門減為21個，節(jié)省約420萬美元開支。[1]后來，根據(jù)需要，民盟政府又增設國務資政府部、國際合作部、聯(lián)邦政府辦公室部等部門，但部門數(shù)量仍遠遠少于上屆政府。

二是施政更加關注民生。不同于軍人靠政變上臺，民盟執(zhí)政全靠選票。就職當日，民盟政府首位總統(tǒng)丁覺就表示要改善大多數(shù)百姓生活。[2]隨后，政府成立由總統(tǒng)等高官牽頭的國家計劃委員會、省邦計劃委員會、私有化委員會、建設項目審核委員會、土地征用審核委員會等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)委員會。2016年5月各部門陸續(xù)公布“百日計劃”，推出諸多“以民眾為中心的發(fā)展政策”。如計劃和財政部給予中小企業(yè)注冊費優(yōu)惠，開設金融和投資培訓班；邊境事務部在缺水村莊維修和新建水井與水池，修路搭橋，鼓勵少數(shù)民族婦女參加職業(yè)技術培訓班并安排工作，與其他政府部門和國際組織合作向難民提供住房和糧食等。[3]2016年7月29日，民盟政府公布“12項經(jīng)濟政策”，改善基礎設施，實施穩(wěn)健的公共財政政策，發(fā)展農(nóng)業(yè)、制造業(yè)，支持中小企業(yè)發(fā)展等。2018年3月30日，民盟政府第二位總統(tǒng)溫敏在就職演說中將提升民眾生活水平作為施政要務，將其排在民族和解、修憲等目標之前。[4]5月14日起，緬甸工人每日最低工資從4000緬幣提高到4800緬幣（近4美元）。

三是加強法治。前軍政府獨攬行政、立法、司法權，法治不健全，腐敗嚴重。吳登盛政府時期國家在形式上確立行政、立法、司法三權分立格局，但在實際運行中，行政權和立法權較大，司法權較弱。民盟政府上臺后將加強法治提上政治議程。2018年1月，最高法院正式公布緬甸2018—2022年司法戰(zhàn)略計劃，將在全國加大司法判決方面的系統(tǒng)性改革。[5]3月，國務資政昂山素季在法治協(xié)調(diào)會議上強調(diào)，要強化立法和執(zhí)法，強化法治文化和法律援助。3月30日，新總統(tǒng)溫敏就職時表示，將鞏固法治作為施政首要任務，必須整改薄弱的司法制度。[6]

四是加強反腐敗斗爭。緬甸腐敗猖獗，滲透社會方方面面，影響國家發(fā)展和國際形象?！巴该鲊H”發(fā)布的2017年全球腐敗指數(shù)排名中，緬甸居第130位。[7]民眾對民盟政府在經(jīng)濟發(fā)展、政治改革等方面的不滿增多，更增加民盟政府反腐緊迫感。

當前，民盟政府多管齊下，加強反腐敗斗爭。在法律與機構層面，2016年、2017年和2018年，聯(lián)邦議會三改《反腐敗法》，強化反腐敗委員會權威。如修法前，委員會在接到證據(jù)確鑿舉報后才能調(diào)查腐敗官員；修法后，委員會可自主調(diào)查“暴富”官員，可在更多省邦設分部，擴大覆蓋面。[8]2018年1月，緬甸重組反腐敗委員會，讓更多退休官員或退役軍官擔任委員會高職，委員會主任吳昂基是前丹瑞軍政府和前吳登盛政府部長。因為退休官員與當前官場的利益糾葛比現(xiàn)任官員要少，且這些前高官資歷往往比一些現(xiàn)任官員和現(xiàn)役軍官資歷更深，查處現(xiàn)任腐敗官員的力度更大。反腐敗委員會主席吳昂基2018年初宣布將啟動“兩年期計劃”，以系統(tǒng)性打擊腐敗。

查案方面，民盟強化對黨員和政府官員的處理。民盟黨內(nèi)反腐方面，過去兩年處理20多名黨員。其中，轟動性事件是黨內(nèi)元老、昂山素季重要助手、民盟中央執(zhí)委吳溫騰因其子于2018年初舉辦奢華婚禮引發(fā)輿論抨擊而遭“警告處分”。政府層面反腐力度更大，民盟執(zhí)政僅一年半，單林業(yè)局就懲處約2000名腐敗官員。[9]溫敏新總統(tǒng)上臺后，更是加大反腐力度，堅持“老虎蒼蠅一起打”。查處對象小至實皆省副鎮(zhèn)長吳登佐烏等基層官員，大至食品與藥物監(jiān)督管理局局長丹圖、計劃與財政部部長吳覺溫等高官，對涉貪腐的法官和律師也嚴懲不貸。

三、重視解決民族和解與教派和解，維護國家和平

緬甸族群復雜，既有橫向的不同民族間的矛盾沖突，又有縱向的政府、軍隊與地方少數(shù)民族（族群）及少數(shù)民族地方武裝（簡稱“民地武”）的矛盾沖突。同時，占人口85%以上的佛教徒（緬族、若開族等）與穆斯林（主要是羅興亞人）之間的教派矛盾沖突也非常激烈。

因此，民盟政府高度重視解決上述問題，新設機制、機構，昂山素季主抓民族和解等要務。民盟政府將前政府的國家和平大會改成21世紀彬龍會議暨聯(lián)邦和平大會，把主管和解事宜的緬甸和平中心改名為緬甸民族和解與和平中心，昂山素季任中心主席。兩年多來，民盟政府推動的民族和解取得一定進展，新孟邦黨和拉祜民主聯(lián)盟兩支“民地武”在2018年2月簽署全國?；饏f(xié)議，陸續(xù)簽署該協(xié)議的“民地武”組織增加到十支。同時，21世紀彬龍會議暨聯(lián)邦和平大會已舉行兩屆，第二屆會議就政治、經(jīng)濟、社會、土地環(huán)境與安全等5大問題、41項小問題共達成37項協(xié)議，政府議會、軍方、政黨、“民地武”就已達成的協(xié)議條款簽署聯(lián)邦協(xié)議文件，該文件將成為未來最終版《聯(lián)邦和平協(xié)議》的一部分。[10]

民盟政府重視解決若開邦羅興亞人問題。民盟政府就任后組建“在若開邦落實和平、穩(wěn)定與發(fā)展中央委員會”，推動當?shù)氐陌踩⒑推?、穩(wěn)定與法治，促進當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展，并與國際組織協(xié)調(diào)提供人道援助。政府還建立聯(lián)合國前秘書長安南領導的若開邦事務顧問委員會，該委員會2017年8月向緬政府提交了《為了若開人民的和平、公正和繁榮的未來》調(diào)查報告。在同年8月25日若開邦孟都等地發(fā)生若開羅興亞救世軍襲擊軍警事件后，民盟政府又成立孟都“恐襲”調(diào)查委員會、若開邦問題建議執(zhí)行委員會等機構，后者專門負責落實若開邦事務顧問委員會和孟都“恐襲”調(diào)查委員提出的建議。到2018年6月，若開邦局勢總體可控，新建道路等基礎設施比其他很多地區(qū)要好，并有多個難民安置點。

四、民盟調(diào)整黨和政府領導層，著眼下屆大選和長遠發(fā)展

昂山素季作為民盟主席，因其亡夫和兒子均為英國國籍而無法出任總統(tǒng)，故身兼國務資政、總統(tǒng)府部長、外長、民族和解與和平中心主席等要職，權力超越總統(tǒng)，是民盟政府實際最高領導人。民盟執(zhí)政前兩年，昂山素季主導政府內(nèi)外決策，這也導致政府決策擁堵。而昂山素季也疲憊不堪。在民盟層面，憲法規(guī)定，執(zhí)政黨（民盟）主席昂山素季出任政府領導人后，保留民盟主席職務，但不能直接管理黨務，而民盟其他高層大多年事已高，因此，民盟執(zhí)政后兩年左右，黨的運作也出現(xiàn)問題，民眾愈發(fā)擔心民盟的長遠發(fā)展。

有鑒于此，在2018年3月下旬民盟政府更換新總統(tǒng)前后，也調(diào)整其他高層人事。人民院選舉原副議長吳迪昆妙為人民院議長，接替轉(zhuǎn)任總統(tǒng)的前議長溫敏，增補吳吞吞亨為副議長。民盟領導層也做了較大調(diào)整，一些“老人”卸任高層黨職或“退居二線”。民盟主席仍為昂山素季，而溫敏成為民盟第一副主席，曼德勒省行政長官吳佐敏貌為第二副主席，部分中央執(zhí)委也換上五六十歲的委員，新領導層給民眾更多希望。吳溫騰等幾位元老“退居二線”，成為民盟主席團成員，發(fā)揮參謀作用。

盡管各界對溫敏出任總統(tǒng)能否被視為民盟執(zhí)政進入“新時期”、溫敏能否成為昂山素季接班人等仍在觀察中，但各方對溫敏還是寄予希望。溫敏是個政治經(jīng)驗豐富的“干將”，昂山素季給他較多權力，讓他參與處理更多政務并力推改革、反腐等工作，參加東盟峰會等重大外交活動以分擔昂山素季國內(nèi)外壓力。民盟政府首位總統(tǒng)丁覺就職演說時的施政目標主要有：民族和解，國內(nèi)和平，修憲，改善民生。溫敏在總統(tǒng)就職演說中，將施政目標改為鞏固法治與提高民眾生活水平，實現(xiàn)民族和解與永久和平，修憲。溫敏在4月中旬的“潑水節(jié)”（緬甸新年）賀詞中還表示要解決土地糾紛、加快電力生產(chǎn)、保障工人合法權益等，這說明民盟政府務實調(diào)整施政目標，謀求在2020年大選中連任。此外，民盟近期調(diào)整多位省邦行政長官和聯(lián)邦政府部長，以安撫民眾。同時，昂山素季也逐漸向一些部長放權，以提高政府運作效率。

政治發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

緬甸諺語稱，國家“有16000個難題”。前吳登盛政府基本把較容易的改革完成了。民盟曾長期在野，缺乏執(zhí)政經(jīng)驗。民盟政府“接棒”時，緬甸進入“改革深水區(qū)”，要解決更復雜的政治、民族、宗教、經(jīng)濟、社會等矛盾，面對嚴峻挑戰(zhàn)。緬甸政治轉(zhuǎn)型在艱難中前進。

一、民盟政府反腐敗面臨較大困難

內(nèi)政部、司法機構等執(zhí)法部門腐敗案高發(fā)，如2018年1—3月，反腐敗委員會收到投訴達1781件，其中內(nèi)政部、司法機構的腐敗案約占一半。[11]執(zhí)法者執(zhí)法犯法，尤能說明反腐敗任務艱巨，部分腐敗官員之間形成包庇網(wǎng)絡，令腐敗案較難查處。而且，反腐時處理低級軍官容易，處理少量高官也容易，但對現(xiàn)役和退役高級軍官中的腐敗分子以及那些依附于高級軍官和政府高官而發(fā)財?shù)母簧叹拶Z們該如何處理，是反腐敗面臨的最大難題。民盟政府在面對龐大的腐敗利益集團時較為尷尬：“繞開”策略會引發(fā)民意不滿而影響下屆大選時的支持率，而“嚴懲”策略勢必引發(fā)軍方反彈，以及把持經(jīng)濟命脈的巨商們的強烈不滿，而民盟在處理國內(nèi)武裝沖突與發(fā)展經(jīng)濟方面需要他們支持，否則可能導致政局不穩(wěn)，經(jīng)濟波動。

二、軍人和民盟政府的博弈持續(xù)存在

盡管軍人和民盟政府關系并未出現(xiàn)大問題，較難再現(xiàn)軍人推翻民盟政府的軍事政變，但民盟權力擴張與軍人權力收縮難免引發(fā)雙方明里暗里的政治博弈，軍隊退出政治仍無“時間表”。軍人與政府的爭斗集中在以下方面。

一是修憲博弈。丁覺和溫敏兩位總統(tǒng)均強調(diào)要修憲，建立民主聯(lián)邦，但修憲意味著損害軍人利益，憲法是軍隊在丟失執(zhí)政權后維護利益的“護身符”。民盟在修憲問題上也不敢觸怒軍方，積極宣傳修憲的民盟法律顧問吳哥尼2017年1月遇刺，更凸顯修憲博弈之激烈。憲法規(guī)定，軍人議員占聯(lián)邦議會席位的25%，而修憲案須獲75%以上議員通過，即軍人議員有權否決任何修憲案。

二是議會斗爭。民盟議員數(shù)量超過聯(lián)邦議會半數(shù)，而占議員總數(shù)25%的軍人議員加上鞏發(fā)黨議員總數(shù)僅占聯(lián)邦議會總議席三分之一左右，導致民盟推動議案表決時（修憲案等個別議案除外），軍方無法阻擋，而軍方提出的議案在議會難以通過，軍方對此非常不滿。

三是在民族和解與教派和解等涉及國家安全的問題上，民盟政府控制不了軍隊。依據(jù)憲法，軍隊可獨立行動。與此同時，軍方也想通過在安全問題上發(fā)揮關鍵作用來凸顯其政治地位，維護權益。而民盟政府在解決民族和宗教沖突等問題上依賴軍方。因此，國內(nèi)外有輿論認為，緬甸軍隊仍實際控制國家。[12]這些輿論雖有些夸大其詞，但也說明軍隊在緬甸政壇中具有舉足輕重的作用。

三、民族和解與教派和解難題糾結，導致武裝沖突頻發(fā)

在民族和解層面，民盟政府取得一定成績，但在民盟政府推動民族和解與和談進程的同時，大緬族主義和少數(shù)民族地區(qū)民族主義博弈仍激烈，諸多少數(shù)民族認為聯(lián)邦政府和軍隊主要代表緬族利益。對立引發(fā)政府、軍隊與諸多“民地武”斗爭激烈，政府軍與多支“民地武”邊談邊打的狀態(tài)持續(xù)至今，尤其是在緬北的撣邦與克欽邦部分地區(qū)，沖突頻發(fā)。其中，2017年11月緬甸共發(fā)生沖突63次，12月發(fā)生52次，而緬北地區(qū)沖突占了其中大多數(shù)。2018年5月，政府軍與緬北“民地武”再度爆發(fā)激烈沖突。沖突不止成為民盟政府和談進程的巨大陰影。第三屆21世紀彬龍會議暨聯(lián)邦和平大會本應在2017年底召開，但迄今已拖延半年。

羅興亞人危機更是引發(fā)緬甸內(nèi)外困局。民盟政府受制于占人口85%以上的佛教徒，改善羅興亞人境遇的意愿阻力甚大，羅興亞人則頻頻暴力抗爭，導致極端佛教主義和極端伊斯蘭主義對立嚴重。2017年8月25日以來，若開羅興亞救世軍襲擊軍警引發(fā)若開邦21世紀以來的最激烈沖突，造成較大傷亡，約70萬難民外逃，而難民回緬工作進展緩慢。[13]這輪羅興亞人危機是宗教沖突危機、安全危機、難民危機、內(nèi)政外交危機的綜合體。西方強力施壓緬甸，并新增一些對緬制裁，導致緬甸外交環(huán)境惡化，與西方的經(jīng)貿(mào)合作遇困。民盟政府為緩解國際壓力，5月成立調(diào)查組，調(diào)查此輪沖突中出現(xiàn)的侵犯人權問題，這令軍方不滿，因為西方此前指責緬甸軍人在沖突中存在侵犯羅興亞人權益問題。[14]上述因素也加劇了民盟政府施政的難度。

綜上所述，民盟執(zhí)政以來，緬甸政治發(fā)展已經(jīng)發(fā)生諸多積極變化，更多人看到了緬甸發(fā)展的希望。不過，緬甸仍處于政治轉(zhuǎn)型初期，民盟執(zhí)政經(jīng)驗不足，多黨派政府效率不高，執(zhí)政內(nèi)外環(huán)境不佳，挑戰(zhàn)頗多。政治轉(zhuǎn)型進程仍要在克服困難中艱難前進。

（第一作者系中國現(xiàn)代國際關系研究院南亞東南亞及大洋洲所副研究員；第二作者單位：云南大學緬甸研究院）

（責任編輯：張凱）

[1] 張云飛：《緬甸新政府呈現(xiàn)五大特點》，http：//www.xinhuanet.com/world/2016-03/30/c_1118488498.htm.

[2] “Transcript： President U Htin Kyaws inaugural address”， https：//www.mmtimes.com/national-news/19730-transcript-president-u-htin-kyaw-s-inaugural-address.html.

[3] “Myanmar ministries announce "100-day" plans”，http：//www.allenovery.com/publications/en-gb/Pages/Myanmar-ministries-announce-100-day-plans.aspx.

[4] “President Win Myint sworn in， pledging to ‘strive for the change citizens want to see”， http：//www.dvb.no/news/president-win-myint-sworn-pledging-strive-change-citizens-want-see/80381.

[5] “Supreme Court launches plan for judicial reform”， The Global New Light of Myanmar， January 31， 2018.

[6] 同[4]。

[7] “CORRUPTION PERCEPTIONS INDEX 2017”，https：//www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2017#table.

[8] San Yamin Aung， “Amendments to Expand Authority of Anti-Corruption Commission in the Works”， https：//www.irrawaddy.com/news/burma/amendments-expand-authority-anti-corruption-commission-works.html.

[9] Moe Moe， “Anti-Corruption Commissions Receives 1，700 Complaints in 3 Months”， https：//www.irrawaddy.com/news/burma/anti-corruption-commissions-receives-1700-complaints-3-months.html.

[10] “Birth of Pyidaungsu Accord for Peace”， The Global New Light of Myanmar， May 30， 2017.

[11] 同[9]。

[12] Jamie Tarabay， “Myanmar's military： The power Aung San Suu Kyi can't control”， https：//edition.cnn.com/2017/09/21/asia/myanmar-military-the-real-power/index.html.

[13] “UN Says Rohingya Crisis Could Endanger Regional Security”， https：//www.usnews.com/news/world/articles/2018-02-04/un-rohingya-crisis-could-endanger-regional-security？src=usn_fb.

[14] “International Pressure Over Rohingya Crisis Tests NLD， Army Relations”， https：//www.irrawaddy.com/opinion/commentary/international-pressure-rohingya-crisis-tests-nld-army-relations.html.